1. INTRODUCCIÓN

El primer precedente de observancia obligatoria elaborado por el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Perú (TTAIP) contribuye a precisar el contenido del derecho de acceso a la información pública. Dadas las propiedades del caso, el TTAIP elaboró un criterio relativo a los pedidos de acceso a la información pública no producida por la entidad, pero que se encuentra en su poder. Asimismo, planteó una línea jurisprudencial que delimita las obligaciones relativas al acceso a la información pública, orientada a robustecer la exigencia de este derecho fundamental en el marco del Estado constitucional de derecho.

El pronunciamiento del TTAIP también puede leerse en conjunto con las actividades que efectúa la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública (ANTAIP)¹. Debido al seguimiento y monitoreo de la referida autoridad, se aprecia la implementación progresiva de diferentes prácticas orientadas a cumplir los deberes de transparencia y acceso a la información pública por parte de las autoridades peruanas obligadas por la norma. Al respecto, la Defensoría del Pueblo cumplió una labor pionera a través de sus informes, recomendaciones y exhortaciones. Asimismo, las resoluciones del TTAIP dan cuenta de la importancia de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el tratamiento de los deberes de transparencia pasiva. Por ello, la primera parte de este artículo se ocupa de esta dinámica institucional, que tiene como punto de partida la aprobación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública en 2002.

Si bien la progresiva definición de las excepciones al principio de transparencia fue abordada previamente por el Tribunal Constitucional, el razonamiento sobre hechos que desarrolla el TTAIP permite advertir aspectos más específicos en torno a los deberes de transparencia y acceso a la información. A su vez, la sistematización de los datos que proporciona la ANTAIP, respecto a las condiciones materiales y logísticas de las entidades obligadas, facilitó que la formulación de la regla aborde dichos aspectos. Este tratamiento indica una base teórica que incluye las discusiones contemporáneas sobre la importancia de la transparencia en la fundamentación del Estado constitucional de derecho. También destaca la seguridad jurídica y la predictibilidad como condiciones indispensables para la aplicación de las normas. Estos aspectos son abordados en la segunda y tercera parte del artículo.

La cuarta sección comprende el análisis del caso mediante la metodología de la argumentación jurídica propuesta por ^{Atienza (2003)}. La resolución del TTAIP es examinada a nivel formal, material, y pragmático. Este examen permite observar en qué medida el intérprete subsume los hechos a la norma y cómo elabora las subreglas que, conforme la lectura del principio de publicidad, son más tuitivas del derecho de acceso a la información. Asimismo, se da a conocer las consecuencias prácticas del precedente y su interacción con los sujetos obligados por la Ley de Transparencia. De esta manera, podemos observar los avances en la práctica decisional y argumentativa del TTAIP y su impacto en la protección del derecho fundamental de acceso a la información pública.

2. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y SUS EXIGENCIAS A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PERUANA, CONFORME EL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO

La transparencia puede ser entendida como "un valor instrumental para posibilitar la rendición de cuentas y una ética profesional exigente" de la administración pública moderna ante controles internos y externos ( ^{Wences et al., 2014}, p. XXII). Se trata de una relación que encuentra fundamento en el marco del Estado constitucional de derecho, donde la actuación de las referidas entidades será evaluada tanto por el Estado como por la ciudadanía². En este sentido, la transparencia constituye un medio para promover el cuidado de lo público a través de una ciudadanía activa que ejerce el derecho de acceso a la información pública.

En la legislación peruana, el derecho de acceso a la información pública se encuentra reconocido como derecho fundamental en el artículo 2, inciso 5) de la Constitución Política de 1993. Sin embargo, el proceso de construcción de consenso político para aprobar la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante, Ley de Transparencia), dio resultados en 2002³. El escenario de dicha discusión legislativa requería evaluar críticamente los problemas estructurales que padecía el Estado peruano luego de una década de ruptura del orden constitucional y de corrupción sistemática⁴. En dicho contexto, la propuesta para contar con una norma con rango de ley para garantizar el derecho de acceso a la información fue valorada positivamente (^{Defensoría del Pueblo, 2001}).

El antecedente más importante de la Ley de Transparencia tuvo lugar durante el gobierno de transición, mediante la aprobación del Decreto Supremo 018-2001-PCM⁵, el cual estableció el procedimiento específico para acceder a la información que las entidades del Estado produjeran o poseyeran. La ^{Defensoría del Pueblo (2013)} señaló que esta medida "evidenció una firme voluntad política para avanzar hacia una cultura de la transparencia" (p. 11). La participación de la Defensoría del Pueblo fue relevante no solo en el debate y aprobación, sino también en la implementación de la Ley de Transparencia.

La información sistematizada por la Defensoría del Pueblo permitió advertir que determinadas entidades de la administración pública peruana eran reticentes a cumplir con las obligaciones establecidas en la referida ley (^{Basterra y Espinoza-Saldaña, 2009}, p. 258). Dicho incumplimiento también fue advertido por la institución específicamente creada para vigilar el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de transparencia: la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública (ANTAIP), desde 2017⁶. La referida entidad representa un avance importante en relación con las obligaciones de transparencia activa y pasiva. Sin embargo, persisten importantes críticas respecto a su autonomía si tenemos en cuenta la conformación de sus pares en la región⁷.

En relación con los deberes de la Administración pública, respecto al manejo de la información pública, Ramos describe el impacto de la transparencia, en tanto las normas que garantizan el acceso a la información pública constituyen herramientas vitales para el ejercicio de otros derechos individuales y colectivos (Ramos, 2020, pp. 21-24). Se trata de una contribución importante para la consolidación del orden democrático conforme a los ideales de un Estado constitucional de Derecho⁸. En este sentido, además de operar como un principio, la transparencia también tiene un haz de dimensiones que resalta su "valor instrumental para promover el buen gobierno" (^{Wences et al., 2014}, p. XX). Concepción presente en el tratamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), tal como se aprecia en el Caso Claude Reyes y otros vs. Chile (2006, párr. 77) y en el Caso Gomes Lund y otros vs. Brasil (2010, párr. 197)⁹.

La progresiva definición del contenido protegido del derecho acceso a la información pública fue efectuada principalmente a través de la jurisprudencia constitucional. En el caso peruano, el Tribunal Constitucional incluyó la premisa del buen gobierno como un bien de índole constitucional estrechamente ligado a la transparencia¹⁰. Dicha interpretación contribuyó a consolidar las exigencias de transparencia en la gestión pública; asimismo, resaltó su valor instrumental para garantizar que la administración pública cumpla con las exigencias de un Estado democrático de derecho.

En relación con la interpretación del principio de transparencia, conviene resaltar las observaciones de Nino respecto a la articulación del método democrático con los derechos humanos. El referido jurista sostiene que este método requiere de presupuestos tales como la libertad de expresión y la participación política "para que la democracia tenga valor epistémico" (^{Nino, 2013}, p. 714). El principio de publicidad y las exigencias de la transparencia crean los incentivos para que la institucionalidad del Estado abandone la opacidad con la que solía identificarse en el marco de la cultura del secreto. De ahí que autores como ^{Carpizo (2007)} fueron oportunos en su llamado, desde el ámbito mexicano, a incorporar el derecho de acceso a la información al catálogo de derechos fundamentales. En tanto derecho fundamental, ^{Lifante (2021)} es categórica al afirmar que la transparencia es un principio general del Estado constitucional de derecho (p. 239).

Consideramos que las exigencias de transparencia y de acceso a la información pública trascienden de lo instrumental al plano conceptual del Estado de derecho. Al respecto, Díaz distingue las señas de identidad del Estado de derecho y las de los regímenes autoritarios y totalitarios, enfatizando que "no todo Estado es Estado de Derecho". En este sentido, un auténtico Estado de Derecho comprende: a) imperio de la ley: ley como expresión de la voluntad general; b) separación de poderes: legislativo, ejecutivo y judicial; c) legalidad de la Administración: regulación por ley y control judicial y d) derechos y libertades fundamentales: garantía jurídico-formal y realización material (^{Díaz, 1966}, p. 18). A partir de estas líneas matrices, ^{Vásquez (2019)} destaca la importancia del principio de publicidad y transparencia para guiar la actuación de la administración pública; la considera como una de las exigencias internas del ideal conceptual y regulativo de Estado constitucional y democrático de derecho¹¹. Así, la cláusula de transparencia y acceso a la información pública emerge con solidez y sienta las bases para un concepto más pleno del Estado constitucional de derecho, a la vez que plantea nuevos retos para la tarea interpretativa de los operadores del derecho.

3. LA APARENTE INDETERMINACIÓN INTERPRETATIVA EN TORNO AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN QUE POSEE UNA ENTIDAD PUBLICA DISTINTA DE AQUELLA QUE LA PRODUJO

Las excepciones del acceso a la información pública adoptan fórmulas normativas diversas y que dan sentido a supuestos de denegatoria. Ellas constituyen categorías que limitan el ejercicio del derecho de acceso, y su reconocimiento legal no contradice el principio de publicidad, en términos generales; sin embargo, dado el caso, la determinación del material jurídico relevante no resulta tarea sencilla. En el caso de España, puede identificarse límites de carácter público, relativos a la seguridad y defensa nacional, así como a las funciones punitivas y jurisdiccionales del Estado y de la administración pública¹². También señala los límites de carácter particular, tales como la protección de intereses económicos y comerciales; así como la protección de la propiedad intelectual e industrial, señalados en los literales h) y j) del artículo 14 de la Ley 19/2013. Al respecto, ^{Araguàs (2017}, pp. 21 y ss.) indica que estos límites están redactados a modo de "títulos expansivos" cuyo articulado posee un carácter básico. Ello incide en la definición de las restricciones al derecho de acceso, distinguiéndolas en formales y materiales. Estas, a su vez, pueden ser absolutas cuando la restricción se aplica de manera automática a partir de su declaración como información secreta, mediante una ley. Mientras que las restricciones relativas implican una ponderación conforme el caso concreto.

En el ámbito latinoamericano, la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública¹³ regula los supuestos de excepción a la entrega de información a partir de los criterios de legitimidad y de necesidad. También precisa que las excepciones pueden agruparse en tres grandes categorías: a) el daño a intereses privados, b) el riesgo de daño significativo a intereses públicos y c) la violación del secreto de las comunicaciones. Este marco de referencia fue cauto en señalar que las referidas categorías requieren un desarrollo legislativo acorde con los estándares de transparencia elaborados por el sistema interamericano. Al respecto, observamos que la ley de transparencia en México regula las excepciones a partir de los alcances de la clasificación de la información en el Título VI de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública¹⁴. Por su parte, la norma chilena¹⁵ y la colombiana¹⁶ adoptan una regulación abierta a partir de la enunciación de principios que guían la tarea interpretativa.

En el caso peruano, la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional distingue tres excepciones al acceso a la información: información secreta (artículo 15), información reservada (artículo 16) e información confidencial (artículo 17). Dichas excepciones fueron abordadas casuísticamente por el Tribunal Constitucional, el cual elaboró criterios de interpretación para su aplicación a partir del principio de proporcionalidad¹⁷. Por su parte, la ANTAIP también contribuyó a dicha tarea mediante la elaboración de opiniones consultivas desde 2018¹⁸. Dicha labor llevó a precisar la identificación de los supuestos de incumplimiento en la entrega de información solicitada por los administrados, la cual no siempre coincidía con las excepciones al acceso establecidas en la Ley de Transparencia.

Los casos de denegatoria de acceso a la información pública fueron sistematizados en los informes anuales elaborados por la ANTAIP a partir de 2017, los cuales identificaron las siguientes causas: a) ausencia de un funcionario responsable del acceso a la información; b) falta de capacidad operativa, logística y de personal; c) la entidad no encuentra la información, d) plazo insuficiente y e) el poseedor de la información no la entrega al funcionario responsable del acceso a la información¹⁹. Estas causas configuran los supuestos de incumplimiento más recurrentes por parte de los sujetos obligados por la Ley de Transparencia. Al respecto, Abad señala que las autoridades peruanas aún se niegan a entregar información y sus respuestas carecen de una justificación razonable; asimismo, no interpretan las excepciones coherentemente con los principios establecidos en la Ley de Transparencia (^{Abad, 2019}, p. 7).

En relación con la negativa de los sujetos obligados a entregar información de carácter público, los informes anuales de la ANTAIP correspondientes a 2017, 2018, 2019 y 2020 permiten apreciar algunos avances en relación con el cumplimiento de las exigencias de transparencia pasiva. Respecto a las denegatorias injustificadas de entrega de información, la referida entidad elaboró la Opinión Consultiva 42-2019-JUS/DGTAIPD (2019d), en cuyo décimo considerando cita el artículo 13 de la Ley de Transparencia y enfatiza que los únicos supuestos de denegatoria que contempla la ley son: a) las excepciones de los artículos 15, 16 y 17; b) cuando la entidad no cuente con la información requerida y no esté obligada a contar con ella; y c) cuando se solicite evaluaciones o análisis de información. Fuera de dichos supuestos, la denegatoria de entrega de información sería una restricción arbitraria²⁰.

De una lectura crítica de la norma general y de las excepciones a la entrega de la información y la casuística sistematizada por la institución encargada de vigilar el cumplimiento de la norma de transparencia, no se advierte un supuesto que faculte a una entidad a negar el acceso a la información que posee, aunque no la produjo. Dada la función de intérprete y coadyuvante en la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones de transparencia y acceso a la información pública, el TTAIP abordó dicho supuesto como una denegatoria injustificada de entrega de información a través de la figura del precedente administrativo²¹. En la valoración del referido órgano de aplicación, aquel supuesto requería la formulación de una regla específica elaborada a partir de los alcances de un caso concreto. Postura que da cuenta de la dimensión instrumental y principista del precedente, orientado a la mejora de la interpretación de las normas que establecen obligaciones para la administración pública en materia de transparencia.

4. EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO COMO MEDIO PARA REFORZAR LA TAREA INTERPRETATIVA DE LOS ÓRGANOS DE APLICACIÓN PARA GARANTIZAR EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

Las obligaciones relativas a la transparencia y el acceso a la información pública se refuerzan a partir del establecimiento de criterios específicos que permiten aplicar las normas a los casos concretos. En este sentido, el precedente opera como una garantía institucional que refuerza los estándares legales de transparencia que debe caracterizar la actuación de todas las entidades de la Administración pública. La garantía institucional se ha caracterizado como una metanorma interpretativa que orienta las razones de los operadores jurídicos. Opera con sus propios límites y constituye un recurso jurisprudencial que funciona bidireccionalmente, dado que favorece también al razonamiento de los órganos jerárquicamente superiores (^{Ródenas, 2012}, pp. 81-82). Es decir, el precedente posee una dimensión de garante para la aplicación razonable de las normas. También permite apreciar la importancia del órgano competente, ya que a partir de las características del caso es posible elaborar una regla que aclare aspectos indeterminados de la norma o precise sus alcances subsuntivos.

En relación con la doctrina del precedente, cabe destacar que la elaboración de reglas a partir del caso concreto exige centrar el análisis en la ratio decidendi. Conforme ^{Cross y Harris (2012}, pp. 217-220), operar con precedentes obliga a comprender los alcances del razonamiento inductivo y a reconocer la importancia de la analogía para la aplicación de esta técnica. Dicho proceso da cuenta de la doctrina del stare decisis como una manifestación de racionalidad en relación con la aplicación de las normas, ya que una decisión, reiterada o no, obliga al órgano aplicador a seguirla (^{Legarre y Rivera, 2006}, pp. 110-111). Estas consideraciones nos remiten a las concepciones del civil law y el common law en torno al rol del juez, así como la importancia de la jurisprudencia y el precedente en el sistema de fuentes.

Independientemente del rol específico de la jurisprudencia en el sistema de fuentes de cada tradición jurídica, ella da cuenta de la coherencia y razonabilidad de las decisiones jurisdiccionales, en tanto permite observar la motivación expuesta en casos análogos (^{Ferreres y Xiol, 2010}). Se resalta que la jurisprudencia tiene un papel importante en el sistema de fuentes y que la tendencia de los países occidentales está orientada hacia la adopción del precedente vinculante por analogía (^{López, 2006}, p. 134). Esta tendencia exige apreciar críticamente la dinámica entre producción, aplicación y ejecución de la norma en el Estado constitucional de derecho²².

Las observaciones en torno al rol del juez y su relación con la técnica del precedente exhiben un aparente dilema: los jueces no son una boca muda de la ley, pero tampoco son una boca muda del precedente, pues su labor interpretativa comprende un conjunto de razones que no se limitan exclusivamente al texto de la norma. Siguiendo a Güastini, ^{Núñez (2020}, p. 320) sostiene que dichas razones pueden ser políticas, prudenciales y jurídicas, las cuales pueden incidir en la eficacia vertical de los precedentes dictados por los órganos vértice²³. En este sentido, la regla del stare decisis no solo es una manifestación de los mínimos exigibles de racionalidad que se esperan en la aplicación de las normas en casos análogos; también da cuenta de la eficacia de los precedentes.

En relación con la eficacia de los precedentes, ^{Taruffo (2007)} adopta una postura marcadamente fáctica al señalar que solo existirá precedente desde que un juez lo aplique a un caso posterior, a partir de la cual se desprenden sus dimensiones institucional, objetiva, estructural y de eficacia. Desde los presupuestos de la teoría analítica del derecho, ^{Núñez y Arriagada (2021)} consideran que el precedente existe independientemente de su aplicación. Entre las consecuencias prácticas del precedente destaca la dimensión institucional, que alude a la jerarquía y la relación entre los tribunales u órganos de aplicación. En los sistemas adscritos al civil law, este se equipara a la seguridad jurídica que se desprende de la uniformidad en la aplicación de la norma frente a casos análogos. En este sentido, el precedente, además de dar cuenta del rol de los tribunales superiores en jerarquía, también opera como un indicador de razonabilidad en el desarrollo de líneas jurisprudenciales de los diferentes órganos de aplicación.

Dadas las características estructurales del precedente en el ámbito administrativo, observamos una doble dimensión. Mientras que la primera se refiere a su condición de fuente que define criterios vinculantes; la segunda señala su condición resultante de las potestades regladas. En términos de ^{Díez-Picazo (1982}, p. 29), el precedente también es el resultado de la "interpretación de la legalidad", lo cual demanda de la administración una actuación coherente con relación a sus decisiones previas. (Mes, (2013) (2013) advierte que el precedente expresa la importancia del principio de la buena fe y la confianza legítima que se desprende de su aplicación por los operadores en sede administrativa. Esta dimensión operativa destaca la importancia de las reglas, frente a lo cual ^{Pulido y Barreto (2019)} identifican la capacidad del precedente para vincular a los órganos que están llamados a acatarlo; sin perder de vista el contexto institucional del que emanan, dada su importancia para comprender los diferentes alcances de la vinculación, ya sea horizontal o vertical, así como la del auto precedente (pp. 39 y ss.). Este razonamiento también se advierte en ^{Soto (1999)} y constituye una constante en relación coa la obligatoriedad de los precedentes en la actividad administrativa, resaltando aspectos como la auto vinculación, la cual configura: regularidad, homogeneidad, permanencia y previsibilidad de las decisiones.

En relaciónlcon carácter vinculante, se advierte que el precedente administrativo es una fuente de integración que contribuye a fijar "un determinado sentido interpretativo atribuible a una norma" (^{Tirado, 2010}, p. 135). Al contribuir a precisar reglas más delimitadas, el precedente administrativo brinda mayor certeza en la aplicación de los cuerpos normativos correspondientes a las diferentes entidades de la Administración pública. En este sentido, el precedente puede proyectarse como un mensaje reforzado de predictibilidad sobre la actuación de la Administración pública.

El legislador peruano no fue ajeno al desarrollo doctrinario sobre el precedente en sede administrativa. Su regulación en la Ley General de Procedimiento Administrativo parte de su definición como acto administrativo en el artículo VI, y precisa que, a partir de un caso particular, el precedente interpreta "de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación (...) serán de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada". Asimismo, el artículo V de la referida norma resalta la dimensión operativa del precedente tanto en el ámbito de la interpretación como de la delimitación del "campo de aplicación del ordenamiento positivo al cual se refieren". Este tratamiento también es tributario del abordaje constitucional de la referida figura, tal como se aprecia en la regulación constitucional del precedente en el reciente Código Procesal Constitucional y en su antecedente²⁴.

El Derecho administrativo comparado, también da cuenta de la dimensión operativa del precedente. En el caso de España, la ley de transparencia y la ley que regula el procedimiento administrativo general²⁵ no contemplan una regulación expresa sobre los precedentes. Sin embargo, las resoluciones del Consejo de Transparencia resaltan la importancia de sus pronunciamientos en la configuración de una doctrina interpretativa orientada a brindar seguridad jurídica a la ciudadanía²⁶. Por su parte, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública de México, es más explícita respecto al rol del precedente. Al respecto, el capítulo VII destaca la importancia de los criterios de interpretación y regulan su establecimiento²⁷. Así, mientras el artículo 199 precisa que los criterios se establecen por reiteración en la resolución de tres casos análogos por parte del Pleno del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; el artículo 200 indica que los criterios comprenden un rubro, un texto y el precedente o precedentes que lo hubieran originado. Estos alcances sobre el precedente en sede administrativa dan cuenta de la importancia de ahondar en la casuística relevante, en los términos planteados por el primer precedente del TTAIP peruano.

5. EL PRECEDENTE EMITIDO POR EL TRIBUNAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA DEL PERÚ: ANÁLISIS DE SUS DIMENSIONES FORMAL, MATERIAL Y PRAGMÁTICA

En enero de 2020 el TTAIP estableció el primer precedente de observancia obligatoria mediante la Resolución 0100300772020, correspondiente al Expediente 00038-2020-JUS/TTAIP. El caso da cuenta de una solicitud de entrega de información de carácter técnico. Aquella, además de ser generada por una entidad distinta a la solicitada, formaba parte del expediente administrativo de la solicitante. El pedido de acceso, formulado el 30 de setiembre de 2019, consistió en la solicitud de dos documentos: el Informe Técnico 11639-2013-SUNARP-Z.R.N°IX/OC y la Cartografía de los distritos de Chorrillos y Santiago de Surco (Lima, Perú). La entidad solicitada entregó el primer documento conforme los plazos establecidos por la Ley de Transparencia, pero denegó el segundo argumentando que aquel era propiedad del Instituto Geográfico Nacional²⁸ (IGN), por lo que la solicitante debía dirigir su solicitud a dicha entidad.

Al configurarse un supuesto de entrega parcial de la información, el 12 de diciembre de 2019, la solicitante reiteró su pedido respecto al segundo documento. Precisó que aquel había sido empleado por la entidad solicitada para emitir el Certificado de Búsqueda Catastral 301464462 del 31 de julio de 2013, e indicó:

[...] no corresponde solicitar dicha información al IGN, pues dicha institución desconoce cuál de los múltiples planos fue utilizado para su emisión, puesto que la misma fue utilizada por los funcionarios de catastro de la entidad para la emisión del mencionado certificado.

Aparentemente la respuesta a este nuevo pedido fue positiva, conforme el Oficio 3511-2019-SUNARP-Z.R.N°IX/UAD, notificado el 20 de diciembre. Sin embargo, mediante recurso de apelación la solicitante recurrió al TTAIP el 8 de enero de 2020, al advertir que la respuesta de la entidad no se ajustaba a los términos de la solicitud²⁹. La recurrente precisó que la información entregada por la entidad no correspondía a la cartografía elaborada por el IGN, dado que el documento entregado carecía del logo de la referida institución y de las características técnicas propias de un mapa cartográfico.

El análisis de este pronunciamiento del órgano de aplicación administrativo, no se agota en la actividad de subsunción en la norma que regula los deberes de transparencia de los sujetos obligados. Si bien, el caso no reviste la condición de un caso difícil, su tratamiento por el TTAIP presenta problemas de relevancia, interpretación y calificación, por lo que resulta importante apreciar la "reconstrucción racional del proceso de argumentación" (^{Atienza, 2003}, p. 211). Esta reconstrucción resalta la dimensión argumentativa del derecho, que en términos del referido autor debe centrarse en evaluar el discurso justificatorio desde una perspectiva normativa³⁰. En la propuesta de Atienza, la argumentación jurídica puede evaluarse a partir de los tres enfoques que conforman la Teoría Estándar de la Argumentación jurídica: formal, material y pragmática (^{Atienza, 2006}, p. 31). Así, mientras la primera se enfoca en la aplicación de los enunciados normativos; la segunda observa la dimensión de los principios y valores jurídicos que fundamentan a las normas y su corrección; y la tercera destaca la proyección práctica de la decisión y el sentido de los enunciados aceptados bajo presupuestos dialécticos y retóricos.

CONCLUSIONES

El primer precedente del TTAIP configuró una regla orientada a evitar interpretaciones restrictivas del derecho de acceso a la información pública. Esta toma de postura denota una opción institucional favorable al administrado y a garantizar el cumplimiento de los deberes de los sujetos obligados por la norma. Determina en qué consiste el deber de verificación de la información solicitada para dar solución a un grupo de supuestos documentados en los informes anuales de la ANTAIP, los cuales son distintos a las excepciones contempladas en los artículos 15, 16 y 17 de la Ley de Transparencia en el Estado peruano.

El análisis del caso permite advertir que no existe una controversia genuina respecto al deber de las entidades obligadas, ya sea por la calidad de la información o por aspectos procedimentales. Respecto a la concurrencia de normas, tanto el TTAIP como la ANTAIP optaron por priorizar la mejor tutela al derecho de acceso a la información pública en concordancia con el principio pro administrado.

Este caso también da cuenta de las características y del contenido constitucionalmente protegido del derecho de acceso a la información pública, sus límites y su valor en tanto condición indispensable para el mantenimiento y la consolidación del sistema democrático. Para resolver la apelación a favor de la solicitante, el TTAIP razonó desde las disposiciones jurídicas vigentes, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y las características factuales del caso. Además, optó por constituir como precedente administrativo de observancia obligatoria una regla específica que prohíbe a las entidades de la administración pública denegar el acceso a la información, bajo el argumento de que la entidad no la produjo. Complementó dicha regla señalando que el acceso a la información pública comprende toda aquella información que se encuentre en posesión de la entidad, la cual solo puede denegar el acceso cuando se verifique la inexistencia de la información solicitada.

En suma, el análisis formal, material y pragmático del precedente estudiad, permitió explicar las relaciones entre la transparencia y la mejora cualitativa de la Administración públic, en relación con sus deberes de transparencia pasiva. Del análisis entre facticidad y validez normativa se pudo identificar la impronta del Estado constitucional y democrático deoderecho. Bajo estas premisas, el caso resuelto por el TTAIP y la emisión del precedente ilustran el progresivo asentamiento de la cultura de la transparencia en el Estado de derecho peruano.