SECCIÓN GENERAL

María Rocio Bedoya Bedoya (Colombia)¹

¹ Abogada especialista en Derecho Laboral. Magíster en Ciencia Política. Magíster en Empleo, Relaciones Laborales y Diálogo Social en Europa. Doctora en Gobierno y Administración Pública. Profesora asociada de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia y coordinadora del grupo de investigación Derecho y Sociedad de la misma institución. Correo electrónico: mariarociobedoyabedoya@gmail.com

Fecha de recepción: marzo de 2014

Fecha de aprobación: mayo de 2014

Cómo citar este artículo: Bedoya Bedoya, María Rocio. (2014). El papel de las políticas públicas de migración y retorno en Colombia en el marco de la crisis económica mundial: los casos del Eje Cafetero, Cali, Medellín y Bogotá. Estudios Políticos, 46, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia, pp. 79–99.

RESUMEN

El artículo pretende responder a la pregunta acerca del papel de las políticas públicas de migración y retorno en Colombia, en el marco de la actual crisis económica mundial, planteando que para garantizar la eficacia de las políticas públicas es importante la participación de los actores implicados en el diseño e implementación de las mismas, la fortaleza institucional y los recursos. Se opta por un análisis relacional en el diseño y gestión de políticas públicas (Ramírez, 1996) que concibe la necesidad de integrar y descentralizar competencias y recursos, y otorgarle protagonismo a los actores implicados. Se combina el estudio de cuatro casos, con el análisis de documentos especializados y la realización de 46 entrevistas. La conclusión es que las falencias observadas en las políticas públicas de migración y retorno en Colombia se deben, entre otras razones, a que aún no son prioritarias en la agenda política de gobierno, su ordenamiento y coordinación institucional es débil, y su gestión no ha estado acompañada de la descentralización de los recursos necesarios para el logro de sus fines.

Palabras clave: Crisis; Políticas Públicas; Migración; Retorno; Política Migratoria.

Abstract

The article questions the role of public policies on migration and return in Colombia, during the current global economic crisis, arguing that the participation of key actors in the design and implementarion of public policies is essential to ensure effectiveness. The article presents a relational analysis of public policy (Ramirez, 1996) stating the need to integrate and decentralize responsibilities and resources and to give prominence to the actors involved. Methodologically the resach combines four case studies with the analysis of specific documents and 46 interviews. The article concludes that the observed shortcomings in public policy and return migration in Colombia are due, among other reasons, to the fact that migrants are not a priority in the political agenda, the government's institutional framework is weak and the decentralization of resources has been insufficient to achieve their ends.

Keywords: Crisis; Public Policy; Migration; Return.

Introducción

La actual crisis económica y financiera mundial es parte de la crisis sistémica del capitalismo (Wallerstein, 2005), que está provocando grandes transformaciones en los procesos de movilidad poblacional debido a sus efectos generados y a las nuevas condiciones creadas por la globalización (Secretaría Permanente del SELA, 2009). En este contexto se producen nuevos relatos sobre la migración y se reconfiguran la ciudadanía y la identidad de los migrantes, y la soberanía de los países expulsores y receptores en escenarios multiculturales y globalizados, en los que circulan al mismo tiempo —y de manera ampliada— mercancías, capital, personas (Sandoval, 2004) e información. Asimismo, las nuevas condiciones de desarrollo de algunos países expulsores, así como la grave afectación debido a la crisis económica que experimentan algunos países desarrollados, se tornan relevantes para comprender y explicar los nuevos fenómenos de la migración rebote que se presenta entre países del sur y, especialmente, la reemigración entre los países europeos, lo cual pone de manifiesto que el ciclo migratorio no se cierra con el retorno, como se afirmaba hasta hace poco (Yepez, 2014, p. 13).

En el caso de Colombia, la dimensión de la migración y el retorno es de la mayor importancia, no solo por el alto porcentaje de colombianos que se ven obligados a abandonar el país —cerca de 10% de la población según el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) (2005) por razones políticas o económicas (Mármora, 1976)—, sino también por los efectos que este fenómeno provoca en el ámbito macroeconómico con las remesas y en el microeconómico en las familias: en los hijos menores que se quedan, en las mujeres que se van, y en las dinámicas sociales y culturales que se generan en torno a los distintos ciclos migratorios (Garay, 2008).

Es por eso que conviene estudiar el papel de las políticas públicas (Salazar, 2009) colombianas de migración y retorno, así como las características y particularidades territoriales tanto de los países de origen como de destino, los efectos diferenciales entre hombres y mujeres procedentes de estos territorios, y las convergencias y diferencias existentes en la migración de colombianos hacia Europa, Estados Unidos y Latinoamérica.

1. Política pública migratoria en Colombia

El Plan Nacional de Desarrollo 2010–2014: prosperidad para todos,¹ señala que el Ministerio de Relaciones Exteriores, como eje articulador de la Política Integral Migratoria (PIM), tiene como objetivo su afianzamiento bajo el principio de coherencia en el trato a los migrantes nacionales o extranjeros y sus familias, priorizando la temática migratoria en todas las entidades nacionales, departamentales y municipales involucradas, promoviendo el trabajo interinstitucional que garantice un impacto social de forma eficaz y eficiente. Aunque Visión Colombia ii Centenario 2019, alude a la necesidad de diseñar una política exterior acorde con un mundo en transformación, reconocer la importancia de reforzar los vínculos con los colombianos en el exterior y favorecer sus aportes al desarrollo de la nación, lo cierto es que la política pública ha tenido dificultades en su diseño e implementación, y los vínculos con los colombianos han sido muy frágiles.

El Ministerio de Relaciones Exteriores se asignó como una de sus metas el diseño de una PIM que involucre a todos los actores gubernamentales con incidencia en este proceso, con el propósito de avanzar hacia una política de Estado (Aguilar, 2009) que unifique las diferentes medidas existentes y teniendo como eje vertebral el reconocimiento de los colombianos en el exterior como parte vital de la nación (DNP, 2005).

Para el diseño e implementación de esta política, se elaboraron sus lineamientos a partir de la contribución de un grupo de académicos del Centro de Estudios Sociales (CES), de la Universidad Nacional de Colombia; posteriormente, se socializaron estos lineamientos con la comunidad colombiana en el exterior y demás actores involucrados, por lo que se realizaron reuniones con la comunidad colombiana en Quito (26 de julio de 2008), Nueva York (7–9 de agosto de 2008), Caracas (13 de septiembre de 2008), Miami (18 de octubre de 2008) y Madrid (25 de octubre de 2008).

El proceso de institucionalización de la PIM se concretó en la elaboración, aprobación y seguimiento del documento Conpes 3603 de 2009,² en el que se destacan tres aspectos: a) cinco principios con los cuales se debe abordar la dinámica migratoria —coherencia, integralidad, concordancia, plena observancia de garantías individuales y focalización—; b) objetivos de largo plazo con los cuales se pretende la defensa de los derechos de los colombianos en el exterior y de los extranjeros en Colombia —transferencia de capacidades al país de origen, ampliación de oportunidades de formación en los países de destino, ofertas de servicios estatales a los colombianos en el exterior—; y c) garantía de migración regular de acuerdo con la normativa vigente.

En el documento Conpes 3603 de 2009 se relacionan siete dimensiones que deben ser desarrolladas por los Ministerios de Educación, Cultura, Relaciones Exteriores, Protección Social, Comercio, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y del Interior; y por otras entidades como el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en el Exterior (Icetex), Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Migración Colombia y DANE, cada una de ellas con acciones específicas en relación con la migración de colombianos.

La Ley 1465 de 2011³ crea el Sistema Nacional de Migraciones (SNM) como un conjunto armónico de instituciones, organizaciones de la sociedad civil, normas, procesos, planes y programas, con los que se deberá acompañar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de la política migratoria con el propósito de elevar el nivel de calidad de vida de las comunidades colombianas en el exterior. Si bien es una ley bien estructurada, en cuya elaboración participó la Plataforma Social Migratoria (Hermes), no ha contado con la voluntad política para su reglamentación y de ella se abolió la propuesta de representación de los migrantes y la fuente de recursos para el tema migratorio. El único recurso con el que cuenta esta política es un fondo especial que solo se puede usar por razones humanitarias cuando es necesario dar asistencia y protección inmediata a colombianos en el exterior (Mejía, 2012).

Entre los principios que orienta el SNM se destacan: a) el respeto de los derechos humanos de los migrantes y sus familias (De la Vega y Túpac, 2004); b) la asistencia y mejoramiento de la calidad de vida; c) la integración social de los extranjeros en Colombia mediante el ejercicio de los derechos políticos y otras políticas transversales de ciudadanía; así como d) el fomento de iniciativas de desarrollo y codesarrollo migratorio, fortaleciendo y ampliando los Centros de Referencia y Oportunidades para los Retornados del Exterior (Crore).

En cuanto a los objetivos del SNM, se pueden sintetizar así: a) acompañamiento integral a los procesos migratorios; b) creación del Viceministerio de Migraciones y Desarrollo; c) identificación de intereses y necesidades de los colombianos en el exterior; d) fortalecimiento de canales de comunicación y participación; e) acciones y mecanismos para mejorar las condiciones laborales y humanas; f) aprovechamiento de recursos humanos cualificados e intercambio cultural y educativo; g) convenios bilaterales y multilaterales; h) promoción de participación política, cultural, educativa y deportiva; i) integración social en el exterior; j) fortalecimiento del servicio diplomático y consular; k) vinculación de la política migratoria a los planes de desarrollo nacional, regional y local, y a las políticas de codesarrollo; l) acompañamiento en gestión de proyectos y asesoría jurídica penal para quien lo requiera; m) creación de un sistema de información integral y confiable; así como n) una póliza de seguros para repatriar cuerpos de colombianos fallecidos en el exterior.

El Ministerio de Relaciones Exteriores considera que es importante comprometer a los gobiernos de los territorios más afectados con estas problemáticas —Eje Cafetero, Cali, Medellín y Bogotá— en el diseño e implementación de políticas públicas de migración y retorno y se reconoce que en el Eje Cafetero hay mayores avances en estas materias debido a las dimensiones y los alcances del fenómeno. En efecto, en el Eje Cafetero se han hecho esfuerzos para diseñar una política pública migratoria que complemente y ayude al desarrollo efectivo de la política nacional. A través de la organización América España, Solidaridad y Cooperación (Aesco), se ha formulado una propuesta de oferta institucional de servicios y apoyos para atender integralmente las necesidades de la población en condición de migrante, migrante retornado o miembro de familia con experiencia migratoria del municipio de Pereira (Aesco, 2008).

Dentro de los objetivos de esta política, se pretende prevenir la migración desordenada, implementar servicios de acompañamiento psicosocial y psicoactivo, desarrollar estrategias de coordinación entre migración internacional, cooperación al desarrollo y desarrollo local, e implementar estrategias de retorno, bajo un enfoque de derechos y codesarrollo con miras a la atención integral de los potenciales migrantes, los retornados y sus familias.

No obstante los esfuerzos de Aesco en la ciudad de Pereira, no se cuenta con una política pública migratoria. Debido a la falta de recursos económicos no ha sido posible su desarrollo. Sin embargo, se han realizado algunos avances en materia de atención al migrante, sobre todo en el departamento de Risaralda, mediante el programa Risaralda para el mundo unida, que se encuentra incorporado al Plan Departamental de Desarrollo 2012–2015, Risaralda: unida, incluyente y con resultados.⁴

2. La política pública de retorno en Colombia

Un antecedente histórico de incentivos para el retorno lo constituye el decreto 1397 de 1972⁵ para colombianos con título universitario; no obstante, el 31 de julio de 2012 se aprobó en Colombia la Ley 1565⁶ que dicta disposiciones y fija incentivos para el retorno de los colombianos residentes en el extranjero. Dicha Ley se aprobó en el marco de la crisis económica y financiera mundial de 2008, bajo el supuesto de que se producirían retornos masivos desde Europa y Estados Unidos, especialmente de migrantes afectados por la crisis. Aunque esta Ley tiene una visión reduccionista del problema migratorio, hay que reconocer que constituye un avance significativo en materia de proyectos porque ofrece incentivos fiscales, tributarios y aduaneros para el retorno de los colombianos en el exterior que cuentan con capital para invertir en su país de origen, y brinda acompañamiento integral a aquellos que voluntariamente desean retornar al país. Los colombianos que viven en el extranjero pueden acogerse por una sola vez a lo dispuesto en la presente Ley, siempre y cuando cumplan los siguientes requisitos: a) acreditar permanencia en el extranjero de por lo menos tres (3) años —el Gobierno nacional lo reglamentará en un término máximo de 2 meses—; b) manifestar por escrito a la autoridad competente, su interés de retornar al país y acogerse a la Ley; y c) ser mayor de edad.

Esta Ley no beneficia a personas con condenas vigentes en Colombia o en el exterior, por delitos relacionados con el tráfico y trata de personas, lavado de activos, tráfico de estupefacientes, tráfico de armas, violaciones al Derecho Internacional Humanitario o a personas que hayan sido condenados por delitos contra la Administración Pública.

De acuerdo con la Ley 1565 de 2012, existen los siguientes tipos de retorno: a) solidario, que realiza la víctima del conflicto armado interno o quienes obtengan la calificación como pobres de solemnidad, el cual se articulará con lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011;⁷ b) humanitario o por causa especial, que se realiza por alguna situación de fuerza mayor o causas especiales; c) laboral, que se realiza a su lugar de origen con el fin de emplear sus capacidades, saberes, oficios y experiencias de carácter laboral adquiridas en el exterior; d) productivo, que se realiza para cofinanciar proyectos productivos vinculados al plan de desarrollo de su departamento o municipio de reasentamiento, con recursos propios o subvenciones de acogida migratoria.

Es necesario diligenciar el Registro Único de Retornados que se encuentra disponible en el Sistema Integral de Trámites al Ciudadano (Sitac) del Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual consulta y recopila la información personal y de antecedentes del migrante que quiere retornar; posteriormente, el Ministerio de Relaciones Exteriores presenta las solicitudes a la Comisión Intersectorial para el Retorno para que sean estudiadas y se determine si los solicitantes cumplen con los requisitos establecidos en la Ley. Una vez la Comisión determina su cumplimiento, el Sitac genera un certificado que acredita a los beneficiaros de la Ley y se solicita a las entidades competentes los incentivos y el acompañamiento para el tipo de retorno respectivo. El procedimiento es engorroso y ha tenido muy poca difusión por parte del gobierno.

La multicitada Ley de retorno consagra incentivos tributarios, sobre la situación militar y frente a las cajas de compensación familiar, para quienes se acojan y cumplan con los requisitos señalados en los artículos 5, 7 y 8 respectivamente, de dicha normativa. De acuerdo con Aesco Colombia, en ellos se privilegia el aprovechamiento de las remesas y las posibilidades de negocios, dejando de lado la protección de los derechos de los migrantes (Aesco, 2012).

El Decreto 1000 de 2013⁸ creó la Comisión Intersectorial para el Retorno (CIR), para coordinar las acciones de atención integral a la población migrante colombiana en situación de retorno, cuyas funciones son: a) estudiar las solicitudes que presenten los connacionales para ser beneficiarios de alguno de los tipos de retorno que contempla la ley; b) decidir acerca del cumplimiento de los requisitos del solicitante y del tipo de retorno del que será beneficiario; c) presentar y analizar propuestas sobre programas, planes de apoyo y acompañamiento para el retorno; d) orientar a las diferentes entidades competentes, en la inclusión de los colombianos en situación de retorno como beneficiaros de las políticas y programas vigentes para poblaciones que requieren tratamiento especial; e) orientar a las diferentes entidades en el desarrollo de políticas, programas y proyectos para la adecuada atención de los colombianos en situación de retorno; y f) realizar el seguimiento a los casos aprobados por la Comisión.

Revisados y analizados los instrumentos previstos por la política pública de retorno, se observa que no está acompañada de una propuesta pedagógica de difusión entre la población colombiana que se haya en el extranjero, por lo que algunos migrantes retornados entrevistados dicen que no la conocen y otros consideran que el procedimientos es engorroso y su alcance muy limitado, en cuanto se reduce a dar orientaciones y no a brindar atención integral; además, afirman que en el diseño de la política no ha participado la población implicada y que cuenta con muy pocos recursos, lo que pone en entredicho su eficacia.

3. El papel de las políticas públicas de migración y retorno en el marco de la crisis económica mundial y las dinámicas actuales

3.1 Percepción y valoración de los actores institucionales entrevistados

De acuerdo con José Granados, asesor de la Cancillería colombiana (Comunicación personal, febrero 5, 2013), la política migratoria colombiana cuenta con varios instrumentos en la esfera nacional: a) el documento Conpes 3603 de agosto 2009 cuya financiación se acaba de vencer. El balance que hacen los funcionarios de la cancillería es que no es necesario otro documento Conpes en razón del gran dinamismo de las migraciones y dada la existencia de convenios bilaterales con otros gobiernos, que sirven de herramienta para mejorar las garantías y condiciones de vida de los migrantes (Blum, 2009, p. 15); b) la Ley de retorno 1565 de 2012, que para el momento de las entrevistas —noviembre de 2012 y febrero de 2013— estaba sin reglamentar; c) el Sistema Nacional de Migraciones; d) los acuerdos o convenios internacionales con España, Portugal, Canadá, Chile y Ecuador, para migración laboral; y e) participación en la Comunidad Andina de Naciones (CAN).

En el tema de la migración, la Cancillería considera que no se debe distinguir la migración laboral, ya que el migrante, por razones políticas, en algún momento de su ciclo migratorio se convierte en migrante laboral y en algún momento dejará de serlo, por esta razón esa distinción no tiene sentido. Además, señala que, por política, el gobierno colombiano no promueve ni inhibe la migración de sus connacionales por considerar que este es un derecho de todos, simplemente se propone acompañar la salida, la permanencia y el retorno de quienes así lo decidan. Cabe preguntarse acerca de la calidad del acompañamiento que brinda, dado que la mayoría de los migrantes entrevistados reclaman mayor presencia del Estado.

En cuanto al retorno, aunque se pensaba que a consecuencia de la crisis se produciría de manera masiva, lo que ha observado la Cancillería, en opinión de Juan Camilo Vallejo, asesor de la Cancillería colombiana (Comunicación personal, febrero 5, 2013), es que los migrantes colombianos que han podido quedarse en los países de acogida lo han hecho y han tratado de regularizar su situación legal, o adaptarse a las nuevas condiciones generadas por la crisis, por el temor de regresar a un país que no les ofrece muchas oportunidades de reinserción, y otros han migrado hacia otros países que ofrecen mejores condiciones —reemigración—; o de acuerdo con José Granados, han retornado al país y al no encontrar condiciones favorables para una satisfactoria reintegración, han migrado hacia otros países de Sur o de Centro América —migración rebote—.

Según datos suministrados por los dos funcionarios de la cancillería entrevistados, no ha habido un gran cambio en el comportamiento de las remesas y las cifras que ellos reportan así los demuestran: en 2008 se recibieron US$4.8 billones, en 2009 US$4,1 billones, en 2010 US$4 billones, en 2011 US$4,1 billones, y en 2012 US$ 4 billones; es decir, no ha habido un cambio significativo. Ante tales cifras, dicha institución considera que desde el punto de vista de las remesas que recibe el país, no hay impactos sociales y políticos de la crisis económica mundial sobre las migraciones colombianas, pero sí existen problemas relacionados que el gobierno tiene que ayudar a resolver: tráfico de niños, trata de personas, ofertas fraudulentas de trabajo en el exterior, falta de representación política de los migrantes en el Congreso colombiano y poco presupuesto destinado a esta. Consideran que hay efectos de la crisis sobre los migrantes colombianos en los países de destino, pero que el gobierno colombiano no puede intervenir por respeto a la autonomía de esos gobiernos. Frente a esta opinión, conviene formular el siguiente interrogante: ¿entonces de qué le sirven los convenios bilaterales a los migrantes?

Administrativamente, el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene a su cargo la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano, a través del programa Colombia nos une y a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, que reemplazó al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). Se cuenta también con una comisión intersectorial, cuyo propósito es articular las iniciativas de los distintos sectores; y en temas de inmigración por razones económicas, es el Ministerio del Trabajo el encargado de gestionar los acuerdos laborales que se tienen con el SENA. También los Ministerios del Interior, de Defensa y de Hacienda, se encuentran implicados en este tema. La coordinación entre los distintos niveles administrativos y los ámbitos territoriales se realiza a través de convenios interadministrativos y con el apoyo de las gobernaciones.

3.2 Percepción y valoración de los expertos entrevistados

De acuerdo con Marcela Ceballos, Secretaria Distrital de Planeación de Bogotá, no hay una política que permita un vínculo permanente entre el Estado y los colombianos en el exterior: ''[...] pueden haber muchas leyes y políticas de retorno pero la situación real de la gente que está en el exterior es de una precaria relación con el Estado colombiano'' (Comunicación personal, febrero 8, 2013). Ni siquiera los estudiantes, que están en una condición diferente, han conseguido un apoyo o una interlocución permanente. En este mismo sentido se ha pronunciado Amparo Micolta, docente de la Escuela de Trabajo Social, Universidad del Valle, Cali (Comunicación personal, febrero 6, 2013), que considera que a Colombia poco le ha interesado diseñar una política migratoria que incluya a extranjeros que llegan al país, quizás por su tradición histórica como país expulsor, de allí que su mayor preocupación haya sido canalizar las remesas, quizás por su impacto en el producto interno bruto. En definitiva, afirma Álvaro Ruge Mapi, Director Aesco, Pereira (Comunicación personal, diciembre 3, 2012), en Colombia no existe política pública migratoria porque no existe discurso explícito, ni ordenamiento institucional, ni presupuesto adecuado, además, el tema no ha logrado ingresar en la agenda política y social del gobierno.

Por su parte, señala Jhonier Cardona, docente Universidad Libre, Pereira:

Los planes, programas y proyectos existentes en torno a la migración y el retorno, no son efectivos, ni se han podido formular de manera clara, porque realmente no han definido cuál es el problema que conlleva a que la gente migre o qué situación de la misma naturaleza del ser humano, lo motiva a irse del país (Comunicación personal, diciembre 4, 2012).

En general, afirma Yolanda Villavicencio, experta Aesco, Pereira:

Colombia hace bastantes discursos retóricos frente a la migración y a veces crea una falsa expectativa porque ahora estamos viendo que mucha gente está viniendo, que puede ir y venir, y que viene un poco a ver qué de cierto hay en todo esto que se difunde desde los consulados, desde los medios de comunicación. ¡Que hay aprobada una ley de migraciones, que hay aprobada una ley de retorno¡ Pero la verdad es que cuando llegan acá se dan cuenta que no hay articulados programas, que no hay financiación para sus iniciativas, que no hay la asistencia técnica necesarias y que no hay una política de desarrollo local que los vincule a ellos a esos procesos. Hay propuestas e instrumentos pero no están articuladas a los planes de desarrollo nacional, regional y local (Comunicación personal, diciembre 3, 2012).

En relación con la coordinación entre ministerios y entre las distintas esferas de la administración pública —nacional, departamental y local—, Nidia Tarazona, experta que coordina el programa del Centro de Información y Atención para Migrantes CIAMI, en la Confederación General de Trabajadores, Bogotá, afirma que en materia de políticas públicas de migración y retorno, ha sido muy difícil por la rivalidad entre los ministerios encargados (Comunicación personal, febrero 7, 2013). En este mismo sentido, Oxfam Gran Bretaña y la Unión Europea (2010) aseveran que: ''Parte de las dificultades para la atención de los colectivos de los migrantes en el exterior reside en la dispersión e insuficiente coordinación de los entes gubernamentales encargados del tema migratorio'' (p. 45); por otra parte, William Mejía (2012), señala que es por la falta de mecanismos para enlazar lo nacional con lo local, los ámbitos de gobernabilidad, los intereses y las dinámicas tan distintas; por último, de acuerdo con Marcela Ceballos, por las dificultades presupuestales, pues no ha existido una cofinanciación para atender este fenómeno y el poco presupuesto asignado desde el ámbito nacional lo ha manejado la Cancillería, la Organización Internacional de las Migraciones (OIM) y la Agencia de la ONU para los Refugiados (Acnur).

Por ejemplo, el Fondo Rotatorio que se sostiene con los dineros que aportan los colombianos en el extranjero, cuando hacen trámites consulares o pagan impuestos, se utiliza en relaciones públicas de la Presidencia y la Cancillería, y muy poco en acciones humanitarias, tales como la repatriación de colombianos fallecidos en el exterior. Adicionalmente, señala Álvaro Ruge Mapi, el gobierno nacional en cabeza del Ministerio de Relaciones Exteriores, pretende concentrar el manejo del escaso presupuesto definido para los programas y proyectos migratorios, pero al momento de diseñar las leyes —como la de retorno— delega las funciones en los gobiernos regionales y locales pero sin el presupuesto necesario para su cumplimiento.

En lo concerniente a las relaciones de la Cancillería colombiana con otros organismos internacionales que se ocupan de las migraciones y los derechos de los migrantes, el Estado colombiano considera a la OIM como su socio estratégico, ya que con ella analiza el perfil migratorio para Colombia (Fernández, 2013), al tiempo que coordina eventos, capacitaciones, y la salida y el retorno de migrantes laborales temporales, mientras que con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) no tienen ninguna articulación, ya que esta se le ha encomendado al Ministerio del Trabajo.

Por último, uno de los problemas más sensibles para la comunidad académica interesada en los estudios migratorios son los deficientes sistemas de información debido a la falta de datos o la sobrestimación de los mismos, lo cual dificulta la investigación cuantitativa y cualitativa confiable. De este asunto también se deberían ocupar las políticas públicas colombianas, tratando de resolver algunas de las dificultades objetivas que existen para medir y dar cuenta en cifras de este fenómeno tan dinámico y en variables tales como: ''el género, la edad, el nivel de educación, el origen, el destino'' (Alzate, 2009, p. 165). Un intento reciente se dio entre 2008 y 2009 por parte de la Fundación Esperanza y la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero, que realizaron la primera Encuesta Nacional de Migraciones Internacionales y Remesas (Enmir) en las ciudades que, según ese censo, tenían las mayores cantidades de hogares con personas emigradas (Mejía, 2012, p. 185).

3.3 Percepción y valoración de los migrantes retornados entrevistados

De acuerdo con los migrantes retornados entrevistados, son muy pocos los que han recibido algún tipo de apoyo, acompañamiento o ayuda del gobierno colombiano para emprender su proceso migratorio o de retorno. Piensan que es un problema que deben enfrentar de manera individual y al llegar al país, a pesar de los discursos gubernamentales, no han recibido apoyo para acompañar los procesos de colombianos que siguen saliendo y retornando. Liliana Herrera, de la Cooperativa de Mujeres Migrantes, Pereira (Entrevista personal, diciembre 5, 2012), valora la importancia del documento Conpes de 2009, que si bien no ha cumplido con todos los compromisos, permite ingresar el tema en la agenda política. En una entrevista a través de un grupo focal en Pereira a seis mujeres migrantes retornadas que participaron de un programa para emprendedores promovido por el SENA (Comunicación personal, diciembre 2, 2012), se señala el desconocimiento de los programas de apoyo para el retorno ya que han tenido poca difusión, por lo que se recurre al apoyo de otras instituciones de los países de acogida, que también están interesadas en promover el retorno de los migrantes debido a la crisis.

En los casos de los departamentos de Risaralda y Quindío, que hacen parte del Eje Cafetero —pues del departamento de Caldas no se encuentra información suficiente—, existen algunos programas institucionales que propenden por la atención a la población migrante y retornada. Luz Elena Gallego Tangarife, empleada de la Secretaría de Trabajo Social, Pereira (Comunicación personal, diciembre 4, 2012), afirma que su poca claridad, su precariedad en las acciones y las trabas políticas —según afirman algunos retornados entrevistados—, han dificultado su desarrollo, por tanto, son mínimos sus impactos. Si bien existen leyes, no se tienen acciones para hacerlas efectivas, el gobierno central delega funciones en los gobiernos departamentales y locales pero sin los recursos necesarios para cumplir con los objetivos propuestos, el aparato institucional no funciona, no hay articulación entre los distintos niveles de la administración pública y los pocos recursos utilizados para atender la migración y el retorno se han originado en la cooperación internacional y la multilateralidad.

Los migrantes retornados de Medellín perciben una ausencia de políticas tanto de migración como de retorno en Colombia, quizás por falta de una mayor promoción y aplicación por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores (Alzate, 2009, p. 165). Su percepción está acompañada de su concepción de la migración como un problema particular y como tal es visto por las instituciones colombianas, aunque existan leyes que establezcan lo contrario. Persiste una idea generalizada entre los migrantes sobre la ausencia de compromiso de la institucionalidad y suponen que esto se debe a que en el país hay problemas de mayor prioridad como la violencia, el desplazamiento forzado y la pobreza, lo que a su modo de ver explicaría el porqué de la carencia de atención de los migrantes retornados de la misma forma que cuando se fueron.

En términos de apoyos, algunos migrantes plantean la necesidad de contemplar en las políticas, planes y programas diseñados, ayudas para la reintegración al país de origen, en los que se contemple un apoyo psicológico para readaptarse a la sociedad colombiana; de igual forma, consideran que sus conocimientos, experiencias y aprendizajes sociales y laborales deben ser tenidos en cuenta por otros migrantes que apenas inician su proceso migratorio, pero además, que sus conocimientos sean socializados y sistematizados pedagógicamente como aspectos que pueden contribuir al desarrollo del país (Edelmary Puerta y Luis Alfredo Bohórquez Villegas, comunicación personal, noviembre 22, 2012).

Conclusiones

El gobierno colombiano poco se ha preocupado por la protección de los derechos de los migrantes y los retornados, solo en los últimos seis años ha comenzado a legislar en este sentido a través de varios instrumentos legales como el documento Conpes 3603 de 2009 sobre migración, la Ley 1465 de 2011 por la cual se crea el Sistema Nacional de Migraciones y la Ley 1565 de 2012 para el retorno de los colombianos, entre otros; aunque todavía sin muchos resultados positivos —afirman los entrevistados— pues en el documento Conpes se da relevancia al tema de las remesas y en la Ley de retorno se privilegia la transferencia de conocimiento y de capital sobre la protección de los derechos de los migrantes retornados.

Aunque el Sistema Nacional de Migraciones, el documentos Conpes de 2009 y la Ley de retorno han sido diseñados con enfoque de derechos y teniendo en cuenta principios y lineamientos con miras a la atención integral de los migrantes, los retornados y sus familias, han tenido poca eficacia en su aplicación debido a que aún no son prioritarias en la agenda política gubernamental. Los actores implicados no fueron consultados para su diseño, falta mayor coordinación de los entes gubernamentales encargados del tema migratorio y su gestión no ha estado acompañada de la descentralización de los recursos necesarios para el logro de sus fines.

En relación con la previsión del retorno masivo de colombianos, a consecuencia de la crisis de 2008, tal parece que muchos migrantes regresaron a sus países de origen pero se encuentran en receso, esperando que se supere la crisis para retornar a los mismos destinos o para emprender la migración hacia otros países que estén saliendo de la crisis y que ofrezcan mejores condiciones económicas. Estas nuevas situaciones permiten hablar de dos conceptos nuevos: migración rebote y reemigración.

En la mayoría de los territorios expulsores de migrantes, las acciones gubernamentales han carecido de articulación y continuidad como estrategias de intervención. En Antioquia, por ejemplo, las pocas intervenciones locales realizadas han dependido económica y financieramente de la cooperación internacional y han estado focalizadas a difundir una imagen positiva de la ciudad y a promocionarla como destino turístico y empresarial, apoyándose en los migrantes como embajadores de la ciudad y como sujetos de derechos que requieren el apoyo de sus gobiernos en la defensa de los mismos.

La generalidad de los migrantes retornados entrevistados manifiestan una gran desinformación acerca de la existencia de las políticas migratorias y de retorno, quizá debido a la poca difusión y a la ausencia de apoyo y acompañamiento en sus procesos de retorno a pesar de la retórica difundida desde el gobierno nacional, y a los instrumentos institucionales existentes, de allí que sus percepciones en relación con el papel de las instituciones colombianas sea negativa, apreciación ratificada por los expertos entrevistados que coinciden en afirmar que aunque existen leyes y decretos en el papel, y muchos discursos frente a la migración y el retorno, en Colombia aún no se puede hablar de políticas públicas y hay muchas deficiencias en los instrumentos existentes porque: a) no hay financiación para su ejecución; b) no hay programas suficientes para su implementación; c) no hay asistencia técnica adecuada; d) no hay planes de desarrollo nacional, regional y local, articulados en esta dirección; e) no hay voluntad política del gobierno para hacer intervenciones serias que prioricen los enfoque de género, de derechos, de trabajo decente, de trabajo digno y diferenciales para los migrantes, los retornados y sus familias; f) no hay una apuesta por políticas públicas migratorias y de retorno de Estado y no de gobierno; g) no hay interés por mejorar la calidad democrática en el diseño de las políticas, garantizando la participación de los propios migrantes y retornados en su diseño e implementación.

Por todo lo anterior, se sugiere avanzar en el diseño de políticas públicas con mayor calidad democrática, mayores recursos y mayor coordinación y articulación entre las diferentes esferas de gobierno, propendiendo por el cumplimiento de la legislación local, nacional e internacional, y por una auténtica voluntad política de gobierno que permita dar respuesta a los enormes retos de los procesos migratorios y de retorno, e impulse el desarrollo de una política migratoria de Estado que piense seriamente en la expansión migratoria del trabajador colombiano y sus posibilidades de retorno, con plenas garantías.

Asimismo, es importante mantener el diálogo bilateral en los ámbitos internacional, regional y subregional, a fin de realizar acuerdos benéficos para los países de América Latina y el Caribe, tendientes a solucionar la migración ilegal, el problema de los muros y la necesidad de involucrarse en la agenda de los trabajadores migrantes que ha venido creciendo en el marco de la globalización; incorporar el enfoque de género y la gestión de las migraciones laborales para evitar que la feminización de las migraciones profundice la desigualdad y discriminación, que implica para las mujeres mayor precariedad, vulnerabilidad, dependencia y subordinación; revisión crítica de los recientes tratados de libre comercio suscritos entre Colombia y Estados Unidos, que favorecen los intereses de las corporaciones y el gran capital, facilitando el libre tránsito de las mercancías, pero sin ofrecer escenarios favorables a la circulación de los trabajadores y a la garantía y defensa de sus derechos.

Notas

* Este artículo es resultado final de la investigación Las políticas públicas de migración y retorno en Colombia: tendencias, particularidades regionales y perspectiva de género inscrita en el Sistema Universitario de Investigación el 15 de mayo de 2012. En su desarrollo participaron los estudiantes del pregrado en Ciencia Política de la Universidad de Antioquia Jhony Alexander Tamayo Castro, María Cristina Mesa Casas y Patricia Elena Giraldo Calderón como investigadores en formación.

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4 COLOMBIA. ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA. Ordenanza 006 (22 de mayo de 2012). Por la cual se adopta el Plan Departamental de Desarrollo para el periodo 2012–2015: ''Risaralda: unida, incluyente y con resultados'', y se dictan otras disposiciones.

5 COLOMBIA. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Decreto 1397 (16, agosto, 1972). Por el cual se reglamenta la Ley 24 de 1959 y se desarrolla la Ley 6ª de 1971. Diario Oficial. 8 de septiembre de 1972. No. 33683.

6 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1565 (31, julio, 2012). Por medio de la cual se dictan disposiciones y se fijan incentivos para el retorno de los colombianos residentes en el extranjero.

7 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1448 (10, junio, 2011). Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial. 10 de junio de 2011. No. 48.096.

8 COLOMBIA. MINISTERIOR DE RELACIONES EXTERIORES. Decreto 1000 (21, mayo, 2013). Por el cual se reglamentan los artículos 2, 4, 9 y 10 de la Ley 1565 de 2012. Diario Oficial. 21 de mayo de 2013. No. 48.797.

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