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Introducción
Si bien las migraciones humanas han sido uno de los motores de las sociedades, la proliferación desde finales del siglo xx de formas de migración forzada ocasionadas por conflictos armados internos, situaciones de violencia generalizada y violaciones a los derechos humanos configuró una nueva preocupación mundial. Desde ese momento, el interés se centró en quienes se mueven dentro de un territorio nacional sin cruzar una frontera estatal internacionalmente reconocida.
El aumento e implicaciones del fenómeno llevó a la comunidad internacional a «prevenir su ocurrencia, establecer obligaciones de contención por parte de los Estados donde tiene lugar y movilizar los recursos internacionales para impedir que se conviertan en flujos migratorios internacionales desordenados» (Vidal, 2005, p. 68). Para lograrlo, el mejor recurso que tuvieron fue el derecho, por eso desde principios de la década de 1990 surgieron iniciativas para regular y atender el desplazamiento interno, que se concretaron en 1998 en los Principios Rectores de los desplazamientos internos. En este contexto, el desplazamiento aparece como una categoría humanitaria creada para ayudar a las personas que se han visto forzadas a migrar y como una categoría de contención al considerar que prevenir los flujos de migrantes forzados fuera de sus países protegería a las sociedades de los países de recepción frente a las migraciones externas percibidas como problemáticas (Vidal, 2005).
Las agencias internacionales comenzaron a registrar el fenómeno desde mediados de la década de 1990 (UNHCR, 1994). En 2002 las cifras fueron valoradas como alarmantes y se avizoró su continuidad (NRC, 2002). Hasta finales de 2016 alrededor de 40,3 millones de personas fueron desplazadas dentro de las fronteras de 56 países del mundo. El número total de desplazamientos internos casi se duplicó desde el 2000 y aumentó considerablemente en los últimos cinco años (NRC e IDMC, 2017).
Suramérica, en especial Colombia y Perú, están involucrados de esta problemática, de acuerdo con los informes realizados por el Consejo Noruego de Refugiados. Colombia porque registra un aumento constante en el número de afectados y aun en el marco de un acuerdo de paz con las FARC continúa ocupando los primeros lugares en las listas de desplazamiento mundial; y Perú, pues, aunque no registra un aumento en el número de víctimas del conflicto armado vivido, buena parte de ellas no han encontrado soluciones duraderas (NRC, 2003; NRC e IDMC, 2017).
Por eso en este artículo se aborda la especificidad del desplazamiento forzado interno en ambos países a partir de tres dimensiones: a) la dinámica del desplazamiento —cifras, tendencias, extensión, afectados, lugares de origen y asentamiento—; el contexto —conflicto, actores responsables, motivos—; y la respuesta institucional nacional —agenda política, definiciones normativas, ajustes institucionales—.
Este trabajo se justifica porque, aunque existen estudios que comparan y muestran las especificidades de ambos países, la mayoría toman como elemento de comparación las políticas de reparación (ICTJ, 2010; Idehpucp, 2008), el proceso de justicia transicional (DPLF, 2010; Reátegui, 2011) y, en menor medida, el desplazamiento forzado (Santacruz y Flórez, 2012).
Interesan los casos de Perú y Colombia porque ambos países comparten las siguientes características: a) aunque en períodos diacrónicos, han vivido situaciones de conflicto armado interno; b) son en los únicos países suramericanos que registran datos de desplazamiento forzado, aunque con una amplia diferencia; c) han creado normas para atender y reparar a víctimas de desplazamiento forzado; y además, c) permiten ejemplificar la concreción en el contexto nacional de esa preocupación mundial.
2. Los referentes conceptuales y metodológicos
En el ámbito internacional no existe un consenso sobre el concepto de desplazamiento interno. En la actualidad se le conoce como una categoría transnacional en construcción (Osorio, 2001). Sin embargo, se ha posicionado la definición acuñada por el Agencia de la ONU para los Refugiados (Acnur) en la cual se establece que son desplazadas:
Las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a aceptar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizadas, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida (Naciones Unidas, 1998).
Al desplazamiento interno lo determina: a) el carácter forzado; b) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación; y c) la responsabilidad de atención que reposa en el Estado (Castles, 2003).
El desplazamiento es un fenómeno multiforme, con grados diversos de complejidad y singulares características según los casos, una experiencia que aflora por un drama que adquiere sentido, valor, significado, fin y propósito para los distintos sujetos y poblaciones que lo padecen (Diez, 2003; Díaz, Molina y Marín, 2014). Es un proceso, no un acto, y entenderlo como tal implica comprender «las etapas antes de desplazarse, las situaciones durante la movilización y los conflictos posteriores hasta el lugar de asentamiento final, incluyendo el inicio del restablecimiento propiamente dicho» (Castillejo, 2016; Palacio, Jiménez, Díaz y Correa, 2008, p. 94; Bello, 2001).
Como proceso, se espera que tenga un fin, por eso el desplazamiento se concibe como una situación porque denota un carácter transitorio, superable, proyecta unas salidas y permite asumir la idea de una identidad transformable. Sin embargo, es una situación que está signada por una condición, porque el desplazamiento es una realidad que irrumpe negativamente en la historia personal y determina de forma permanente la existencia de las víctimas (Osorio, 2001; Diez, 2003).
Un acontecimiento social y político como este «nunca se presenta aislado, siempre está empotrado en una situación histórica determinada y, por tanto, está en una interacción compleja con una multiplicidad de factores de diversa naturaleza» (Ortiz, 2006, p. 1). Por eso, ubicar el desplazamiento en los contextos de ambos países es importante en el presente artículo, además de reconocer el conflicto armado interno como el contexto en el que ocurre y se acrecienta este fenómeno.
Se usa un análisis comparativo orientado a casos, el cual consiste en «realizar descripciones exhaustivas de unos pocos ejemplos de un determinado fenómeno» (Della Porta, 2013, p. 211) y en estudiar las similitudes y diferencias de un mayor número de dimensiones analizadas en su contexto para reflejar la complejidad del problema (Della Porta, 2013; Nohlen, 2014). Para la comparación se tomaron datos de fuentes secundarias, luego de una revisión exhaustiva de la producción académica sobre el desplazamiento forzado en ambos países.
2. El desplazamiento forzado interno en Colombia
Según el Registro Único de Víctimas (2017, 1.° de septiembre), entre 1985 y 2016 se encuentran registradas en Colombia 7 779 858 personas desplazadas. Colombia alberga la cifra más alta a nivel mundial del total de desplazados internos (NRC e IDMC, 2017).
Fuente: elaboración propia a partir de UARIV (2017, 1.° de septiembre).
Gráfica 1 Cantidad de personas desplazadas internamente en Colombia, por año.
La cifra más alta es de 2002, con un crecimiento significativo de las zonas de expulsión —de 955 municipios expulsores se pasó a 1115 (El Tiempo, 2003, abril 29)— y una alarmante desintegración de grupos étnicos e intensificación de las formas de presión y control de los actores armados sobre la población civil (Codhes, 2003). En los años siguientes, aun con su tendencia a la baja, persistió su continuidad, por ejemplo, resulta significativo que en 2015 todavía se registraran cifras de más de 100 mil personas desplazadas.
La afectación se observa en todos los departamentos, pero Antioquia, Bolívar, Chocó y Nariño ocupan desde 1985 los primeros lugares, y Cauca y Valle del Cauca empezaron a tomar fuerza desde 2013 (Codhes, 2014; 2015; 2016). El desplazamiento se concentró a partir de entonces en los departamentos fronterizos del occidente colombiano. En la Región del Pacífico todos los departamentos aparecen en los primeros lugares y en la Región Andina, Antioquia ocupa el primer lugar en el acumulado histórico.
Según datos de 2012, la mayoría de los desplazamientos registrados han sido individuales (86%), en menor medida masivos (14%) (Uariv, 2013). Las víctimas llegan, sobre todo, a Medellín, Bogotá, Cali, Buenaventura, Tumaco y Popayán, lo que configura a estos municipios como expulsores y receptores. En general, llegan a espacios precarios donde carecen de servicios básicos y sobreviven en un alto grado de dependencia de familiares y amigos.
El 89% de las víctimas provienen de zonas rurales, ya que 9 de cada 10 personas salieron desplazadas del campo colombiano. De ahí que el impacto sea más evidente en los campesinos, pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes (CNMH, 2015), y que el trayecto predominante sea el rural-urbano.1 En Colombia se desplazan más mujeres que hombres (43% son mujeres y 40% hombres, 7% LGBTI, 10% no informa) (Uariv, 2013) y más afrodescendientes (685 323) que indígenas (142 883) (CNMH, 2015).2
2.1 El contexto
Tal magnitud y dinámica de desplazamiento forzado se dio en el marco de un conflicto armado interno que se ha extendido por cerca de sesenta años y se origina en el tránsito de una violencia bipartidista a una violencia subversiva. Inició alrededor de 1958 y se hizo más visible en 1965 con el surgimiento de las FARC y el ELN. Se agudizó a partir de la década de 1980 con el narcotráfico, la guerra contrainsurgente desplegada por las fuerzas militares y el impulso de organizaciones de autodefensa, que degeneraron en grupos paramilitares y en aparatos de justicia privada.
Aunque casos de desplazamiento forzado se registran desde el periodo de La Violencia (Vargas, 1993), el desplazamiento forzado produjo en la década de 1990 una de las crisis humanitarias más grandes de la historia de Colombia: 41% de los afectados señalan como responsables de su desplazamiento a las guerrillas, 21% a los paramilitares, la mayoría de ellos congregados en las Autodefensas Unidas de Colombia, y 0,8% a los agentes del Estado (CNMH, 2015).3 Adicionalmente, un significativo porcentaje no identifica al actor (29,1%) y un pequeño porcentaje señala a otros como los responsables, entre los que aparecen empresarios, ganaderos, hacendados, esmeralderos y narcotraficantes (CNMH, 2015); pero, además, aparecen en el escenario otros actores recientes, las Bandas Criminales.4
Los actores armados han despoblado y repoblado territorios, se han apropiado de bienes públicos y privados para afianzar su control territorial y expandir su hegemonía (Ibañez, 2008). Las amenazas de muerte y el maltrato psicológico han tenido un peso fuerte en la decisión del desplazamiento, pero también las amenazas de reclutamiento forzado, los enfrentamientos armados, los asesinatos, las masacres, la desaparición forzada, el robo o la pérdida de la vivienda y los bienes o las órdenes de desalojo; asimismo, el reclutamiento forzado, los campos minados, las fumigaciones de cultivos ilícitos, el secuestro, la violencia sexual a mujeres y menores, los daños en propiedad pública, las hostilidades y la restricción de acceso a bienes para la supervivencia.
Aunque actualmente el conflicto armado disminuye en medio del acuerdo de paz con las FARC y del proceso de negociación con el ELN, persisten acciones de algunos guerrilleros y de otros actores que se han transformado y ocupado los espacios de los grupos desmovilizados, afectando la población y forzando a su desplazamiento.
2.2 La respuesta institucional nacional
El 9 de septiembre de 1994, el entonces presidente Ernesto Samper Pizano, con ocasión del Día Nacional de los Derechos Humanos, reconoció la existencia del desplazamiento forzado interno en Colombia y se comprometió a incluirlo dentro del Plan Nacional de Desarrollo. Esta proclamación abrió camino al tema en la agenda gubernamental.
Desde 1994 el espectro de la puesta en público del problema se amplió y diversificó. En la agenda pública proliferaron estudios e investigaciones de organizaciones no gubernamentales (CEC, 1995), universidades (Franco, 1998) (Lozano y Osorio, 1995) y agencias internacionales (Naciones Unidas, 1994). En la agenda gubernamental se proclamó la necesidad de formular una política coherente e integral para la atención de la población desplazada, se proyectó la creación de distintas instancias para la atención e inició formalmente sin muchas pretensiones el proceso de registro;5 asimismo, se creó la Consejería para la Atención a la Población Desplazada por la Violencia.6
Estos esfuerzos se concretaron en la Ley 387 del 18 de julio de 1997. En ella, el Estado reconoció «el éxodo forzado como una problemática relevante que exige acciones de política pública» (Gebest, 2007, p. 5) y sentó un precedente en el tema de atención a víctimas. Según la Ley, en Colombia es desplazada:
Toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.
Mediante esta ley y sus decretos reglamentarios el Estado creó el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada, el Fondo Nacional de Atención Integral, la Red Nacional de Información y adoptó el primer Plan Nacional para la Atención Integral.7 De aquí en adelante, en la política de atención a víctimas de desplazamiento forzado se realizaron tres cambios institucionales:
El primero se dio en el gobierno de Andrés Pastrana Arango (1998-2002). Debido a los problemas de coordinación y financiación de la política, se designó a la Red de Solidaridad Social (RSS) como coordinadora del Sistema8 y se trasladó a esta institución el Fondo y el Registro Nacional.9 Además, la política se circunscribió dentro de las estrategias para la paz, la prosperidad y el fortalecimiento del Estado contenidas en el Plan Colombia.10
A partir de ese momento se construyeron y perfeccionaron los instrumentos y las instituciones para la atención de la problemática. A principios de 2000 se formalizó el registro, se reglamentó la creación del Registro Único de Población Desplazada (RUPD) a cargo de la RSS, se formalizó el procedimiento de declaración, valoración y sistematización de la información de las víctimas, se puso en funcionamiento el Sistema Único de Registro (SUR) y se implementó el Formato Único de Declaración;11 además, el desplazamiento forzado empezó a ser considerado como un delito en el código penal colombiano.12
El segundo cambio institucional se realizó en 2005, durante el primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2006). El mandatario ordenó fusionar la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) con la RSS y creó la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional;13 estructuró el Sistema de Población Desplazada (SIPOD) que reemplazó al SUR y creó un nuevo Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. En su gobierno la política dio un giro trascendental gracias a la intervención de la Corte Constitucional con su Sentencia T-025 y sus autos de seguimiento y a la expedición de la Ley 975 de 2005, la cual reconoció los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas y creó la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR).
El tercer cambio institucional se presentó en 2010 en la presidencia de Juan Manuel Santos. En su gobierno se expidió la Ley 1448 de 2011 que establece una serie de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas para las víctimas en Colombia, incluidas las de desplazamiento forzado. En este gobierno se creó la Unidad para las Víctimas, unifica el sistema de registro en el Registro Único de Víctimas (RUV) y se incluye decididamente la restitución de territorios a los hogares campesinos. En el segundo gobierno se abrió una ventana de oportunidad para la reparación a las víctimas con el acuerdo de paz firmado en 2016 con las FARC.
El despliegue normativo y jurisprudencial que inició con los cambios institucionales en 2004 se amplió luego del acuerdo de paz con las FARC, pero siguen siendo limitadas las soluciones duraderas a las que tienen derecho las víctimas por la continuidad del desplazamiento, que incluso en la actualidad desborda la capacidad de las instituciones.
3. El desplazamiento forzado en Perú
En su informe la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR, 2003) estimó que alrededor de medio millón de personas abandonaron sus localidades y emprendieron la búsqueda de refugio entre 1980 y 2000. Sin embargo, el Registro Nacional para las Personas Desplazadas ha recibido la inscripción de 59 846 víctimas (MIMP, s. f.). Perú se configura en el panorama internacional como el segundo país en número de desplazados en Sudamérica.
El desplazamiento interno asociado a la violencia es una ruptura cualitativa con la migración tradicional y se registra en Perú a partir de 1980 (Naciones Unidas, 1996).
Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP, 2012).
Gráfica 2 Cantidad de familias desplazadas internamente en Perú, por año.
En 198414 se registró el mayor número de víctimas de desplazamiento forzado, pero también el «mayor número de víctimas de todo el conflicto armado interno» (CVR, 2003, p. 67). La dimensión que adquiere el fenómeno se explica porque desde 1983 las fuerzas armadas iniciaron el proceso de «militarización del conflicto» y Sendero Luminoso creó el Ejército Guerrillero Popular. Las cifras más bajas aparecen en 2000, momento en que inició una nueva etapa de transición a la democracia y se estableció una temporalidad implícita para el reconocimiento de las víctimas (CVR, 2003).
En los primeros momentos del conflicto, la población desplazada salió principalmente de Ayacucho, Apurimac y Huancavelina; sin embargo, a partir de 1986 fue evidente que el conflicto armado interno alcanzó una extensión nacional, afectando otros departamentos como Junín, Huánuco, Pasco, Ucayali, San Martín e involucrando a la población amazónica, sobre todo los asháninca (MIMP, 2012). Ayacucho, Junín y Huánuco se configuraron como los departamentos más expulsores, ubicados en la región de la sierra peruana, en la parte central de la cordillera de los Andes.
En Perú se presentaron desplazamientos colectivos que afectaron sobre todo a los comuneros, llevaron a que la población se movilizara masivamente y, en su trayectoria, se articularan como una unidad. Los desplazamientos individuales se presentaron como una medida preventiva y afectaron sobre todo a quienes tenían mayor grado de escolaridad, recursos y contactos. El área más importante de refugio de desplazados fue Lima, le siguen en su orden, Junín, Cusco e Ica; además, los mismos departamentos de Huancavelina, Apurimac y Ayacucho, y otros que en menor medida han recibido población como Arequipa y Moquegua (Coral, 1994).
Las comunidades rurales fueron las más afectadas: «aproximadamente el 70% de todos los desplazados internos en el Perú pertenecerían a comunidades campesinas, comunidades nativas, de procedencia rural e indígena, de grupos étnicos que mantenían una especial relación con sus tierras y territorios» (Naciones Unidas, 1996, p. 23). Sin embargo, se estima que cerca de 10% de las víctimas correspondería a sectores medios y altos (Coral, 1994; Mimdes, 2007).
La mayoría de las víctimas pertenecían a etnias que poblaron tradicionalmente el territorio peruano, eran primordialmente quechuahablantes o pertenecían a otros grupos etnolingüísticos amazónicos como el asháninka y el machiguenga (MIMP, 2012). Las tendencias muestran que se desplazaron más mujeres (63%) que hombres (37%) (MIMP, 2012).
3.1 El contexto
Tal magnitud y dinámica de desplazamiento forzado se dio en el marco de un conflicto armado interno que empezó en 1980, cuando se produjeron los primeros atentados de Sendero Luminoso y continuó sin interrupción durante dos décadas. Según la Comisión de la Verdad y Reconciliación (2003), lo que desencadenó el conflicto armado interno fue la decisión del Partido Comunista del Perú-Sendero Luminoso (PCP-SL) de iniciar una guerra popular contra el Estado peruano, un conflicto armado interno de proporciones jamás vistas en el país al que se unió después el Movimiento Revolucionario Tupac Amarú (MRTA), un conflicto que el Estado no tuvo la capacidad de contener, pero sí de escalar y agravar, porque respondió con la militarización, los estados de excepción y promovió la constitución de grupos de autodefensa.
Los principales responsables de los desplazamientos forzados fueron Sendero Luminoso y el MRTA, grupos guerrilleros que surgieron en la década de 1960 y 1980, respectivamente. Sendero Luminoso incurrió en el crimen de guerra de traslado forzoso de personas. El MRTA, aunque tuvo una cantidad relativamente menor de acciones, en los periodos y lugares en los que actuó contribuyó con el clima de terror que provocó el desplazamiento. Las Fuerzas Armadas también fueron responsables porque lideraron la militarización del conflicto, apoyaron a las Rondas Campesinas para que se armaran, patrocinaron los denominados Comités de Autodefensa para consolidar el poder en las zonas rurales y luchar contra los grupos de oposición armada, como un modelo organizativo contrainsurgente (CVR, 2003).
Según el registro oficial, los principales motivos de desplazamiento han sido, entre otros, la violencia generalizada (30,7%), la muerte o desaparición de familiares (27,9%) y la persecución y amenazas a sus familias (25,7%); aunque también otras acciones directas como el secuestro, la persecución y las amenazas, los tratos crueles, inhumanos y degradantes, la tortura, la violencia contra la mujer, las detenciones arbitrarias y la pérdida y destrucción de viviendas o bienes (MIMP, 2012); además, la sensación de próxima víctima o de inseguridad general llevó a la población a utilizar el desplazamiento como mecanismo de sobrevivencia.
Ahora bien, aunque según el Estado el conflicto armado ha terminado, distintos autores hablan de su transformación. Isabel Coral (2010) y el Fondo de las Naciones Unidas para la infancia (Unicef, 2009, junio 2), desde distintos lugares, referencian nuevas situaciones de violencia política que no son reconocidas por el Estado y que involucran directamente a un remanente de combatientes de Sendero Luminoso que continúa ejerciendo violencia e involucrando a la población.
3.2 La respuesta institucional
El 28 de julio de 1992, durante su discurso con ocasión de las fiestas patrias, el presidente Alberto Fujimori se refirió por primera vez al tema del desplazamiento forzado como una consecuencia del conflicto armado interno y se comprometió a emprender acciones para su atención, abriéndole espacio al problema en la agenda gubernamental (Coral, 2010). Para ese momento el problema ya se había instalado en la agenda pública. Desde mediados de la década de 1980, distintas instituciones de la Iglesia —Comisión Episcopal de Acción Social (CEAS) y Concilio Nacional Evangélico del Perú (Conep)—, organizaciones no gubernamentales —Centro de Promoción y Desarrollo Poblacional, Centro de Desarrollo y Asesoría Psicosocial, Comisión Andina de Juristas—, agencias internacionales —Organización Internacional para las Migraciones (OIM)—, alianzas —Coordinadora Nacional de Derechos Humanos— y asociaciones de desplazados15 empezaron a organizarse para responder a la problemática y plantear sus demandas en público (Diez, 2003).
La agenda gubernamental para atender a las víctimas se concretó en 1992 cuando se conformó una comisión técnica para la atención de poblaciones desplazadas: «era una comisión mixta con participación de instancias de Estado, pero también de instituciones de sociedad civil» (Coral, 1994). A la comisión se le encargó el estudio de la problemática y la formulación de alternativas. Los resultados del trabajo dieron lugar al primer informe oficial que mostró la crítica situación de los desplazados y propuso el diseño del primer programa de apoyo. Mientras esto pasaba, se produjo el autogolpe de Estado del 5 de abril de 1992, lo que llevó a que la Comisión quedara desactivada. En adelante, se identificaron tres cambios institucionales:
El primero en 1993, cuando se creó el Programa de Apoyo al Repoblamiento de Zonas de Emergencia (PAR), el primer programa oficial adscrito al Instituto Nacional de Desarrollo en el Ministerio de la Presidencia, encargado de la atención de los desplazados retornantes. Entre 1993 y 1995 el programa se concibió como un soporte y apoyo a la estrategia de pacificación implementada por el Ejército, se encargó a las Fuerzas Armadas el traslado organizado de los desplazados (Coral, 2010).16
El segundo cambio se dio en el periodo de la reelección de Fujimori (1995-2000). En 1996 el programa fue transferido al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes) y cambió sus prioridades, se orientó más al repoblamiento y desarrollo de los pueblos afectados, concibiendo el apoyo como construcción de infraestructura. Al finalizar la década, el programa adquirió otros matices y se orientó hacia acciones de corte social y de reparación y reconstrucción institucional de las poblaciones afectadas (Diez, 2003).
Durante este periodo, ninguna disposición logró mayor integralidad, los esfuerzos de articulación y coordinación que buscaron concretarse, se presentaron como medidas aisladas. Sin embargo, se realizó una importante encuesta de caracterización de la población retornante en 1997, liderada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) con la colaboración de la OIM (INEI, 1998), permitiendo un acercamiento al número de personas retornadas. Al finalizar la década de 1990 la política seguía girando en torno a la implementación del PAR, la opción privilegiada seguía siendo el retorno, ahora sí con alguna asistencia del Estado (Naciones Unidas, 1996; Diez, 2003).17
El tercer cambio institucional se dio en 2000, en un contexto de profunda crisis política que concluyó con la dimisión y fuga del presidente Alberto Fujimori. En adelante, el gobierno de transición democrática liderado por Valentín Paniagua (noviembre 2000-julio 2001) y el gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006) marcaron el inicio del proceso de justicia transicional con la creación de la CVR18 y se generó todo el andamiaje institucional para la atención y reparación a víctimas, incluidas las de desplazamiento forzado. Se creó la Comisión Multisectorial de Alto Nivel, encargada del diseño y seguimiento de las políticas del Estado en los ámbitos de la Paz, la Reparación Colectiva y la Reconciliación Nacional, y del funcionamiento del Consejo de Reparaciones, encargado de administrar el Registro Único de Víctimas (RUV). Se creó la Ley sobre Desplazamientos Internos,19 en la cual se reconoce su estatus, define los derechos y garantías para la prevención y protección de esta población y establece que son desplazados internos:
Las personas o grupo de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida.
Adicionalmente se estableció que sería el Mindes a través de un Registro Nacional Único de Desplazados Internos el que acreditaría las víctimas de desplazamiento forzado para que ingresaran al RUV.20 También se puso en marcha el Censo por la Paz en cuatro etapas —2001, 2002, 2003 y 2006—, se creó el Plan Integral de Reparaciones (PIR)21 y fue aprobado el Marco Programático de la acción del Estado en materia de paz, reparación y reconciliación nacional.22
De 2006 en adelante los cambios son menos estructurales, aunque sí significativos. Por ejemplo, en el gobierno de Alan García (2006-2011) se desnaturalizó el proceso del PIR porque se focalizó el programa solo en un componente de la reparación y se estableció que sería el Consejo de Reparaciones el que calificaría e inscribiría a las víctimas de desplazamiento forzado en el RUV, compartiendo información con el Mindes (Consejo de Reparaciones, 2013). En el gobierno de Ollanta Umala (2011-2016) se intensificó el pago de reparaciones económicas individuales (Coral, 2010; ICTJ y Aprodeh, 2008), se inauguró el Lugar de la Memoria, la Tolerancia y la Inclusión Social (diciembre 2015) y se estableció como fecha límite para la calificación de los beneficiarios del programa de reparaciones económicas el 31 de diciembre de 2011.23 En el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski (2016-2021) se reabrió el registro y la calificación de beneficiarios.24
En general, la política de reparación tuvo un progreso insatisfactorio (Macher, 2014) debido a la falta de integralidad en su implementación y relación con las demás políticas sociales (ICTJ y Aprodeh, 2011).
Conclusiones. La comparación entre Estados
Las dimensiones y variables que sirvieron para estructurar la presentación de los casos y mostrar su especificidad pueden suscitar múltiples análisis comparados, son vetas abiertas para la investigación que no se pretenden agotar en este artículo y menos en este apartado. Realizaré la comparación a partir de tres acentuadas diferencias: el número de afectados, la duración del conflicto y el reconocimiento de las víctimas, aspectos que advierten sobre la continuidad y transformaciones de los conflictos y sobre las limitaciones de los Estados para garantizar soluciones duraderas a las víctimas.
La primera diferencia observable en la dinámica del desplazamiento es el número de afectados, y aunque ambos países atravesaron por contextos similares de conflicto armado, Perú registra un número menor de víctimas de desplazamiento forzado. Cuatro elementos pueden ayudar a comprender esta diferencia:
El sistema de registro. En Perú es un sistema cerrado, solo reconoce víctimas entre 1980 y 2000. En Colombia el sistema permanece abierto, reconoce víctimas desde 1985 hasta la actualidad, lo que hace que la cifra continúe aumentando.
La marginalización del tema del desplazamiento. En Perú las políticas de los gobiernos instrumentalizaron o marginalizaron el tema; por ejemplo, el informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación no incluyó de forma explícita ni relevante, el tema de los desplazados (Coral, 2010). Lo incluyó de forma transversal, lo cual no permitió una comprensión profunda ni del problema, ni de sus alternativas de solución. Además, en los testimonios recogidos en el ámbito nacional, las víctimas canalizaron sus demandas a través de otras formas de victimización, porque la mayoría de los desplazados condensan diversas formas de afectación, adicionales a la condición de desplazados. No puede decirse lo mismo en Colombia, porque fue esta forma de victimización la que con mayor fuerza se instaló en la agenda pública, las otras formas de victimización adquirieron reconocimiento y procedimientos precisos para su atención y reparación solo hasta 2011 con la Ley 1448.
La decisión de mimetizarse, la exclusión del registro y la falta de información. Aunque este no es un punto de diferencia, sí es un aspecto importante para comprender el número de víctimas. Reconocer que hay quienes, a pesar de tener conciencia sobre su condición de víctimas, deciden mimetizarse entre las poblaciones receptoras como una estrategia de inserción frente a la estigmatización, discriminación y violencia; que no todas las personas que se desplazan declaran su situación ya sea por decisión o desinformación, y que no todas las que declaran son reconocidas por los organismos oficiales. Estos elementos configuran un subregistro en el número de víctimas en ambos países.
El pronto retorno. En Perú esto fue posible debido a que en los territorios operó un acuerdo tácito de respeto por la propiedad y hubo disposición de devolución cuando fueron requeridos los predios. También influye en esto que la mayoría de los desplazados no lograron insertarse en las zonas de refugio, lo cual los incentivó a conservar vínculos con sus comunidades de origen. El pronto retorno motivó a las víctimas a canalizar sus demandas a través de otras formas de victimización o las llevó a invisibilizarse.
Contrario a esto, en Colombia la mayoría de las víctimas no retornaron en poco tiempo porque el conflicto armado se extendió por muchos años y se combinó, en las poblaciones receptoras, con otras expresiones urbanas de violencia. En muchos territorios se configuraron situaciones de despojo, se privó de manera permanente a individuos y comunidades de sus derechos adquiridos o reconocidos con relación a sus predios y propiedades. Y estos elementos no solo limitaron su retorno, sino que prolongaron su desplazamiento.
En lo que respecta a la dimensión del contexto, hay una diferencia evidente, su duración. Aunque ambos países pasaron por situaciones de conflicto armado interno cuando aumentaron las cifras de desplazamiento forzado, existe una clara diferencia en la duración del conflicto. En el caso de Perú, la CVR optó por establecer una periodización entre mayo de 1980 y noviembre del 2000. EI conflicto inició con la primera acción de Sendero Luminoso en Chuschi y finalizó con el abandono del país de Alberto Fujimori y el declive de la acción subversiva. Esto no quiere decir que en Perú la presencia de actores armados haya terminado, más bien, según algunas versiones, se ha invisibilizado.
En Colombia, establecer una periodización no ha sido fácil. El origen del conflicto se ancla a múltiples fechas y acontecimientos. El informe de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas (CHCV, 2015) es un ejemplo de esto. Algunos expertos datan el origen del conflicto en las décadas de 1920 y 1930, mientras otros lo hacen en las décadas de 1950 y 1980. A pesar de esto, todos coinciden en su continuidad. En Colombia, aun firmado el acuerdo de paz con las FARC y el proceso que se adelanta con el ELN, surgen y persisten otros actores armados que utilizan el desplazamiento como arma de guerra.
En la dimensión de la respuesta institucional, interesa llamar la atención sobre la diferencia en el reconocimiento de las víctimas. En Colombia, la Corte Constitucional25 ha ordenado a las instituciones encargadas que atiendan las peticiones presentadas por las víctimas, dando apertura a la inclusión en el registro a las personas que han sido afectadas por las Bandas Criminales, actores que según la Ley 1448 de 2011 no hacen parte del conflicto armado. En Perú, aunque se ha dado una reactivación progresiva y focalizada del conflicto armado, caracterizada por la relación entre facciones armadas remanentes y narcotráfico, no se ha impulsado el reconocimiento de las víctimas de estos actores armados, pero sí se ha invisibilizado esta realidad.
Lo expuesto ilustra la complejidad y especificidad que adquiere el desplazamiento en cada caso. No es un estudio causal, pero presenta insumos para que este tipo de estudios se realicen. Permite observar que en ambos países coincide la existencia de víctimas de desplazamiento forzado y que a pesar de los esfuerzos institucionales no se ha logrado brindar soluciones duraderas a todas las víctimas. Además, muestra que el conflicto se ha transformado, poniendo en riesgo a la población afectada y dejando nuevas víctimas, y que ambos países responden de manera diferenciada ante esta situación. En suma, el artículo plantea que el desplazamiento forzado sigue siendo una realidad y un reto para la institucionalidad.
