Introducción

La región sudamericana ha sido considerada como una de las más protectoras de los derechos de las personas migrantes (^{Acosta 2018}; Acosta y ^{Freier 2015}). Sin embargo, los avances en la construcción de políticas migratorias integrales no han sido homogéneos. Es así que conviven marcos normativos adoptados en el contexto de dictaduras, como en el caso chileno, con marcos normativos paradigmáticos, como el caso ecuatoriano, y a la vez se han observado diversos retrocesos, como en el caso de Argentina en 2017 (Acosta 2018; Ceriani 2018; ^{Penchaszadeh y García 2018}). Asimismo, los países de la región han enfrentado diversas realidades migratorias como lugares de origen, tránsito y destino. Con el desplazamiento de la población venezolana, las naciones de la región, y sobre todo las andinas, poco acostumbradas a recibir migración, se han convertido en lugares de destino. Es así que hoy en día Colombia, Perú, Chile y Ecuador son los principales receptores de la población venezolana (Acnur y OIM 2021).

Frente a este desplazamiento masivo e inédito en América Latina y en especial en América del Sur, han surgido numerosos estudios que analizan las distintas respuestas de los Estados a esta migración (^{Acosta, Blouin y Freier 2019}; ^{Beyers y Nicholls 2020}; ^{Finn y Umpierrez de Reguero 2020}; ^{Gandini, Lozano y Prieto 2019}, entre otros). Se ha observado que la región, lejos de constituir un modelo único y excepcional de apertura a la migración, ha creado políticas ambivalentes, cambiantes, contradictorias y ancladas en el control migratorio.

Asimismo, muchas de estas políticas han fracasado en dar seguridad jurídica a las personas y garantizar sus derechos (^{Gandini, Lozano y Prieto 2019}). El Perú fue catalogado, en un primer momento, como un país modelo que buscó dar respuesta a este flujo migratorio mediante la implementación de una respuesta de regularización específica, el permiso temporal de permanencia (PTP). Sin embargo, en los últimos dos años, dio varios giros restrictivos, en especial la imposición de una documentación para el ingreso, como el pasaporte y la visa, y se configuró como un país que irregulariza a la población venezolana.

En el presente artículo, busco discutir la política migratoria peruana hacia la población venezolana desde los conceptos de política de control con rostro humano (^{Domenech 2013}) y de gobernabilidad migratoria, argumentando que las lógicas de seguridad y utilidad de la migración siempre fueron elementos centrales de la respuesta a la migración venezolana. De la misma manera, incluyo en este análisis la política de asilo y sus contradicciones en la construcción de una protección especial. Analizar ambas políticas es aún más necesario para el caso peruano, ya que es el primer país de asilo para la población venezolana.

Para ello, trato no solamente de describir el rol del Estado como actor central en las políticas migratorias, sino que analizo la función cada vez más presente de varias agencias de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en especial de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiadas (Acnur). La creación de la Plataforma Regional de Coordinación Interagencial para Refugiados y Migrantes de Venezuela, liderada en conjunto por el Acnur y la OIM en abril de 2018, marca un hito importante en el liderazgo de estas agencias para la gobernabilidad migratoria en el Perú. El papel de los actores de cooperación en la definición e implementación de políticas ha sido analizado en diversas regiones del mundo, pero no en América del Sur (^{Andrijasevic y Walters 2010}; ^{Domenech 2017}; ^{Geiger y Pécoud 2010}, entre otros).

Este artículo, de corte político-jurídico, se basa en una revisión detallada de la normativa peruana. Asimismo, utiliza una serie de entrevistas semiestructuradas realizadas a funcionarios públicos y organismos internacionales entre enero y febrero de 2020¹ en Lima, capital del Perú; Tumbes, frontera con Ecuador, y Tacna, frontera con Chile.² Se preguntó acerca del diseño de la política, su aplicación y el rol de cada institución. Para los fines de este texto se presentan los resultados de las entrevistas siguientes: OIM (Lima y Tacna), Acnur (Lima, Tumbes y Tacna), Superintendencia Nacional de Migraciones (Migraciones, Lima y Tumbes), Gobiernos Regionales (GORE) de Tacna y Tumbes, Defensoría del Pueblo en Tumbes (DP) y la Oficina Desconcentrada del Ministerio de Relaciones Exteriores (MREE) en Tumbes. Los actores públicos han sido elegidos por su papel clave en el diseño o la implementación de la política migratoria y de asilo, o de supervisión de las políticas con base en los derechos humanos.

Este artículo se divide en tres partes. La primera analiza la nueva ley migratoria a la luz de los conceptos de control y gobernabilidad. La segunda describe cómo la utilidad y el desarrollo son enfoques claves de la política migratoria peruana. Luego, el trabajo estudia la centralidad del proceso de regularización mediante la adopción del mecanismo del PTP. Finalmente, el cuarto acápite analiza la política de asilo³ y sus contradicciones.

1. La nueva ley migratoria: análisis a la luz de los conceptos de control y gobernabilidad

En este primer apartado, se busca analizar la política migratoria peruana, y en especial la ley migratoria, a partir de los conceptos de control y gobernabilidad. Cuando el Perú empezó a convertirse en un país de inmigración alrededor de mediados del 2000 (Berganza 2016; ^{Vásquez, Busse e Izaguirre 2015}), inició a su vez una etapa de cambio normativo. De esta manera, al igual que muchos países de la región en la década del 2000, el Perú reformó su marco normativo migratorio para incluir disposiciones más protectoras hacia las personas extranjeras (^{Acosta 2018}; Acosta y ^{Freier 2015}; Ceriani 2018). La Ley de Extranjería, sin reglamento, siguió vigente después de veinticinco años. Esta norma desfasada y enfocada en la seguridad había sido cuestionada por distintas instituciones a lo largo de la misma década (^{Aguilar y Mendiola 2010}; Comisión Andina de Juristas 2015; Comité de Protección de los Derechos 2015; Defensoría del Pueblo 2009).

El primer intento de reforma se dio en 2015 con la aprobación de una nueva ley migratoria.⁴ Este cambio fue impulsado tanto a nivel internacional, por la ratificación de la Convención Internacional sobre los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares por parte del Estado peruano, como a nivel interno, con la abogacía de varios/as funcionarios/as pro derechos humanos, en especial de la Defensoría del Pueblo, que llegaron a elaborar un proyecto de ley con el Parlamento Andino y la Comisión Andina de Juristas en 2013 (^{Izaguirre, Busse y Vásquez 2017}). Sin embargo, la nueva ley de 2015 nunca entró totalmente en vigencia luego de su publicación.⁵

En 2017, se adoptó el Decreto Legislativo 1350 del 7 de enero⁶ que sigue vigente hasta la fecha. La nueva ley peruana se inscribe claramente en estas reformas de cambio de paradigma de un enfoque de seguridad a otro de derechos humanos. Con ello, se busca colocar en el centro a la persona migrante y sus derechos en las políticas migratorias. Es así que la ley plantea como principios el respeto a los derechos humanos, la no criminalización de la migración y el principio de no discriminación.⁷ El principio de no criminalización de la migración está muy arraigado en las normativas migratorias suramericanas apoyadas por la vanguardista jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (^{Acosta 2018}).

En cuanto al derecho a migrar, plasmado en la Constitución del Ecuador y en otras legislaciones de la región (CELS y Caref 2020), la normativa peruana plantea: “El Estado reconoce el aporte de los migrantes internacionales a la cultura, economía, ciencia y diversas facetas del desarrollo de las naciones. Promueve una migración segura y defiende la libertad de tránsito internacional”.⁸ Este apartado se inscribe en una visión instrumental y utilitarista de la migración (^{De Lucas 2002}). Para Domenech, la gobernabilidad migratoria, que conforma el nuevo régimen global del control de las migraciones, no constituye una visión alternativa a la securitización⁹ de la migración sino que es complementaria a ella. Según esta perspectiva, los/as migrantes son bienvenidos/as cuando su presencia es útil al desarrollo del país (Domenech 2013). En la misma línea, García (2015) argumenta que ya no se trata de prohibir la migración sino de gestionarla incentivando la “buena” migración y limitando la “mala” migración. Se resume este discurso en el lema de la OIM “Managing Migration for the Benefit of All”, o el actual paradigma de la “migración segura, ordenada y regular” plasmado en el Pacto Global sobre Migraciones (Domenech 2017).¹⁰ El discurso de los beneficios de la migración y las necesidades del país de destino es peligroso a largo plazo ya que cuando los/as migrantes no cumplen estos criterios se convierten en indeseables (García 2016).

Por otro lado, entre los principios plasmados en la ley peruana encontramos la soberanía nacional. A la hora de analizar la normativa y, en especial, la parte de sanciones por irregularidad, encontramos que estas siguen siendo muy parecidas a la Ley de Extranjería de 1991. Asimismo, la ley establece impedimentos de ingreso y expulsiones por motivos de seguridad nacional, salud pública, orden interno y orden público, entre los principales.¹¹ Estas causales carecen de una definición precisa y por ello suelen aplicarse de forma discrecional por el funcionario de turno (CELS y Caref 2020). El rol dado a la Policía Nacional como apoyo a Migraciones para llevar a cabo las expulsiones y retenciones¹² es otra de las ilustraciones de este control omnipresente para las personas migrantes (IDEHPUCP, Universidad Antonio Ruiz de Montoya y Encuentros Servicio Jesuita de la Solidaridad 2017). Como podemos observar, la tensión entre seguridad y derechos humanos está presente y ha sido identificada por los actores institucionales como la base del problema para la construcción de una política basada en los derechos de las personas:

A mí me parece que el principal desafío es cómo hacer que seguridad y derechos no colisionen, y que eventualmente esto puede estar pasando, que por circunstancias políticas, decisiones políticas del más alto nivel, se privilegie en determinado momento la seguridad. (Entrevista Migraciones Lima)

Para distintos autores (^{Domenech 2013}; Ruiz y Álvarez 2019; entre otros), las lógicas de seguridad y derechos humanos, lejos de ser opuestas, son complementarias y se retroalimentan entre sí. En este sentido, el concepto de políticas de control con rostro humano es definido como:

el universo de ideas y prácticas que, enmarcadas en el discurso de los derechos humanos como fuente de legitimación, persiguen la misma finalidad que las políticas más abiertamente restrictivas, prometiendo ser más eficaces en la consecución de su objetivo: controlar los flujos migratorios internacionales. (^{Domenech 2013}, 2)

Lo anterior permite superar la dicotomía entre seguridad y derechos humanos y dar cuenta de la complementariedad entre ambos. En otras palabras, el objetivo de las políticas migratorias sigue siendo el control de los flujos, y para lograrlo se nutren y legitiman en el enfoque de derechos humanos.

La perspectiva más humana de la normativa peruana se puede observar en el reconocimiento de la “vulnerabilidad” de ciertos grupos y la necesidad de regularizar su situación migratoria.¹³ Con este propósito, la ley ofrece diversos mecanismos migratorios para estos grupos. El primero es la calidad migratoria¹⁴humanitaria que depende del Ministerio de Relaciones Exteriores y podría ser considerada como una figura de protección complementaria.¹⁵ El origen de esta se encuentra en el proyecto de ley sobre la visa humanitaria para la población haitiana presentada en 2012 que nunca fue aprobado (^{Vásquez, Busse e Izaguirre 2015}).¹⁶

El segundo es la calidad migratoria especial otorgada a las personas que no cumplen los requisitos de otras calidades migratorias pero que necesitan ser regularizadas, y depende de Migraciones.¹⁷ A nivel formal, las diferencias entre ambas categorías son borrosas y existe una cierta duplicidad entre ellas (^{Blouin y Button 2018}). En la actualidad, como reportaron los funcionarios de Migraciones, la calidad migratoria especial es usada para casos de personas vulnerables: “En el reglamento hay varias casuísticas, como dieciséis, diecisiete casuísticas de vulnerabilidad, entonces nosotros le otorgamos vías de protección a este público, a estas personas, a estos colectivos” (entrevista Migraciones Lima).

En cuanto a la calidad migratoria humanitaria, hasta el anuncio y la implementación de la visa humanitaria en junio de 2019¹⁸ esta categoría no se aplicaba. El anuncio de la visa por el presidente de la República, Martín Vizcarra, se dio al mismo tiempo que la expulsión de cincuenta personas venezolanas. En su discurso, el presidente usó la retórica de la migración ordenada y segura para justificar la necesidad de la visa: “Abrimos los brazos, como siempre lo ha hecho el Perú, pero ahora vamos a ser más rigurosos en el control de la gente que ingrese. Y, a los que han ingresado de manera ilegal, serán expulsados” (Latina Noticias 2019). Con ello, la respuesta “humanitaria” está en realidad anclada en una necesidad de control y de vigilancia de quiénes entran y salen.

Si bien la visa no tiene costo, los requerimientos para su otorgamiento en los consulados peruanos son imposibles de cumplir para la mayor parte de la población venezolana.¹⁹ Una vez que ingresan al territorio peruano, las personas aceden a la calidad migratoria humanitaria.²⁰ En las entrevistas, se han comentado los beneficios de la implementación de esta visa resaltando su gratuidad, y por ende su accesibilidad para ciertos grupos en condición de vulnerabilidad:

la visa humanitaria de Perú es bastante humanitaria, es decir, no tiene costo el tramitarla,²¹ no te pide antecedentes penales en físico, sino online, que tampoco tiene costo. La visa humanitaria, una vez que ingresas al país ya no tienes que pagar la cita, no tienes que pagar el carnet, entonces sí está pensada como una visa humanitaria, tal cual, pensando que las personas no tienen acceso a recursos. (Entrevista OIM Tacna)

Los obstáculos para su obtención no aparecen en los discursos de los funcionarios entrevistados:

la visa humanitaria es gratuita a diferencia de la visa ecuatoriana que cuesta 50 dólares por persona, entonces realmente el ciudadano venezolano tiene, en el Perú, bastantes herramientas de ayuda que nos sorprende a veces porque llegan hasta Tumbes sin visa, entonces cuando llegan hasta Tumbes sin visa van a pedirlo. (Entrevista Migraciones Tumbes)

Como vemos, lejos de constituir una categoría de protección complementaria, esta visa constituye un filtro al ingreso para esta población (Freier y Luzes, en prensa).

En la práctica, y en total contradicción con lo planteado en la normativa, esta calidad migratoria excluye de su ámbito de aplicación a la población que ya se encuentra en territorio peruano (^{Briceño et al. 2020}). Otra incoherencia más de este mecanismo se manifiesta con la continuidad de las excepciones “humanitarias” que autorizan a ciertos grupos, tales como personas adultas mayores o mujeres embarazadas en grave situación de vulnerabilidad, a ingresar con la cédula de identidad. Sin embargo, estas excepciones se aplican de forma arbitraria y discrecional por parte de los funcionarios de turno (Amnistía Internacional 2020). El Acnur, por su lado, en las entrevistas realizadas señaló que la visa humanitaria es un mecanismo más y que, en todo caso, no debe impedir ni limitar el acceso a la protección internacional. No obstante, a la fecha son muy pocas las personas que han podido acceder a este mecanismo, lo que relativiza aún más su carácter protector (Freier y Luzes, en prensa).

Como se puede observar, más allá de los principios proclamados por la nueva normativa así como de la consolidación de nuevas calidades migratorias para grupos vulnerables, las prácticas que se han dado a raíz de estos, como la implementación de la visa, se inscriben en una lógica de control.

Habiendo desarrollado estos enfoques y su importancia para el caso peruano, pasaremos a analizar el mecanismo del PTP como respuesta específica al flujo de migrantes de nacionalidad venezolana.

2. La regularización como horizonte de la política migratoria: la experiencia del PTP

Para Domenech, plantear la regularidad migratoria como agenda de las migraciones es ubicar el orden jurídico como “el orden natural de las cosas” (2009, 53) y así reducir la política migratoria a una simple política de regularización (Domenech 2013). La prioridad dada a la regularización migratoria y el fin de la irregularidad se alinean con la agenda internacional en materia de migración, expresada en el Pacto Global sobre Migraciones. Para las organizaciones internacionales como la OIM, no debe discutirse si la migración debe ser autorizada o no, sino la forma en la que esta es administrada para optimizar sus impactos. Esta visión trata de superar una representación antigua de la migración como amenaza (^{Geiger y Pécoud 2010}).

No obstante esta voluntad anunciada de acabar con la “ilegalidad”,²² esta es producida por el mismo Estado que mantiene siempre un margen de ilegalidad (^{De Genova 2002}; ^{Domenech 2013}). La irregularidad migratoria, lejos de ser un estatus determinado, es fluctuante y cambiante en el tiempo según los intereses del momento del país, a partir de los cuales se define a los deseables e indeseables (González 2010).

En el caso peruano, la regularización migratoria se convierte en un objetivo claro con la adopción del PTP para la población venezolana. Las características de temporalidad -su validez es de un año- y excepcionalidad del mecanismo traducen la voluntad de enmarcar este flujo en una perspectiva conveniente, en ese caso de corta duración, para el país.

El PTP se adoptó en tres oportunidades para la población venezolana;²³ el primero, en enero de 2017,²⁴ para quienes llegaron al Perú hasta el 2 de febrero de 2017.²⁵ Frente a la continuidad de los flujos de migrantes, el Estado peruano decidió adoptar otro PTP, en julio de 2017; al momento de aprobarlo, el presidente Pedro Pablo Kuczynski expresó: “Hemos facilitado, y estamos ampliando, el permiso temporal de permanencia de nuestros hermanos venezolanos. ¡Son bienvenidos a este país democrático!” (Congreso de la República 2017). Un mes después, declaró: “En Colombia, están llegando miles de venezolanos todos los días. Y aquí les hemos dado la puerta abierta para que puedan venir” (Latina Noticias 2017). Con ello, se observa el discurso de “puertas abiertas” que ha sido usado en América del Sur en distintos momentos y contextos. Para ^{Acosta (2018)}, esta retórica tiene varias limitaciones vinculadas a la incoherencia de ciertos mecanismos de regularización,²⁶ a la aplicación de estos mecanismos²⁷ y también al criterio de nacionalidad de ciertos medios de regularización que dejan irregularizados a migrantes extracontinentales.²⁸

En esa línea, y siguiendo pronunciamientos internacionales (“CIDH saluda medidas” 2017), se identificó el Perú como “el país más solidario” desde instituciones públicas como el GORE de Tacna y Migraciones, debido a las “numerosas” facilidades que habría dado el Gobierno para la población venezolana. Desde el discurso de organizaciones internacionales, la OIM ha resaltado la “gran voluntad de generar alguna política migratoria que permita, no solo acoger y abrir las puertas a las personas, sino también el acceso a una realidad, a una residencia que les permita también acceso de derechos” (entrevista OIM Tacna).

Un tercer PTP se adoptó en enero del 2018 para regularizar a todas las personas que ingresaron hasta el 31 de diciembre. Sin embargo, en agosto del mismo año se recortó la temporalidad del mecanismo al 31 de octubre. Al mismo tiempo, se decidió la obligatoriedad del pasaporte para el ingreso al territorio peruano.²⁹ Ello generó un colapso en la frontera norte del país y largas esperas para la obtención del PTP (IDEHPUCP, Encuentros Servicio Jesuita de la Solidaridad, Universidad del Pacífico y Universidad Jesuita Antonio Ruiz de Montoya 2018). Estos cambios repentinos pueden explicarse por transformaciones internas del país.³⁰ Adicionalmente, el rechazo hacia la migración venezolana alimentado por los medios de comunicación se hacía sentir cada vez más en la opinión pública (^{Blouin 2019}; IOP 2019).

Si bien el mecanismo del PTP pudo alcanzar a un número importante de personas venezolanas,³¹ sus limitaciones fueron significativas. En primer lugar, el costo del trámite no permitió que toda la población pudiera realizarlo, y las mujeres accedieron aún menos al proceso de regularización³² (CARE 2020; CELS y Caref 2020). En segundo lugar, el carné PTP es un documento distinto al carné de extranjería, equivalente al documento nacional de identidad para las personas extranjeras en el país, y ello generó dificultades para acceder a trabajos y al sistema de salud (^{Blouin y Freier 2019}; IDEHPUCP, Encuentros Servicio Jesuita de la Solidaridad, Universidad del Pacífico y Universidad Jesuita Antonio Ruiz de Montoya 2018). Otra dificultad está vinculada con los requisitos y aspectos prácticos para ingresar al mercado laboral formal. Si bien el Perú reformó su ley de migración, sigue vigente la Ley de Contratación de Trabajadores Extranjeros que plantea ciertos límites a la contratación del personal migrante.³³ Ello generó la casi imposibilidad de obtener un contrato de trabajo aunque las personas estuvieran “regulares”. Asimismo, las propias características del mercado laboral, y en especial su alta informalidad, hicieron imposible el ingreso al mercado laboral formal (Blouin 2019; Blouin y Freier 2019).

Otro reto identificado fue la temporalidad del mecanismo a la cual el Estado respondió otorgando residencia por un año renovable a los beneficiarios del PTP.³⁴ Sin embargo, los distintos trámites para su obtención y su costo, aún mayor al del PTP, generaron una nueva irregularización de una población que ya había sido regularizada (CELS y Caref 2020). La OIM también tuvo un rol en este proceso de regularización migratoria brindando apoyo económico a Migraciones: “Estamos apoyando a la Superintendencia Nacional de Migraciones para que la gran mayoría pase a la residencia” (entrevista OIM Lima).

Luego de más de dos años del último PTP, en octubre de 2020 se adoptó un nuevo mecanismo específico de regularización³⁵ para la población migrante en el país que se encuentra en situación irregular. Si bien este mecanismo no se ha implementado hasta la fecha, son varios los interrogantes sobre su eficacia. Uno de los principales puntos a resolver es la posibilidad o no de acceder a este con cédula de identidad.³⁶

Como se puede observar, el proceso de regularización mediante el PTP fue engorroso, complejo, costoso y contradictorio. Ello generó que una parte de la población venezolana se quedara irregularizada o solicitara la condición de refugiado. En el siguiente apartado, analizamos la política peruana de refugio hacia la población venezolana.

3. La política de asilo peruana: más contradicciones y menos protección para la población venezolana

El Perú ha ratificado la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y el Protocolo de 1967, y ha incluido parte de la definición ampliada de la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados³⁷ en su normativa interna, la Ley n.º 27891 adoptada en 2002.³⁸ Esta establece que, una vez que el Estado reconoce a los refugiados como tales, estos tienen los mismos derechos y obligaciones que la Constitución y las leyes confieren a los residentes extranjeros. Adicionalmente, reconoce el derecho al trabajo de las personas solicitantes de la condición de refugiado. Es así que formalmente esta ley cumple con los estándares internacionales de protección y sigue la generosa tradición latinoamericana del asilo (^{Clavijo, Pereira y Dalmaso 2018}; ^{Freier 2015}).

Sin embargo, es necesario alejarnos de esta “mirada autocomplaciente sobre la excepcionalidad latinoamericana” (Gómez y Malo 2019, 10) y observar las numerosas contradicciones entre lo establecido en el papel y lo realizado en la práctica. De acuerdo con Gómez y Malo, urge visibilizar los intereses políticos detrás de las políticas de protección internacional. Como lo plantea Correa: “La despolitización de los refugiados no ha prevenido la politizacion del refugio” (2019, 63). El autor observa, en el caso ecuatoriano, la constante redefinición de quién es considerado refugiado según los intereses políticos del momento. Asimismo, otros autores han discutido la reconfiguración del refugiado que ya no solo se describe como una víctima que necesita protección, sino también como un agente económico que debe ser autosuficiente (^{Clavijo, Pereira y Dalmasso 2018}). En el caso peruano, son muy pocos los estudios que analizan críticamente la protección internacional y el procedimiento de determinación de la condición de refugiado. Ello se puede explicar por la poca recepción de personas refugiadas hacia la primera década del 2010 (Berganza 2016).

Frente a la migración de personas venezolanas y las causas estructurales de este movimiento documentadas por organismos internacionales, (re)surge el debate alrededor de las categorías de migrantes y refugiados, y sobre todo de sus diferencias. El rol del Acnur en ello es clave ya que tiene como principal misión proteger a las personas refugiadas.³⁹ El Acnur se pronunció para dar una “calificación” a este movimiento mediante dos notas de orientación. Ambas reconocen que una parte de la población venezolana tiene necesidad de protección según la definición tradicional de la Convención sobre el Estatuto de Refugiado de 1951.

En cuanto a la posible aplicación de la definición ampliada de Cartagena, la segunda nota es más protectora. La primera, de marzo de 2018, consideró que “las circunstancias generales que conducen a la salida de ciudadanos venezolanos podrían estar contempladas en el espíritu de la Declaración de Cartagena, resultando en una presunción refutable de las necesidades de protección internacional” (Acnur 2018b); mientras que la segunda, de mayo de 2019, especificó que:

la mayoría de las personas nacionales de Venezuela, o personas apátridas que eran residentes habituales en Venezuela, se encuentran necesitadas de protección internacional bajo el criterio contenido en la Declaración de Cartagena, sobre la base de las amenazas a su vida, seguridad o libertad resultante de eventos que se encuentran actualmente perturbando gravemente el orden público en Venezuela. (Acnur 2019)

Esta posición se vio reflejada en las entrevistas a las distintas oficinas del Acnur: “Para el Acnur, las personas venezolanas son personas que requieren protección internacional, la mayoría de ellas requiere protección internacional y más bien los sistemas tendrían que enfocarse en identificar quiénes no requerirían protección internacional por las cláusulas de exclusión” (Entrevista Acnur Lima).

Sin embargo, en el último informe de tendencias globales se categorizó de forma específica a las personas venezolanas como “desplazados en el extranjero” (Acnur 2020). El Acnur justificó esta categorización por el hecho de que la mayoría no son formalmente solicitantes y mencionó la labor compartida con la OIM mediante la creación en abril de 2018 de la Plataforma Regional de Coordinación Interagencial para Refugiados y Migrantes de Venezuela (R4V), liderada por ambas organizaciones. Esta plataforma parte de la premisa de que los flujos son mixtos, es decir, que comprenden tanto a migrantes como refugiados.⁴⁰ El principal objetivo de la plataforma es articular las respuestas a esta población y recaudar fondos en conjunto. Esta nueva categoría refleja la fragilidad del sistema de protección internacional que no ha dejado de crear y recrear categorías (^{Zetter 2007}). Asimismo, refleja los intereses y estrategias detrás de esta clasificación que deberían ser analizados en futuros estudios.

A pesar del gran número de ciudadanos venezolanos que han solicitado refugio en Perú, la cifra de estatutos otorgados es muy baja.⁴¹ Con ello, la figura, por naturaleza temporal, del solicitante se ha convertido en un estatus casi permanente. Ello se explica, en parte, por no haber optado por un reconocimiento grupal prima facie con base en la definición ampliada de Cartagena (^{Berganza, Blouin, y Freier 2020}). El Acnur nos comentó que sí se aplica la definición de Cartagena de forma residual en el Perú: “lo que ha hecho el Ministerio de Relaciones Exteriores (MREE) es como identificar grupos especialmente vulnerables para aplicar Cartagena pero no amplía esa perspectiva más general” (entrevista Acnur Lima); no obstante, la perspectiva del Ministerio de Relaciones Exteriores en Tumbes fue distinta: “esa definición ampliada se da en determinada situación […] pero nosotros no la reconocemos, entonces, al no reconocerla no hay forma de poder convertir a un migrante en refugiado” (entrevista a la Oficina Desconcentrada del MREE, Tumbes). Con ello, se observan las contradicciones y la falta de claridad con relación a la política de asilo y la aplicación de la definición ampliada (Amnistía Internacional 2020).

El sistema de asilo fue modificado de diversas formas en los últimos tres años. De acuerdo con nuestros entrevistados, a medida que se iba dando la “crisis migratoria venezolana” se tomaron medidas como la instalación de una oficina de la Comisión Especial para los Refugiados (CEPR) en la frontera, así como la implementación de un sistema digital para agilizar la presentación de solicitudes de refugio. Hasta mediados del 2019, la posibilidad de pedir refugio en la frontera era garantizada y asegurada mediante la presencia de la CEPR. Sin embargo, en junio de 2019 se empezó a implementar un procedimiento acelerado⁴² de las solicitudes de refugio en el Centro Binacional de Atención Fronteriza (Cebaf) de Tumbes⁴³ (Amnistía Internacional 2020). La OIM nos comentó de la importancia de este cambio para entender el giro restrictivo que se dio en el país:

siempre cuando hablamos de estas nuevas directrices de los países para hacer más duro el ingreso, para hacerlo más restrictivo, hablamos siempre del tema migratorio, pero nos olvidamos que también se han restringido los temas de asilo. O sea, no solamente es el hecho de una visa humanitaria, sino de las personas que podían antes acceder, bajo el sistema de asilo, al ingreso al país. (Entrevista OIM Lima)

Este procedimiento acelerado consiste en una evaluación preliminar del caso para determinar si procede la solicitud. La persona entrevistada por parte de Acnur en Tumbes señaló que el promedio de espera de las personas solicitantes es de treinta días, durante los cuales no pueden ingresar a territorio peruano y deben quedarse en el Cebaf. En el caso en el cual procede, se admite a la persona al procedimiento regular de determinación de la condición de refugiado, como si fuera una “precalificación”. Es decir, en ningún caso esta decisión es de reconocimiento de la solicitud. Por el contrario, en caso de que sea denegada, esta respuesta es una resolución de rechazo de la solicitud de refugio que puede ser apelada. Este procedimiento es válido para el Acnur, ya que no infringe ningún estándar del derecho internacional:

el Estado tiene esa libertad, pero sí, en el caso de los procedimientos acelerados, tiene que garantizar ese estándar mínimo, que tiene que haber una autoridad específica que tome la evaluación, que tiene que haber una entrevista de elegibilidad, que tiene que poderse apelar las decisiones, que tiene que haber un procedimiento. (Entrevista Acnur, Lima)

Es importante tomar en cuenta que el rol del Acnur es limitado de distintas formas. Primero, necesita que los Estados acepten recibir a los solicitantes de asilo (^{Loescher 2014}). Segundo, el procedimiento de determinación de la condición de refugiado es fijado por los Estados con recomendaciones del Acnur (^{Clavijo 2018}). Tercero, el Acnur depende en gran parte del financiamiento de los Estados (Loescher 2014).

Por otro lado, debemos señalar que la normativa no establece la posibilidad de un procedimiento acelerado y Amnistía Internacional ha denunciado la poca seriedad, los malos tratos y la arbitrariedad de este nuevo procedimiento.⁴⁴ La espera de la respuesta sin poder ingresar al país se caracteriza por una alta vulnerabilidad ya que las personas cuentan con los servicios mínimos⁴⁵ en el Cebaf (Amnistía Internacional 2020). De acuerdo con el MREE, esta decisión busca, en realidad, evitar el (mal) uso de la figura del refugio: “fue necesario poner a la par el tema del refugio para evitar que se convirtiera en una suerte de forado” (entrevista Oficina Desconcentrada del MREE, Tumbes). Esta reacción no es nueva ni particular. Cuando el Perú empezó a ser usado como ruta de tránsito para personas de ciertas nacionalidades como la cubana o la haitiana, se limitó el ingreso a la población en el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez argumentando que no eran “verdaderos” refugiados y que solo usaban esta figura para ingresar al país y seguir con su trayecto (^{Blouin y Button 2018}).

Finalmente, es necesario resaltar los vínculos entre las políticas migratorias y de asilo y sus impactos en las categorías de refugiados y migrantes. Se observa un vínculo entre el cierre del sistema migratorio, mediante las distintas respuestas del PTP y la exigencia del pasaporte y la visa, y el aumento en las solicitudes de refugio:

hemos visto cambios muy bruscos, cambios rápidos, en el tema de la política migratoria. […] [en] el año 2018, se decidió adoptar medidas de restricciones, pero no fueron cumplidas, se podría decir a cabalidad, porque se abrió la puerta de la solicitud de refugio y todos ingresaron por refugio, eso fue hasta octubre de 2018. (Entrevista DP Tumbes)

Los numerosos cambios en la política migratoria y luego en el procedimiento de asilo tienen consecuencias sobre la población migrante y sus estrategias para la movilidad. La puerta del asilo fue una posibilidad real para la población venezolana hasta junio del 2019. Sin embargo, más allá del ingreso al territorio queda pendiente resolver la incertidumbre frente a un estatus temporal, el de solicitante de asilo, que se vuelve infinito. Con la pandemia, este contexto se ha agravado para toda la población venezolana (Inmovilidades en las Américas 2021).

Conclusiones

A pesar del anuncio de una política de “brazos abiertos” a la migración venezolana, la política migratoria peruana se inscribe en una lógica de control. Aunque la seguridad y los derechos humanos aparecen como contrapuestos, hemos notado cómo en el Perú, al igual que en otros países de la región y del mundo, estas miradas se complementan en la gobernanza migratoria. Por un lado, se busca, en teoría, garantizar y proteger los derechos de algunos grupos, por ejemplo, los “verdaderos” refugiados, y, por otro lado, sancionar e impedir la llegada de los migrantes indeseables. Hemos visto cómo los objetivos de control se encuentran inmersos en la política migratoria e incluso en la política supuestamente más protectora: la de asilo. Con el cierre total de fronteras debido a la pandemia de la COVID-19 a partir de marzo 2020, esta visión de control se vio reforzada y serán necesarias otras investigaciones sobre los impactos de la pandemia en la movilidad.

Es preciso entonces repensar el modelo y la excepcionalidad latinoamericana en materia de migración. Para ello, cuestionar el rol del Estado en temas migratorios y en la construcción de la “ilegalidad” es una tarea necesaria pero no suficiente. La importancia de la agenda migratoria planteada por las organizaciones internacionales y su influencia en los Estados debe ser analizada y cuestionada. Asimismo, pensar y repensar las categorías alrededor de la migración sigue siendo una tarea pendiente.