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Introducción
Si bien, el patronazgo es un fenómeno que ha estado presente en la mayoría de las democracias y no es un hecho novedoso, la literatura generalmente ha abordado las designaciones de los cargos políticos como clientelismo. De hecho, investigaciones de Barbara Schröter (2010), Javier Auyero (2002), Steven Levitsky (2007), Susan Strokes, Thad Dunning y Marcelo Nazareno (2013) y Marcelo Resico (2015) tratan indistintamente estos dos fenómenos. Por ejemplo, Resico (2015) señala que patronazgo y clientelismo son parte de un mismo círculo, pero se diferencian del neopatrimonialismo.
Este artículo busca describir el patronazgo como un proceso distinto al clientelismo, el cual presenta características y lógicas propias que lo diferencian de otros fenómenos. En este sentido, los esfuerzos que han desarrollado investigadoras e investigadores como Fabrizio Di Mascio (2011), Petr Kopecky, Peter Mair y Maria Spirova (2012), Guy Peters y Jon Pierre (2004), Francisco Panizza, Conrado Ramos y Gerardo Scherlis (2014a) y Fabricio Carneiro (2009) son contribuciones significativas para comprender el funcionamiento de aquél en los sistemas políticos tanto europeos como americanos. Para el caso de ciertos países latinoamericanos como Brasil y Argentina destacan los aportes de Katherine Bersch, Sérgio Praça y Matthew Taylor (2017), Gerardo Scherlis (2012; 2013b) y Merilee Grindle (2012).
El objetivo de este artículo es describir de manera exploratoria el tipo de patronazgo que existe en Chile e identificar los mecanismos que lo determinan, aplicando una taxonomía de este fenómeno en Chile desde el primer gobierno de Michelle Bachelet (2006- 2010) hasta su segundo periodo (2014-2018), incluyendo el gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014). En otras palabras, este artículo intentará responder las siguientes preguntas: ¿cuáles son los criterios que priman en la asignación de cargos en el Estado?, ¿cuál es el grado de incidencia que los partidos políticos o los grupos de interés presentan?, y ¿priman habilidades técnicas y políticas en las designaciones?
Responder a estas interrogantes implica: a) indagar en el papel que los partidos políticos desempeñan actualmente en el sistema político, la dirección que toman los programas de gobierno y la influencia de los grupos de interés en las designaciones; y b) analizar la configuración del sector público y el impacto que aquella genera en la eficiencia y eficacia de las políticas públicas (Huber y Ting, 2016).
La taxonomía aplicada en este artículo ha sido elaborada por Conrado Ramos, Francisco Panizza y Guy Peters (2018), a partir de un trabajo en desarrollo que reúne una cantidad significativa de investigadores latinoamericanos y cuyo objetivo es identificar particularidades, diferencias y semejanzas del patronazgo en cada país de la región. Los autores entienden por patronazgo partidario como aquella actividad donde las asignaciones políticas en la administración las realizan los partidos políticos de manera discrecional; asimismo, que el patronazgo no es un fenómeno dicotómico, sino que se presenta de manera gradual, es decir, no existen sistemas políticos cuyas designaciones se sustenten totalmente bajo la lógica de aquél, ni tampoco existen sistemas en donde exista una ausencia completa de dicho mecanismo de designación.
1. Marco teórico
1.1 Qué se entiende por patronazgo
El patronazgo es un fenómeno que ha estado presente constantemente en las democracias del mundo, no es un hecho novedoso. Max Weber (2012) señalaba que el objetivo de los partidos políticos en las democracias plebiscitarias consistía en la conquista del poder mediante el voto; dicha conquista del poder otorga a los partidos la legitimidad para asignar a sus integrantes en la burocracia, es decir, cuando se habla de patronazgo se está indicado la manera en que se reclutan las burocracias estatales. Este puede adquirir dos modalidades: la forma profesional y la forma de patronazgo (Panizza, Ramos y Scherlis, 2014a). Esto no significa que no exista superposición entre estas dos formas, al contrario, las interacciones pueden ser múltiples con prevalencia de una modalidad por sobre la otra.
Ahora bien, el reclutamiento profesional es un proceso que responde a estándares normativos, por tanto, está sustentado formalmente en principios de meritocracia y transparencia. Es un proceso que posibilita el escrutinio público ya que establece procesos de rendición de cuentas. El patronazgo es un mecanismo de reclutamiento en la cual los agentes políticos desempeñan un rol crucial. El patronazgo partidario, por su parte, es un mecanismo por el cual los partidos políticos designan discrecionalmente a sus propios partidarios para que incidan en las distintas instancias gubernamentales, es una forma de reclutamiento que se sustenta en criterios políticos con el propósito de controlar las políticas que se llevarán a cabo, buscando un mayor compromiso con el programa de gobierno y la administración gubernamental (Panizza, Ramos y Scherlis, 2014a; Kopecky, Mair y Spirova, 2012). Ahora bien, el patronazgo no solo genera impacto en la aplicación de políticas públicas, sino también sobre el sistema político en su conjunto (Gallo y Lewis, 2012). El patronazgo es una forma de vínculo entre los partidos políticos y el Gobierno, afectando las características tanto de los partidos como de los niveles jerárquicos al interior del Gobierno (Kenny, 2015). Los nombramientos de los partidos electorales dominantes pueden aumentar la calidad burocrática a largo plazo, mientras que los partidos electoralmente débiles están asociados a una menor calidad burocrática (Huber y Ting, 2016).
Lo crucial de la definición expuesta radica en que los partidos políticos son los actores principales en este mecanismo de designación. Cuando la nominación la realizan otros actores políticos o agrupaciones se está en presencia de otra forma de patronazgo. Sin embargo, aquellos también influyen en la forma en que el patronazgo partidario se manifiesta en una determinada administración. El patronazgo está presente en muchas sociedades, por tanto, indagar sobre este fenómeno implica describir la intensidad y el grado en que se presenta, hasta dónde llega su alcance en la estructura administrativa y cuál es la forma que adquiere. Asimismo, no existe un solo tipo de patronazgo, es decir, varía de acuerdo con ciertos factores que lo afectan y determinan.
Muchas veces el concepto de patronazgo se confunde con el de clientelismo político; sin embargo, estos conceptos son distintos, ya que aluden a fenómenos que presentan características particulares. El patronazgo es comúnmente utilizado para hacer referencia a la asignación de empleo público a personas del círculo íntimo de quien asigna: «el concepto es siempre utilizado para dar cuenta de cómo se generan ventajas estratégicas sobre un tipo particular de ‘beneficiarios’ (configurados en torno a relaciones de parentesco, filiación partidaria o participación en grupos religiosos o étnicos, entre otros)» (Aguirre, 2012, p. 53).
El clientelismo sería una práctica más concreta cuyo fin no es producir una ventaja comparativa sobre un determinado grupo de beneficiarios, sino más bien, configurar un mecanismo masivo de intercambio con el objeto de garantizar apoyo político y abordar problemáticas concretas sobre poblaciones determinadas. El objetivo del clientelismo puede ser entendido como el intercambio de bienes y servicios por apoyo político y votos (Schröter, 2010, p. 143). El clientelismo es una «institución particularista […] basada en el establecimiento de relaciones de dominación, que incluyen el intercambio de favores, bienes y/o servicios y una serie de factores subjetivos» (Torres, 2007, p. 4).
El patronazgo tiene como objetivo la cooptación de puestos, roles y recursos clave dentro de las instituciones públicas por parte de personas que comparten ciertos intereses de grupo (Aguirre, 2012); además, el reclutamiento en el patronazgo define una serie de obligaciones, por tanto, no necesariamente los designados deben cumplir funciones relacionadas a la movilización de actores (Ramos, Panizza y Peters, 2018). Por último, «el clientelismo, por su parte, es una práctica orientada a la acumulación individual de poder político por parte de mediadores y patrones, garantizada a partir de la cooptación del apoyo político colectivo de sus clientes, en forma de votos o participación en actos partidarios, entre otras» (Aguirre, 2012, p. 53).
1.2 Taxonomía del patronazgo
Panizza, Ramos y Scherlis (2014a) clasifican el patronazgo a partir de dos dimensiones clave: los recursos que están en juego en las asignaciones partidarias y las características del individuo asignado en la burocracia. Los recursos políticos son: electorales, organizacionales y directivos; mientras que los perfiles de los individuos asignados son: clientes y militantes del partido político; operadores políticos —cuadros y comisarios—; y tecnócratas y technopols. De esta forma, se configuran tres tipos de patronazgo: a) recursos electorales-clientes y militantes de partidos políticos; b) recursos de la organización-operadores políticos —cuadros y comisarios—; y c) recursos directivos-tecnócratas y technopols. Es oportuno destacar que los niveles jerárquicos de la administración estatal pueden combinar distintos tipos de patronazgo, es decir, no existe un patronazgo uniforme u homogéneo en un sistema político determinado.
En relación con la taxonomía de patronazgo descrita más arriba, es pertinente recalcar que el primer tipo de patronazgo se genera cuando priman los recursos electorales en la asignación de los cargos, es decir, el patronazgo puede ser utilizado como un intercambio directo de votos por cargos para obtener ganancias electorales. Esta forma de patronazgo contiene elementos y dinámicas del clientelismo político. El segundo tipo de patronazgo se manifiesta cuando priman los recursos de la organización, que se genera cuando el partido político recurre al Estado para asegurar su supervivencia cuando los partidos políticos han dejado de cumplir funciones representativas para legitimarse como agencias de gobierno, por lo tanto, se designan personas denominadas cuadros —nexo entre el partido y el gobierno—, los cuales intentan asegurar que el gobierno y sus funcionarios actúen de acuerdo con las directrices del partido político. Pero también se nombran personas para que vigilen y controlen la burocracia en nombre de quién los designa, ya sea el partido, el presidente u otro agente político, estos designados son los comisarios. Finalmente, en la tercera clasificación se encuentran dos subtipos de sujetos designados: los tecnócratas y los technopols. En ambos priman los recursos directivos. El primer subtipo hace referencia a un consejero que es designado por confianza personal de la autoridad en el cargo y el segundo se refiere a cuando el consejero es designado por sus vínculos orgánicos con el partido.
Los estudios sobre lo sujetos políticos en Chile dan cuenta de la preeminencia de estos últimos actores. En efecto, entre 1990 y 2010 priman tres tipos de sujetos al interior de los partidos políticos: el tecnócrata, los technopols y los dirigentes de partido. Para el autor existen dos variantes del tecnócrata: «el tecnócrata pragmático, políticamente independiente, quien podría eventualmente formar parte de cualquier gobierno, sea este de izquierdas o derechas, y el tecnócrata político tal como lo entienden Grindle o Ai Camp, esto es, individuos en quienes convergen habilidades técnicas y políticas» (Joignant, 2011, p. 53). Los technopols constituyen un grupo particular de agentes, ya que poseen dos especies de capital: el técnico y el político. Finalmente, los dirigentes de partido presentan dos especies de capital político: «Por una parte, el capital militante, en el que predomina toda una vida al servicio del partido […] y que da a luz al hombre de partido. Por otra parte, el capital político oligárquico, que sí es conducente a cargos nacionales de los partidos y que desemboca en la figura del político profesional» (p. 54).
Después de la vuelta a la democracia se observa una fuerte expansión del rol de los tecnócratas en los cuatro gobiernos de la concertación del periodo 1990-2010, especialmente del papel que desempeñan los economistas; sin embargo, la presencia de los tecnócratas en el aparato del Estado no es un fenómeno novedoso de la historia política de Chile, ya que «una de las características principales de los tecnócratas ha sido su continua presencia en el aparato de Estado» (Silva, 2010, p. 21). El tecnócrata es un sujeto que logra adquirir gran influencia política debido a su preparación técnico-científica: «Más que poder político en sí, se trataría de influencia política que ejercen sobre los mandamases, al dar consejo sobre complejas materias económicas y en el terreno de las políticas públicas» (p. 21).
Los economistas tecnócratas han ido ubicándose en las más altas posiciones de responsabilidad política, sea a través de canales burocráticos, partidos políticos o ambos. Los economistas latinoamericanos, particularmente los chilenos, están siendo reclutados en puestos ministeriales que tradicionalmente eran terreno controlado por políticos, abogados y otros profesionales (Montecinos y Markoff, 2016).
1.3 Factores que afectan el tipo de patronazgo
La forma que adopta el patronazgo partidario y su alcance en cada país depende de varios factores, de los que se destacan: el sistema de partidos políticos, tanto su institucionalización como su organización interna; la relación partido-presidente; la normativa sobre contrataciones públicas; el alcance del sistema de servicio civil; y la influencia de otros agentes tanto políticos como no políticos (Panizza, Ramos y Scherlis 2014b; Carneiro, 2009). Este artículo aborda algunas de estas variables.
1.3.1 Institucionalización de los partidos políticos
La literatura sobre la institucionalización de los partidos políticos en América Latina es amplia. Manuel Alcántara y Flavia Freidenberg (2001), Scott Mainwaring y MarianoTorcal (2005), Scott Mainwaring y Timothy Scully (1995) y David Altman, Juan Luna, Rafael Piñeiro y Sergio Toro (2009) describen la situación de los partidos políticos en la región.
La institucionalización de un sistema de partidos es importante en el proceso de consolidación democrática en la mayoría de los países latinoamericanos. Específicamente, un sistema de partidos institucionalizado implica estabilidad en la competición intrapartidista, la existencia de partidos con raíces estables en la sociedad, la legitimidad de partidos, elecciones e instituciones, y unas organizaciones partidistas con reglas y estructuras razonablemente estables (Mainwaring y Scully, 1995). Bajo este contexto, la institucionalización partidaria es causa y efecto del patronazgo, es decir, los partidos pueden usar el patronazgo para institucionalizarse —solidificar su posición al interior de los gobiernos— y, a su vez, puede producir beneficios para el partido en términos políticos, ya que puede permitir que su influencia al interior de las estructuras gubernamentales aumente (Panizza, Ramos y Scherlis, 2014b; Carneiro, 2009).
Siguiendo el diagnóstico, Chile ya no estaría en presencia de partidos políticos institucionalizados y fuertemente programáticos, como lo señalaban Mainwaring y Torcal (2005). Los partidos chilenos experimentan una situación paradójica, ya que combinan niveles significativamente altos de estabilidad electoral y desarraigo social; asimismo, «desde la mirada de los líderes de los partidos chilenos, estos se encontrarían en una situación de creciente precariedad y debilidad institucional» (Luna y Rosenblat, 2012, p. 3). Este escenario ha generado un ambiente de fatalismo sobre el funcionamiento del sistema.
1.3.2 Organización de los partidos políticos
Como se muestra en variadas discusiones teóricas, el patronazgo también es determinado por la organización interna de cada partido. Los partidos se pueden clasificar como de notables, de cartel y de masas. En el primero, las motivaciones para la designación son la acumulación de recursos electorales y por vínculos personales; en el segundo, las designaciones son por experiencia y confianza de los partidos; y en el tercero, las autoridades del partido controlan el patronazgo y la designación sucede para colocar miembros del partido en el Estado (Panizza, Ramos y Scherlis, 2014b; Carneiro, 2009).
En la actualidad, los partidos políticos chilenos se encuentran en un estado de cambio, específicamente, han perdido representatividad y legitimidad frente a la ciudadanía. Al parecer, hoy predominan las funciones procedimentales y los vínculos que establecen con la ciudadanía son más bien clientelares que programáticos (Luna, 2010). Asimismo, se observa que los partidos estarían recurriendo al Estado para asegurar su supervivencia, funcionando como una agencia gubernamental, sobre todo cuando llegan al Gobierno.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2014) sostiene que los partidos políticos chilenos desempeñan un rol clave en la selección de personas que son sondeadas para ocupar o competir por cargos en la mayoría de las esferas de representación y, además, sobre los que aspiran a formar parte de la estructura gubernamental en su primera línea; sin embargo, la falta de transparencia en las entidades partidarias, la debilidad en los mecanismos de democracia interna y la poca apertura a la renovación contribuyen a sesgar los procesos de nominación, perjudicando la calidad de la representación, de la democracia y de la estructura gubernamental.
1.3.3 Relación partidos-presidente
Para el caso chileno, existe una relación orgánico institucional, es decir, el partido y el presidente funcionan como sistemas autónomos en la designación política (Scherlis, 2013a); sin embargo, el déficit más notorio en Chile es el «híperpresidencialismo que introdujo la Constitución de 1980, donde el ejecutivo tiene la responsabilidad no sólo de implementar las leyes, sino que un papel fundamental en su formulación en desmedro de las atribuciones del legislativo» (Valenzuela, 2011, p. 16). Este hiperpresidencialismo habría debilitado el poder del Congreso y obstaculizado la consolidación del sistema de partidos políticos. Por ende, en términos de designación política, el presidente no necesariamente consultaría a los partidos.
1.3.4 Normativa sobre contratación pública en Chile
Las normativas sobre contratación pública y la presencia del servicio civil inciden en los alcances del patronazgo. En el caso chileno, tanto la Constitución como la Ley sobre el Estatuto Administrativo regulan el nombramiento de los cargos públicos. En la Constitución Política —Artículo 32— se indica que el presidente puede nombrar y remover a su voluntad a los ministros de Estado, subsecretarios, intendentes y gobernadores; además, puede nombrar y remover a los funcionarios que la ley denomina como de su exclusiva confianza y proveer los demás empleos civiles en conformidad a la ley. Además, la ley chilena otorga a determinados empleos la calidad de cargos de la exclusiva confianza del presidente. El Estatuto Administrativo regula la carrera funcionaria —ingreso, deberes y derechos, responsabilidad y cesación de funciones—. En cuanto al ingreso, la normativa indica que este se debe realizar por concurso público, cumpliendo tres requisitos: ser técnico, imparcial e idóneo —Ley 18 834 sobre estatuto administrativo—.
La creación del Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) es considerado como uno de los logros más significativos en materia de modernización del Estado de los últimos años, y tiene como objetivo dotar a las instituciones de gobierno, a través de concursos públicos y transparentes, de directivos con probada capacidad de gestión y liderazgo para ejecutar de forma eficaz y eficiente las políticas públicas definidas por la autoridad. Este sistema ha permitido elaborar un proceso estandarizado de selección de altos cargos en la administración pública. Mediante este sistema, se ha generado en Chile un estamento técnico que convive con el actor político y con el funcionario de carrera (Egaña, 2014).
1.3.5 Influencia de otros actores
El debilitamiento de los partidos políticos ha provocado que otros actores aumenten su influencia en los nombramientos. Los centros de pensamiento, las organizaciones de la sociedad civil y los gremios empresariales son un ejemplo de ello. El debilitamiento de los partidos políticos ha provocado la incorporación de nuevos sujetos a las clases dirigentes, específicamente, aquellas que provienen de las organizaciones de la sociedad civil: «El ascenso de estos agentes generó el debilitamiento de otros sectores que antiguamente nutrían a la elite política, por ejemplo, los intelectuales vinculados a las universidades públicas» (Delamaza, 2011, p. 91).
Con respecto a los centros de pensamiento, la profesionalización de la política chilena ha generado que «tanto las autoridades públicas como los partidos políticos elaboran sus programas y toman sus decisiones a través de la mediación de expertos en distintas materias, la mayor parte de las veces ajenos al aparato público tradicional» (Gárate, 2012, p. 463). Entre las diversas funciones que estos centros cumplen en Chile, destaca el hecho de que «estas agrupaciones proveen de expertos con alto conocimiento respecto de las mismas propuestas que fomentan. También suelen estar en el origen de los denominados “gobiernos paralelos”, donde quienes han perdido las elecciones pueden refugiarse, mantener un empleo, generar críticas y prepararse para el regreso al poder premunidos de nuevas ideas» (p. 473).
Ahora bien, la influencia de los grupos económicos y empresariales en la política chilena no es nueva (Arriagada, 2004). Los empresarios están copando casi todos los espacios de decisión dentro de la sociedad chilena. Este proceso de concentración de poder se logra por medio de distintas fuentes de poder, destacando que el empresariado tiene una alta concentración de poder económico, posee grandes y estables vínculos con los partidos políticos para imponer cargos y visiones que lo favorezcan (Undurraga, 2012).
2. Metodología
Estudiar y medir fenómenos asociados a la informalidad tales como el patronazgo y el clientelismo no son una tarea fácil. Indagar en estos temas implica triangular diferentes técnicas de recolección de datos, ya que considerar solo datos institucionales puede generar problemas de subestimación (Sautu, 2004). Con respecto a la metodología, se utilizó un diseño descriptivo de carácter mixto. Específicamente, se aplicaron dos instrumentos: un cuestionario con preguntadas cerradas y abiertas, y una pauta de entrevista con preguntas abiertas. El cuestionario se deriva del que desarrolló Petr Kopecky, Gerardo Scherlis y Maria Spirova (2008) y que también ha sido utilizado por Conrado Ramos, Francisco Panizza y Guy Peters (2018). Este instrumento fue aplicado a informantes clave anónimamente. Además, se realizaron entrevistas en profundidad para indagar en algunas temáticas que el cuestionario no abarcaba.
Los informantes clave entrevistados y encuestados presentan las siguientes características: funcionarios y exfuncionarios de los gobiernos de Michelle Bachelet (2006-2010; 2014-2018) y de Sebastián Piñera (2010-2014) encargados de asignar cargos políticos en distintos niveles de la burocracia estatal, dirigentes de partidos políticos, directores de centros de estudios y ONG ligadas a los partidos políticos, expertos sobre el servicio civil y académicos.
Se escogieron cinco áreas representativas de la administración: Hacienda, Secretaría General de la República, Desarrollo Social, Interior y Economía. Estas áreas fueron elegidas porque reclutan perfiles profesionales diversos. Algunos enfatizan aspectos técnicos, otros aspectos políticos.
El cuestionario fue aplicado para evaluar la designación política en tres niveles del gobierno central: a) alto: asesores de ministro, directores nacionales-asesores, directores; b) medio: gerentes de área, directores de división, coordinadores y jefes de grandes proyectos, coordinadores departamentales, jefaturas, consultores; c) bajo: técnicos, administrativos, personal de atención al público, servicios generales.
La muestra presenta un carácter intencionado, ya que los criterios de selección de los casos se encuentran previamente definidos. Por tanto, los resultados no son generalizables a la totalidad de la población. Se aplicaron treinta encuestas a los informantes clave y se realizaron catorce entrevistas en profundidad. Participaron 44 personas en el estudio.
Las dimensiones de la encuesta consideraron las siguientes temáticas: a) alcances del patronazgo; b) quién designa; c) para qué designa —motivaciones—; d) modalidad de la designación; e) otros actores que inciden; f) cambios en las formas de designación política; g) consecuencias en el área de la administración; h) consecuencias en la aplicación de políticas públicas; i) relación del patronazgo con herramientas modernas de la gestión; y j) trayectoria profesional y política del encuestado.
Las dimensiones de las entrevistas consideraron algunas dimensiones de la encuesta, pero se agregaron otras, tales como: a) criterios que prevalecen a la hora de realizar las designaciones; b) papel del presidente-presidenta en estos últimos años; c) el papel de la normativa y el SADP —funcionamiento, importancia—; d) papel de sindicatos, gremios, centros de pensamiento y parlamentarios; e) patronazgo en el ámbito subnacional.
Con respecto a los datos cuantitativos, se utilizó un análisis descriptivo univariado y bivariado. La información cualitativa se abordó mediante un análisis de contenido descriptivo.
3. Resultados
3.1 Las designaciones políticas en Chile. Quién designa
Los resultados muestran que el alcance de las designaciones en Chile varía según el nivel jerárquico que se analiza (véase Gráfica 1). Al respecto, se puede indicar que las designaciones políticas disminuyen su frecuencia a medida que desciende el nivel jerárquico. Específicamente, para el nivel alto cerca de 60 % de los encuestados señala que todos o casi todos los cargos son designaciones políticas, es decir, en la primera línea de la burocracia estatal priman criterios políticos en los nombramientos.
Con respecto a quién designa, 6 de cada 10 informantes señalan que los nombramientos los realiza el presidente sin consultar a otros actores (véase Tabla 1). En efecto, solo 36,8% de los encuestados percibe que en dichas designaciones también participan otros actores. Los principales sujetos consultados serían los partidos políticos y muy marginalmente los titulares del cargo. Con respecto a las designaciones que realizan los ministros, estos presentan un porcentaje mayor de consulta en los nombramientos.
Las respuestas de los entrevistados1 corroboran lo que muestran los resultados de las encuestas:
«El nivel de consulta es cercano al 40%, no más. El presidente Piñera, desde la experiencia que yo tuve, la mitad te consultaba, si es que fue eso» (comunicación personal, Juan, miembro partido político, diciembre, 2015).
«Hubo ministros que no consultaron nunca nada y había otros que eran más comprometidos en temas políticos, ellos sí preguntaban mucho» (comunicación personal, María, miembro partido político, 8 de junio, 2016).
«El presidente lo hace sin consultar, el ministro generalmente le pregunta un poco más al partido político» (comunicación personal, Esteban, miembro partido político, 16 de marzo, 2016).
Los resultados evidencian que, en el periodo analizado, los presidentes poseen gran influencia en las designaciones políticas y que disputan la posición dominante que en estos procesos presentaban los partidos políticos. Esta situación se puede explicar por varios factores, de los que se destacan: las características personales de Sebastián Piñera y Michelle Bachelet, quienes configuraron sus candidaturas apelando a la ciudadanía por sobre los partidos políticos. De hecho, tanto Bachelet como Piñera reemplazaron en su mandato la fuerza de la ideología por la fuerza del personaje, y su relato no surgió de los partidos políticos, sino de las demandas ciudadanas de aquel entonces (Funk, 2011). Otro factor explicativo puede ser el debilitamiento de los partidos políticos chilenos (Luna y Rosenblat, 2012; PNUD, 2014). Este debilitamiento se intensifica por la menor injerencia que los partidos políticos presentan en los nombramientos. El papel de los parlamentarios también ayuda a debilitar la incidencia de los partidos, ya que los primeros negocian votos para un determinado proyecto a cambios de nombramientos para sus cercanos (Toro, 2007). Finalmente, otro factor explicativo puede ser el hiperpresidencialismo (Valenzuela, 2011).
«Los tres gobiernos que acabas de mencionar, tuvieron una relación institucional con los partidos políticos un poco más débil, especialmente en el gobierno de Sebastián Piñera» (comunicación personal, Andrés, académico, 22 de julio, 2016). Ahora bien, esto no quiere decir que los partidos políticos han perdido total influencia en los nombramientos políticos, pero los entrevistados destacan que su influencia ha disminuido:
«Siguen siendo importantes, pero van perdiendo relevancia. Los partidos políticos están muy precarizados, desinstitucionalizados, debilitamiento de los vínculos con los electores y los ciudadanos» (comunicación personal, Marcelo, exministro, 24 de marzo, 2017).
«Desde el primer momento el imperio total… luego Bachelet con su gobierno ciudadano, Sebastián Piñera se saltó a los partidos y Bachelet 2 lo mismo. Hoy tienen muy poca incidencia. Estos partidos han sido desplazados por los parlamentarios» (comunicación personal, Roxana, centro de estudios, 17 de abril, 2017).
Si bien, los partidos han perdido influencia, su papel sigue siendo importante en las designaciones. De hecho, muestran el alto grado de incidencia de los partidos en la conformación de los gabinetes (Dávila, Olivares y Avendaño, 2013).
Con respecto a otras organizaciones tales como gremios, ONG y centros de pensamiento, los encuestados indican que no tienen gran incidencia en los nombramientos, pero influyen, ya que proveen grupos de expertos a los gobiernos (véase Tabla 2), es decir, suministran profesionales para determinadas áreas del Estado. En este sentido, tanto las ONG como los centros de pensamiento son espacios que permiten el reclutamiento de profesionales para las administraciones (Delamaza, 2011; Gárate, 2012). Este hecho permite analizar de qué manera los partidos han perdido la capacidad de proveer cuadros técnicos para los gobiernos.
Algunas respuestas de los entrevistados corroboran lo señalado anteriormente:
«En nuestro gobierno mucha. Hubo mucha influencia de los centros, del mundo empresarial. Es evidente cuando llegaron los gerentes de muchas empresas y holding empresariales importantes» (comunicación personal, Claudio, miembro partido político, junio, 2016).
«Yo considero que sí, tienen influencia en cuanto a la capacidad de incorporar profesionales, jóvenes, que tengan interés público y que hayan participado en ONG» (comunicación personal, Javier, académico, diciembre, 2016).
3.2 Con qué fin se designa
En el marco teórico de este artículo se describieron los principales recursos que están en juego en los distintos tipos de patronazgos: electorales, organizacionales y directivos. La movilización de estos recursos aporta información sobre el objetivo para el cuál se designan a ciertos sujetos. Se pueden señalar cinco funciones asociadas a los recursos: a) implementar políticas; b) controlar; c) articular; d) recompensar militantes; y e) realizar política electoral.
Se destaca el hecho de que, dependiendo del nivel jerárquico, se ponderan como más importantes unas funciones por sobre las otras (véase Tabla 3). Específicamente, en el nivel alto, el objetivo asociado a la función de articular se percibe como crucial, ya que 80% de los encuestados opinan que es una función muy importante, la misma situación para la función implementar políticas públicas. En el nivel medio, implementar políticas públicas es percibido como una función altamente relevante, de hecho, 7 de cada 10 encuestados considera esta función como muy importante. Finalmente, en el nivel bajo, recompensar militantes y hacer política electoral son percibidos como funciones muy importantes, aunque los valores son bajos, menores a 10% en ambos casos. En este nivel se pueden entremezclar el clientelismo político con el patronazgo (Barozet, 2006).
Tabla 3 Percepción de funciones según el nivel jerárquico, en porcentaje.
Fuente: elaboración propia.
Con respecto a esta dimensión —con qué fin se designa—, se puede indicar que varía de acuerdo con el nivel jerárquico que se analice, por ende, no existe un solo tipo de patronazgo, por lo que es pertinente observar qué situación presenta la otra dimensión del patronazgo: las capacidades por las cuales se designa.
3.3 A quiénes de designa
Las capacidades técnicas y políticas que presentan lo sujetos en los nombramientos corresponden a la segunda dimensión que determina el tipo de patronazgo que existe en Chile. La literatura chilena plantea que en los últimos años la figura que ha predominado en los altos cargo corresponde al tecnócrata y al technopol. La confianza también aparece como un atributo clave en la designación de cargos políticos sobre todo en sistemas fuertemente presidencialistas como el chileno.
La Tabla 4 evidencia que la importancia de los atributos de los sujetos que son asignados políticamente varía según el nivel jerárquico que se describa. En el nivel alto más de 60% de los encuestados opinan que las capacidades técnicas —confianza presidencial— y la capacidad de articulación política son muy importantes. Aquí se observa la influencia del presidente en los nombramientos políticos. En el nivel medio las capacidades técnicas son consideradas por los informantes clave como muy importantes, tanto aquellas que cuentan con la confianza partidaria como con la confianza personal. En este segmento se observa la influencia que todavía tienen los partidos políticos a la hora de realizar designaciones. Finalmente, en el nivel bajo la capacidad de llegar al elector es considerada como el criterio de selección más importante. Al igual que para el caso anterior, no existe una homogeneidad en cuanto a las cualidades que deben poseer los sujetos designados. Esto permite concluir que en la administración central chilena no existe un solo tipo de patronazgo y que este varía de acuerdo con el nivel jerárquico que se esté observando.
Tabla 4 Percepción de capacidades según el nivel jerárquico, en porcentaje.
Fuente: elaboración propia.
Los entrevistados corroboran estos resultados:
«Es una mezcla, en algunos priman elementos técnicos, pero con afinidad política. Es importante lo técnico, pero con aptitudes políticas» (comunicación personal, Luis, ex subsecretario, enero, 2016).
«Está primando, mayormente, la confianza. La confianza política personal en términos de relaciones personales que la confianza institucional o la capacidad técnica que tienen las personas» (comunicación personal, Romina, miembro partido político, 16 de mayo, 2016).
3.4 Sistema de Alta Dirección Pública. Funcionamiento
El SADP se percibe como un avance en la modernización del Estado chileno; sin embargo, el sistema presenta algunos cuestionamientos que relativizan el éxito de su implementación. Es más, en 2016 se aprobó una nueva ley que perfecciona el sistema (Ley 29.055) y que tiene como objetivo hacerse cargo de ciertas debilidades del sistema, como, por ejemplo, los reemplazos.
Los entrevistados presentan una visión crítica sobre el sistema, dando a entender que este está permeado por lógicas de patronazgo y por ciertas dinámicas informales. La alternancia de los gobiernos, los reemplazos transitorios que se transforman en definitivos y la lógica política de las asignaciones son percibidos como factores clave que explican que el sistema no esté consolidado.
«No ha resistido alternancia de los gobiernos. Es un sistema que choca con una cultura que aún no se modifica» (comunicación personal, Gabriela, experta servicio civil, 22 de noviembre, 2016).
«Se ha avanzado, pero no del todo, está todavía en el proceso de maduración. Hay muchos reemplazos y eso cuesta la profesionalización del sistema» (comunicación personal, Marcelo, exministro, 27 de marzo, 2017).
Estas visiones son muy similares al diagnóstico que Conrado Ramos y Fabrizio Scrollini (2013) realizan sobre Chile: los cambios modernizadores pretenden pasar de un sistema dominado por la lógica del patronazgo a uno basado en la gestión. Sin embargo, no se cumplió aquella promesa, aunque sí hubo un avance. Los nombramientos en este sistema no se relacionan con la posesión de capital político; no obstante, se debe tener precaución con los nombramientos transitorios (González, Olivares, Abarca y Molina, 2016).
Conclusiones
Con respecto al objetivo planteado en este artículo, se puede indicar que no existe un solo tipo de patronazgo en Chile. De hecho, varía de acuerdo con el nivel jerárquico que se analice. En el nivel alto se encuentra un patronazgo que se asocia a tecnócratas y technopols que movilizan recursos directivos, pero que también tienen capacidad de articulación política. En el nivel medio, existe un patronazgo asociado a operadores políticos que movilizan, principalmente, recursos organizaciones. En el nivel bajo es posible visualizar un patronazgo asociado a clientes y militantes de partidos, los cuales movilizan recursos electorales. Bajo este contexto la taxonomía propuesta por Conrado Ramos, Francisco Panizza y Guy Peters (2018) es aplicable al caso chileno.
Con respecto al papel de los partidos políticos, este sigue siendo importante en las designaciones, pero han perdido relevancia desde el regreso a la democracia. Estos datos concuerdan con los diagnósticos realizados por Juan Pablo Luna (2010) y por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2014). Parlamentarios, ONG, centros de pensamiento y gremios han entrado a disputar el área de influencia de los nombramientos políticos a los partidos. La figura presidencial desempeña un rol clave en las designaciones en el periodo analizado. La confianza aparece como un criterio importante a la hora de sus nombramientos, específicamente, en el nivel jerárquico alto. En este sentido, es posible plantear que el patronazgo está mutando, ya que los partidos políticos no son los únicos actores que actualmente designan. El SADP es percibido como un avance, pero a esta instancia todavía le falta maduración y consolidación, sobre todo porque no ha resistido las rotaciones de gobierno. Estos resultados muestran que existen factores que afectan el carácter y el alcance del patronazgo (Panizza, Ramos y Scherlis, 2014b).
Los resultados de esta investigación son una primera aproximación al fenómeno y las conclusiones no son generalizables. El patronazgo es un fenómeno que muta, dinámico en el tiempo, gradual (Ennser-Jedenastik, 2013). El análisis que se ha realizado en este artículo es una foto de un momento determinado. Los resultados no indican que después de la vuelta a la democracia el patronazgo haya tomado este carácter durante todo este periodo. Una generalización así podría conducir a sesgos. En futuras investigaciones sobre este tema sería interesante seguir indagando en los mecanismos de patronazgos en gobiernos locales, regionales y cómo se articula de manera más específica con el clientelismo y la corrupción.
