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SUMARIO
Introducción. 1. Estudios específicos y estudios comparativos en este decenio. 2. Dos sistemas normativos: aprendizajes en la protección de las mujeres frente a la violencia de género. 2.1. Incidencia del derecho internacional de los derechos humanos. 2.2. La presión de las organizaciones de mujeres. 2.3. Elementos comunes: aprendizajes y buenas prácticas en la regulación de la violencia de género en ambos países. 2.4. Diferencias: aprendizajes que podrían incorporarse en el otro sistema normativo. Conclusiones. Referencias.
INTRODUCCIÓN
Se reconoce que la violencia contra las mujeres ha existido a través de la historia en todas las sociedades del mundo, con manifestaciones y características diversas según los entornos culturales y sociales1. Las cifras evidencian que en pleno siglo xxi no cesan estas vulneraciones, en especial las que provienen de las parejas o ex parejas, cruzando linderos de inhumanidad, en los que muchas mujeres mueren o han de sobrevivir a violencias cotidianas y violencias extremas2. El problema de investigación que se aborda, hace referencia a cómo derivar aprendizajes útiles y replicables sobre la eficacia de los sistemas normativos colombiano y español en materia de protección a las mujeres frente a la violencia de género.
El punto de partida o hipótesis de este trabajo es el reconocimiento de las regulaciones y políticas públicas como instrumentos para enfrentar la violencia de género en España y Colombia, entre 2004 y 2014; de igual manera se evidencia la necesidad de que estas herramientas cuenten con sistemas de evaluación permanente de sus impactos jurídicos, sociales y culturales para fortalecer las buenas prácticas; reconocer el rol de las instituciones exitosas, conforme a las metas trazadas; e inspirar confianza, traducida en legitimidad de los sistemas de apoyo, frente a la violencia contra las mujeres.
Para dar respuesta al problema de investigación se inicia el documento con una revisión bibliográfica, evidenciando la existencia de una producción institucional interesante en ambos países y, a la vez, la escasez de estudios comparados entre estos dos sistemas, así como la carencia de diálogo entre los investigadores/as, operadores/as judiciales y funcionarios/as encargados/ as del tema en los dos países. A continuación se presentan los resultados del análisis comparado, mostrando las similitudes y diferencias de ambas normativas en la protección frente a la violencia de género. Se finaliza con unas conclusiones que reflejan los principales hallazgos y la discusión sobre los mismos, entre los cuales se destacan los avances en regulación y fortalecimiento institucional impulsados por las organizaciones de mujeres; y se resaltan acciones que fortalecen la confianza en los procedimientos, que evitan la revictimización y garantizan el cumplimiento de los marcos normativos.
La metodología que se utiliza corresponde al derecho comparado, enfoque que "implica la confrontación permanente de las reglas nacionales con las extranjeras, observando sus confluencias y discrepancias, estudiando no sólo sus efectos sino determinando sus causas"3. Metodológicamente, se busca reconocer diferencias y analogías entre dos o más sistemas jurídicos, a partir de un análisis comparativo4. Se toma como punto de partida el reconocimiento de que: i) la globalización implica intercomunicación jurídica; ii) la protección de los derechos humanos es internacional; iii) cada vez son mayores los fenómenos jurídicos y sociales que implican ruptura o resignificación de las fronteras (internet, la violencia contra las mujeres, la protección ambiental, las crisis económicas, etc.); iv) "Los Jueces de todas las naciones utilizan métodos, técnicas y argumentaciones similares en casos análogos: ante problemas similares, empiezan a dar respuestas similares"5.
1. ESTUDIOS ESPECÍFICOS Y ESTUDIOS COMPARATIVOS EN ESTE DECENIO
Se inicia este recorrido con el reconocimiento de la gravedad del fenómeno de la violencia contra la pareja en los dos países objeto del estudio. Según las cifras oficiales del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, en España, en los últimos 12 años, han sido asesinadas por sus parejas o ex parejas cerca de 700 mujeres; y pese a estas cifras, se estima que son todavía pocas las mujeres que deciden denunciar y romper con el círculo de terror y silencio que suele acompañar este tipo de violencia6. En el año 2014 se registraron 27.087 casos de mujeres víctimas de violencia, de los cuales 17.172 víctimas están entre 25 y 44 años de edad; la región más vulnerada en estos casos de violencia fue Andalucía, con 7.012 víctimas7. En Colombia, según los datos reportados por la corporación Sisma Mujer y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la violencia de género supera las cifras españolas; en los últimos 5 años han sido asesinadas 1.116 mujeres en contextos de violencia intrafamiliar, violencia sexual y violencia de pareja, lo que equivale al 8,2% de los homicidios del país. En el año 2014 se registraron 57.372 casos de violencia hacia las mujeres, concentrándose las estadísticas en las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Neiva; el mayor número de casos se presenta en mujeres de 22 a 29 años8. Frente a una situación tan grave y urgente, la pregunta inicial que se puede plantear es: ¿qué papel ha jugado la investigación social y especialmente la investigación jurídica para aportar elementos en la construcción de políticas públicas, ajustes normativos y respuestas institucionales que garanticen el acceso a la administración y a la justicia en los casos de violencia contra las mujeres en España y Colombia en el período 2004-2014? ¿Las normativas en estos dos países han retroalimentado la reflexión de la academia y la sociedad civil sobre la violencia de género?
El primer tipo de respuesta que relaciona a la academia con las instituciones de protección de los derechos de las mujeres en ambos países es el diseño de sistemas de información que permitan hacer seguimiento permanente y cualificado de la violencia de género para incidir en las políticas públicas.
El Estado español viene trabajando fuertemente en el desarrollo de un Sistema de Seguimiento Integral en los casos de violencia de género (Sistema VdG o VIOGEN), operado por el Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil. La finalidad del mismo es recopilar en una sola base de datos la información relacionada con las víctimas de violencia de género en el país9. En Colombia, la Consejería para la Equidad de la Mujer y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses se han comprometido a desarrollar un sistema único de información en materia de violencia de género.
Lo anterior surge por la necesidad de consolidar un sistema de datos integral10, que muestre las tipologías específicas de violencia contra las mujeres, por ejemplo el feminicidio, facilitando la elaboración de estadísticas de delitos que evidencien violencia de género. Otra herramienta valiosa han sido los observatorios, que se nutren de diversas fuentes para hacer análisis y propuestas; en ambos países se ha utilizado esta figura, pero al carecer de un único sistema de información sus cifras se diferencian mucho unas de otras y por esa razón los aportes se ven aislados11. Un tercer elemento significativo en la investigación sobre el tema lo constituyen las encuestas y líneas base que se han impulsado en Europa y también en el caso de Colombia, en donde se hace un análisis de las características sociodemográficas de las mujeres que han sufrido cualquier tipología de violencia, de sus agresores, la edad, el nivel educativo, el motivo, entre otros. Variables transversales que permiten identificar cuáles son los principales escenarios que generan la violencia contra las mujeres.
En Colombia se han realizado dos estudios sobre tolerancia social e institucional a la violencia contra la mujer, el primero entre 2009 y 2010 y el segundo en el año 2015. Las conclusiones evidencian aspectos en los cuales se ha mejorado el acceso a la justicia: de las mujeres que fueron encuestadas en el primer informe, el 48% manifestó haber sido víctima de la violencia basada en género, pero sólo el 38% denunció los hechos ante las autoridades. En la segunda medición se encontró que "el 52% de las mujeres encuestadas que han sido víctimas de violencias han acudido ante alguna entidad solicitando ayuda"12. De igual forma se observa que los funcionarios empezaron a entender el tema con enfoque de derechos humanos: el 99% consideró en el primer informe que "la violencia basada en género es un asunto de derechos humanos".
En relación con las falencias, el 69% de los funcionarios considera que las instituciones "no tienen la capacidad para atender integralmente a las víctimas de violencia de género". Existen barreras culturales frente a la atención, por ejemplo, el 46% de los funcionarios considera que "hay casos de violencia de pareja en los que pareciera que a la mujer le gusta que le peguen", ya que después de recibir apoyo por la entidad competente algunas mujeres víctimas de violencia desisten de la atención y prefieren retirar la denuncia y regresar a su casa.
Uno de los temas más debatidos es el de la conciliación. En la encuesta de 2009, el 94% de los funcionarios "manifestó que buscan que las partes concilien los casos de violencia de pareja"13. De igual forma se evidencia en los funcionarios de las Comisarías de Familia que el 84% le "dan a la víctima la boleta de citación para el agresor", poniéndola en situación de riesgo inminente. Finalmente, en relación con procesos de capacitación sobre violencia de género "el 29%, es decir, casi la tercera parte de las/os funcionarios encuestados manifestaron que nunca se les capacita en este aspecto"14.
En el último informe se presentan propuestas muy interesantes desde la voz de las víctimas, en relación con la atención integral a las mujeres víctimas de violencia de género, entre las cuales se destacan: i) que dicha atención incluya todos los derechos de las mujeres y fortalezca su autonomía económica; ii) que se vigoricen las estrategias de protección, en especial, las casas de acogida; iii) que exista protección inmediata y atención oportuna; iv) que haya articulación y coordinación interinstitucional e intersectorial; v) disponer de capacitación a servidoras y servidores públicos; vi) establecer sistemas de seguimiento tanto de los procesos como en el plano intersectorial15.
Desde la mirada institucional se recomienda: i) priorizar las medidas de protección para las mujeres víctimas de violencia de género y de violencia política; ii) fortalecer los programas educativos para la prevención de las diversas formas de violencia contra niños, niñas y adolescentes, y iii) trabajar con los funcionarios para la prevención de la revictimización de las mujeres que sufren violencia de género.
Al contrastar esta información con el caso español, se encuentra que en el año 2014 se presentó el primer informe de la Unión Europea sobre violencia contra las mujeres en Europa, siendo las cifras muy altas: se reportó que el 53% de las mujeres han experimentado violencia física y violencia sexual. En el trabajo publicado por la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (fra) se reconoce que "es preciso adoptar medidas para prevenir la violencia contra las mujeres tanto a escala de la Unión Europea (UE) como nacional"16.
La Encuesta de la fra evidencia una situación generalizada y preocupante: "la mayoría de las mujeres víctimas de violencia no denuncian sus experiencias ni a la policía ni a una organización de apoyo a las víctimas de este tipo de delitos. En consecuencia, la mayoría de las mujeres víctimas de violencia no recurren al sistema judicial ni a otros servicios, lo que pone de manifiesto que las necesidades y los derechos de muchas mujeres en la UE no se abordan en la práctica actualmente"17.
En relación con las tipologías de violencia sufridas por las mujeres en la UE, se afirma que 13 millones de mujeres experimentaron violencia física y 3,7 millones de mujeres experimentaron violencia sexual, en ambos casos, durante los 12 meses previos a las entrevistas de la encuesta. El 18% de las mujeres en la UE han sido objeto de acoso a partir de los 15 años de edad, y un 5% de ellas lo había experimentado en el año previo a la encuesta. En cuanto al abuso o violación a mujeres menores de 15 años, una de cada 20 mujeres (5%) ha sido violada. El 53% de las mujeres de la UE procuran evitar ciertos lugares o situaciones, al menos en ocasiones, por temor a ser víctimas de agresiones físicas o sexuales18.
El documento propone unas vías de acción o estrategias para soportar las realidades actuales, en las que las mujeres y los problemas que viven en la cotidianidad queden incluidos en las encuestas; de igual manera, propone que se reconozca la violencia contra la mujer no sólo en sí misma, sino como violación de derechos fundamentales.
Así pues, se necesitan recursos para trabajar en servicios de apoyo a las víctimas en el ámbito específico de violencia contra la mujer, haciendo indispensable reforzar la adopción de un enfoque centrado en las víctimas y en sus derechos en relación con las mujeres como víctimas de la violencia a escala de la UE y de los Estados miembros. En los últimos años se han dado casos-ejemplos positivos en varios Estados miembros, que reconocen que la violencia "doméstica" o "de pareja" no es un asunto privado, sino una cuestión en la que debe intervenir el Estado.
El estado del arte en materia de trabajos de derecho comparado es interesante en América Latina, pero son escasos los trabajos con comparativos binacionales entre América y Europa.
Desde los organismos internacionales se han desarrollado aportes valiosos sobre la aplicación de instrumentos internacionales como la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), la cual ha permitido seguir de cerca la situación de la mujer y promover íntegramente sus derechos. En el caso latinoamericano, la mayoría de los países ha ratificado dicha Convención y se cuenta con un instrumento regional muy valioso que es la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belem do Pará), que según los analistas "cuenta con el más alto índice de ratificaciones dentro del Sistema Interamericano de Derechos Humanos"19. Trabajos como el de Nash resaltan la incidencia que en materia legislativa y judicial han tenido los instrumentos internacionales, aunque se sigue evidenciando en América Latina la enorme brecha entre regulación y efectiva protección de los derechos de las mujeres. De igual forma, reconocen la incidencia de la normativa española en nuestra región y muestran datos comparativos valiosos entre sistemas normativos de países como Bolivia, Chile, Guatemala y Perú20.
A partir de la revisión bibliográfica corroboramos las siguientes hipótesis de la investigación: i) el principal insumo y motor de los cambios normativos en los dos países han sido las organizaciones de mujeres y su impacto en instrumentos internacionales y nacionales; ii) la publicación de resultados de investigación que analicen los marcos normativos y su incidencia en el tema de violencia intrafamiliar y de género es reciente en Colombia y en España y coincide con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica 1 de 2004 (España) y la Ley 1257 de 2008 (Colombia)21; iii) en ambos países se empiezan a fortalecer sistemas de información sobre violencia de género, como exigencia necesaria para el diseño de políticas públicas y normas que regulen estos fenómenos sociales.
2. DOS SISTEMAS NORMATIVOS: APRENDIZAJES EN LA PROTECCIÓN DE LAS MUJERES FRENTE A LA VIOLENCIA DE GÉNERO
A continuación se realiza un recuento histórico y normativo en ambos países; en este recorrido se observa que: i) el aporte inicial viene del derecho internacional de los derechos humanos y de las diversas organizaciones internacionales y regionales; ii) ambas regulaciones son fruto de una presión social liderada por grupos de mujeres, donde los casos emblemáticos logran conmover a la sociedad; iii) existen elementos comunes y diferencias, a partir de las cuales se generan aprendizajes y buenas prácticas en la regulación de la violencia de género en ambos países.
2.1. Incidencia del derecho internacional de los derechos humanos
La evolución normativa orientada hacia la regulación específica de la violencia de género no ha sido una tarea fácil en los dos países que se examinan en la investigación. El impulso no ha sido sólo nacional y debemos reconocer que son las organizaciones internacionales de derechos humanos, especialmente la ONU, las que han fijado las bases de una normativa internacional sólida y con gran fuerza en la interpretación y aplicación de las leyes internas. Los Pactos Internacionales de Derechos Civiles, Políticos, Sociales y Económicos de 1968, y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer de 1976, abogan por la igualdad en derechos y la prohibición de discriminación. Complementan esta protección instrumentos de enorme valor como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica, ratificado por Colombia mediante la Ley 16 de 1972, y la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer (Convención de Belém do Pará) adoptada en 1994 y aprobada por Colombia por la Ley 248 de 1995, marcando un hito importante en el reconocimiento de la violencia contra las mujeres22.
Para el caso español, en Europa, el punto de partida es la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea del año 2000, donde se reconocen derechos de enorme importancia para las mujeres. Con posterioridad a este instrumento se expide la Decisión 803/2004/CE del Parlamento Europeo, por la que se aprueba un programa de acción comunitario (2004-2008) para prevenir y combatir la violencia ejercida sobre la infancia, los jóvenes y las mujeres, y proteger a las víctimas y grupos de riesgo (Programa Daphne ii). Una de las normas específicas más valiosas por su objetivo garantista frente a la violencia contra las mujeres es la Directiva 2011/99 del Parlamento Europeo y del Consejo, donde se establece una orden europea de protección para las víctimas de violencia de género23.
En el año 2011 se firmó el Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia hacia las mujeres y la violencia doméstica, también conocido como Convenio de Estambul. Se trata del primer tratado europeo que aborda específicamente la violencia contra la mujer y la violencia doméstica en sus diversas manifestaciones24.
De igual forma, se cita la Directiva sobre las víctimas de delitos (2012/29/ EU): "La mencionada Directiva, adoptada en 2012, establece normas mínimas sobre los derechos, la protección y el apoyo de las víctimas de delitos en la UE, y hace referencia expresa a las víctimas de la violencia de género, las víctimas de la violencia sexual y las víctimas de la violencia en las relaciones personales"25.
2.2. La presión de las organizaciones de mujeres
Los estudiosos del caso español, relatan que antes de la expedición de la Ley Orgánica 1 de 2004, la legislación española era completamente atemorizante, puesto que cuando las mujeres demandaban a sus esposos o ex compañeros por malos tratos en su casa, eran señaladas por los funcionarios e incluso por sus familiares, en muy pocos casos se lograba una decisión judicial; pero, la pena asignada al agresor se consideraba como una falta que debía ser pagada con arresto domiciliario y allí finalmente, terminaba también condenada la propia víctima26.
Se señala como un caso paradigmático de visibilización de la violencia contra las mujeres en España el de Ana Orantes, una mujer que soportó 40 años de tortura y fue quemada viva por su esposo en diciembre de 1997. Su marido la roció con gasolina, pocos días después de que ella hiciera pública,
a través de los medios de comunicación, su dramática historia27. El asesinato de aquella mujer provocó manifestaciones de repudio y movilizaciones sociales, presionando por el surgimiento de normas en defensa de las mujeres. A partir de aquel momento, la violencia contra las mujeres en España pasó a ocupar espacios en los medios de comunicación y en las agendas de los políticos del país. Una revolución legislativa que comenzó con la reforma del Código Penal y culminó con la aprobación por unanimidad, en el año 2004, de la Ley Integral contra la Violencia de Género28. En los últimos años se han desarrollado, gracias al impulso de las organizaciones de mujeres, temas prioritarios como las Medidas Urgentes en la Lucha contra la Violencia de Género-2006, con el objetivo de reforzar y garantizar la protección a las víctimas29.
Las investigaciones que se han realizado a la fecha señalan que si bien la ley ha sido importante en estos 12 años, aún tiene muchos obstáculos para su puesta en práctica. Sabemos que la violencia contra la mujer es estructural, es una patología social que tanto en España como en Colombia se incrementa, y la prioridad en ambos países es luchar contra las condiciones estructurales que condicionan una cultura que propicia la violencia contra las mujeres30.
La ley orgánica española gira en torno al concepto de igualdad, pero ha tenido poco éxito. Las violencias más habituales son la física, la sicológica y la sexual. Las mujeres viven en un contexto de miedo y dominación y en los últimos años se han agudizado las condiciones de las víctimas, siendo el verdadero problema el hecho de que no se denuncia31.
Por otro lado, en Colombia en el año 2008 se adoptó la Ley 125732, enfocada en la sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres; estableciendo las garantías de una vida libre de violencias, entre las cuales se incluyen la violencia sexual, el acoso sexual, la violencia física, la violencia económica, la violencia psicológica, la violencia emocional y el feminicidio, entre otras33.
Esta ley buscó ser una respuesta frente a la problemática de violencia estructural contra las mujeres y a las limitaciones en el acceso a la justicia. Se reconoce que esta ley y los posteriores esfuerzos normativos que se han hecho en Colombia son el resultado de un lobby permanente de las organizaciones de mujeres, destacándose la presencia institucional y de la sociedad civil. En todos los ejercicios normativos siempre han estado presentes las organizaciones de mujeres que han liderado los debates y realizado investigaciones y aportes significativos34.
Como complemento de la ley en cita, en este período se han expedido normas adicionales que fortalecen la protección de las mujeres frente a la violencia, como los decretos 4463, 4796, 4798 y 4799 de 2011 y 2733 y 2734 de 2012, reglamentando parcialmente algunos artículos de la Ley 1257 de 2008 en lo referente a salud35, educación, justicia y ámbito laboral36.
De igual forma, la Ley 1448 de 2011, "Ley de Víctimas y Restitución de Tierras", reconoce medidas que buscan garantizar la atención, asistencia y reparación integral de las víctimas de infracciones al derecho internacional humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos cometidas con ocasión del conflicto armado interno.
En el año 2012 se expide la Ley 1542 de 2012, norma que permite la denuncia por parte de terceros en los casos de violencia intrafamiliar e inasistencia alimentaria, sin que sea necesario que la propia víctima ratifique o realice la denuncia; se ordenan además acciones de sensibilización, prevención y sanción a las formas de violencia y discriminación contra las mujeres.
De igual forma, en Colombia se ha legislado frente a casos de violencia extrema contra las mujeres, como en la violencia con ácidos o sustancias químicas37 y la violencia sexual con ocasión del conflicto armado38. Así mismo, en el año 2015 se expide la Ley 1761 que crea el tipo penal de feminicidio, como delito autónomo39.
En relación con las políticas públicas en este país, se destacan los Li-neamientos para una Política Pública de Mujeres y Equidad de Género y el Plan Integral para Garantizar a las Mujeres una Vida Libre de Violencia, publicados en 201240. La situación específica de vulneración de los derechos humanos de las mujeres colombianas en el marco del conflicto armado hizo necesario el diseño de una política pública específica contenida en el Documento CONPES 3784 de 201341.
2.3. Elementos comunes: aprendizajes y buenas prácticas en la regulación de la violencia de género en ambos países
En esta sección profundizaremos sobre los aspectos comunes encontrados en ambas legislaciones y los destacamos como buenas prácticas para la protección de las mujeres: i) el eje de la protección: la regulación de medidas de protección para garantizar una atención integral a las víctimas; ii) el establecimiento en las legislaciones y en las políticas públicas de instancias de trabajo interinstitucional, para promover acciones coordinadas en beneficio de las mujeres víctimas de violencia de género; iii) el énfasis en la educación para las mujeres y para los servidores públicos que atienden sus casos; iv) los espacios de participación político-social de las mujeres en la sociedad; v) la importancia que en ambas regulaciones tiene la educación para combatir y prevenir la violencia de género.
El primer tema que se destaca en ambos países, como axioma de las normas sobre violencia de género, se refiere a las medidas de protección para garantizar una atención integral a las víctimas. Ambos países consagran estas medidas para garantizar el reconocimiento, restablecimiento y cumplimiento de los derechos de las mujeres; a su vez, vienen trabajando fuertemente con las normativas referidas a la prevención, apoyo especial y atención para las víctimas de violencia.
El listado de medidas de protección de ambas legislaciones hace alusión común a la expedición de orden de protección para la víctima y sus hijos por las entidades competentes; asistencia jurídica gratuita; garantías de obligación laboral, educacional y sanitaria; ayuda económica; protección de la intimidad; orden de desalojo de la casa para el agresor; abstención de ingresar a cualquier lugar donde se encuentre la víctima; prisión o imposición de pulsera al victimario; acogida, apoyo social y atención psicológica para la víctima y sus hijos; intervención del defensor de familia y del Ministerio Público; protección temporal especial a la víctima, tanto en su domicilio como en otro lugar que muestre gravedad; implementación temporal de régimen de visitas, cuidado y custodia de los hijos; entre otras42.
Los Estados son los encargados de adoptar las distintas medidas para la atención integral de las víctimas de manera efectiva y oportuna con el fin de reparar el daño; para ambos países dichas medidas implican una respuesta en un plazo razonable, así como la reparación efectiva de los perjuicios sufridos y la garantía de ejecución y seguimiento de aquellas.
Otra similitud es que en ambos países se establecen instancias de trabajo interinstitucional y observatorios para el seguimiento del tema, conformados por representantes estatales y de la sociedad civil. Se observa sin embargo una gran centralización en el nivel de intervención relacionado con la regulación del tema, su interpretación y aplicación y la construcción y seguimiento a políticas públicas; existen algunos casos de políticas locales en Colombia o de comunidades autónomas en España, pero todavía falta mucho. Finalmente se evidencia la importancia de la educación y la participación, como medios para combatir y prevenir la violencia de género.
El siguiente cuadro muestra los elementos más interesantes del diseño institucional (autoridades, organizaciones y particulares) de ambos países para enfrentar la problemática de violencia contra las mujeres43.
INSTITUCIONES COMPETENTES FRENTE A LA SITUACIÓN DE VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES EN AMBOS PAÍSES
Competencias
Instituciones en España
Instituciones en Colombia
Regulación, interpretación y aplicación de normas nacionales e internacionales. Construcción y seguimiento a políticas públicas.
Nivel nacional
- Congreso de los Diputados.
- Administración General del Estado.
- Tribunal Constitucional.
- Ministerio de Sanidad, Servicios sociales e igualdad.
- Delegación Especial del Gobierno contra la Violencia sobre la Mujer, en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
- Subdirección General de Sensibilización, Prevención y Conocimiento de la Violencia de Género*.
- Subdirección General de Coordinación Interinstitucional en Violencia de Género.
Nivel de comunidades autónomas y ayuntamientos.
- Unidades de violencia sobre la mujerb/.
Nivel nacional
- Congreso de la República,
- Presidencia de la República.
- Corte Constitucional, jueces y tribunales.
- Ministerio de Salud.
- Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer.
- Defensoría del Pueblo - De-fensoría - Delegada para los Derechos de la Niñez, la Mujer y el Anciano.
- Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Delegada para el Menor y la Familia.
Nivel departamental o municipal
- Secretarías de la mujer y/o equidad de género.
- Gerencias o grupos específicos de trabajo en temas de género.
Sistemas de información y análisis.
- Observatorio Estatal de Violencia sobre la Mujer.
- Sistema de Seguimiento Integral en los casos de Violencia de Género.
- Observatorio Asuntos de Género (oag).
- Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer.
- Sistema de seguimiento forensis, liderado por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (inmlcf).
Acceso a la justicia para las mujeres víctimas de violencia. Investigación de delitos. Prevención y seguimiento de los casos de violencia de género.
- Juzgados de Violencia sobre la Mujer (funcionarios judiciales).
- Unidades de Coordinación y de Violencia sobre la Mujer.
- Fiscalía de los Tribunales Superiores de Justicia.
- Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud -Comisión de apoyo técnico
y coordinación sobre medidas sanitarias establecidas en la ley. Fuerzas y cuerpos de seguridad.
- Comisarías de Familia (funcionarios administrativos).
- Jueces de familia, jueces civiles municipales y promiscuos municipales.
- Jueces de control de garantías.
- Fiscalía General de la Nación
- Centros de Atención Integral contra la Violencia Intrafamiliar (cavif).
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (inmlcf).
- Ministerio de Defensa - Policía Nacional.
Elaboración y/o actualización de protocolos y guías de actuación de las instituciones y personal de salud en los casos de violencia contra las mujeres.
-Ministerio de Sanidad y Ministerio de Justicia.
- Ministerio de Salud (antes Protección Social).
- Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (inmlcf).
Garantías de verdad, justicia y reparación para las víctimas de violencia de género en el marco del conflicto armado y en la nueva justicia transicional.
- No aplica.
- Unidad Administrativa para la Atención y Reparación a las Víctimas.
- Unidad de Restitución de Tierras.
- Jueces de Restitución de Tierras.
- Fiscalía General de la Nación.
- Rama Judicial.
- Tribunal para la Paz (Acuerdo Final de Paz 2016).
Medidas de protección
- Juzgados de violencia sobre la mujer.
- Apoyan: servicios sociales o instituciones asistenciales dependientes de las administraciones públicas, como: hospitales y servicios de orientación jurídica de los colegios de abogados.
- Comisarías de familia, y si no existen en el municipio serán competentes el juez civil municipal o juez promiscuo municipal.
- Fiscalía"*.
- Apoyan: instituciones prestadoras de servicios de salud, secretarías de salud, icbf, Policía Nacional, Ministerio de Defensa y Observatorio de Asuntos de Génerod/.
Educación.
Formación en la garantía de
la igualdad de género y la no
discriminación.
Acceso a la educación para
mujeres víctimas de violencia
de género.
- Sistema educativo españole/.
- Administraciones públicas educativas.
- Ministerio de Educación, entidades territoriales y entidades educativasf/.
- Servicio Nacional de Aprendizaje (sena) e instituciones educativas.
Acceso al trabajo para mujeres víctimas de violencia de género.
- Servicios públicos de las comunidades autónomasg/.
- Servicio Público de Empleo Estatal1".
- Dirección General de Empleo.
- Secretaría de Estado de Empleo.
- Ministerio del Trabajo.
- Administradoras de Riesgos Profesionales.
- Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
- Inspecciones de Trabajo.
- sena.
- Empleadoresi/.
Otras instancias u organizaciones de apoyo.
- Servicio de Atención a Víctimas, Servicio de Atención a Víctimas de Violencia de Género (savg) e Instituto de la Mujer.
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icbf) y organizaciones no gubernamentales.
Fuente: elaboración propia.
a/ BOE - Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Disponible en: http://goo.gl/DMrN5m.
b/ Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (2012).
c/ Colombia. Decreto 1069 de 2015, Secc. 2, art. 2.2.3.8.2.1.
d/ Colombia. Decreto 4799, de 2011 y Decreto 2734, de 2012.
e/ España. Ley Orgánica 1 de 2004.
f/ Colombia. Decreto 4798 de 2011.
g/ Colombia. Ley 56 del 16 de diciembre del 2003.
h/ Ministerio de Empleo y Seguridad Social.
i/ Decreto 4463 de 2011 y Decreto 2733 de 2012 que establece una deducción tributaria del 200% del valor de los salarios y prestaciones sociales pagados durante el año o periodo gravable a partir del inicio de la relación laboral y hasta por un término máximo de tres (3) años si esta se mantiene, para quien emplee a mujeres víctimas de violencia de género.
Del cuadro comparativo merecen especial atención los avances en materia de políticas públicas, normas e institucionalidad, para garantizar los derechos de las mujeres en ambos Estados. Todavía siguen pendientes mayores esfuerzos en la formación en temas de género de los servidores públicos o funcionarios; y aunque las normas promueven las acciones intersectoriales e interinstitucionales, son aún escasas en ambos países.
En Colombia la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer y en España el Observatorio Estatal de Violencia sobre la Mujer vienen realizando actividades de prevención; ambas instituciones tienen habilitada una línea de atención para asesoramiento jurídico, orientada a mujeres víctimas de violencia.
Es importante destacar el papel que han jugado las organizaciones sociales y su incidencia en los cambios normativos, en las políticas públicas y en el litigio estratégico en defensa de los derechos de las mujeres44. Los dos países abren espacios de participación político-social a las mujeres en la sociedad; en el caso colombiano se establece la ley de cuotas, Ley 581 de 2000 y Ley 1475 de 201145, cuyo equivalente en España es a la Ley Orgánica 3/2007, en cumplimiento y desarrollo del principio constitucional de igualdad de ambos sexos, facilitando la participación efectiva de las mujeres en la vida política, cultural, económica y social46.
En el Informe de participación femenina en los cargos directivos del Estado colombiano 2014 se aprecia un cumplimiento formal de la ley de cuotas, con un 30% de participación femenina en los cargos de máximo nivel decisorio. En promedio, un 59,7% de las entidades nacionales cumplieron con el porcentaje establecido por la Ley 581 de 2000. Además, los cargos públicos ocupados por mujeres en la alta dirección en los órdenes nacional y territorial equivalen a un 44% del total47. En el caso español, de acuerdo a la Ley Orgánica 3/2007, la igualdad efectiva de mujeres y hombres implica que ninguno de los dos sexos tenga una representación inferior al 40%, ni superior al 60%. En el primer trimestre de 2014, la participación de las mujeres en el mercado laboral fue del 59,65%, en el ámbito político del 38.65%, en sindicatos y comisiones obreras del 39.32%, y en cuanto a las esferas de ámbito económico y puestos directivos del 46.0%48.
A nivel educativo, las instituciones colombianas y españolas han asumido la tarea prevista en las normas y en las políticas públicas, orientada a promover los derechos humanos y a generar conciencia, desde una escolaridad muy temprana, en temas como el respeto, la igualdad y la no discriminación.
Finalmente, debemos destacar el rol que asumen los tribunales constitucionales en ambos países para ampliar y fortalecer la aplicación de las normas que protegen a las mujeres frente a la violencia de género.
En el caso colombiano, la Corte Constitucional ha tenido, a través de su jurisprudencia de acción de tutela (amparo) y de acciones de inconstitucionalidad, un rol muy importante para fortalecer las reglas de protección y la interpretación de las normas internacionales e internas sobre derechos de las mujeres. Los ejes temáticos de estas sentencias giran en torno a derechos sexuales y reproductivos, derechos laborales y de seguridad social, derechos de las mujeres privadas de la libertad en cárceles y centros penitenciarios y derecho a la participación y acceso a espacios de decisión49. Se destacan igualmente pronunciamientos en relación con violencia de género, con énfasis en el derecho fundamental a una vida libre de violencia para las mujeres50, responsabilidad en los casos de discriminación y violencia contra la mujer51, violencia contra la pareja52, la constitucionalidad de la eliminación del carácter de querellables y desistibles de los delitos de violencia intrafamiliar e inasistencia alimentaria53 y las diversas formas de violencia contra las mujeres víctimas del conflicto armado54.
El Tribunal Constitucional español se ha pronunciado en varias ocasiones en relación con recursos de amparo interpuestos por mujeres que sufren violencia de género. En sentencia reciente, estima el recurso de amparo interpuesto por una víctima de violencia de género por la vulneración del derecho a la tutela judicial, al impedirse la posibilidad de defensa en un proceso de ejecución hipotecaria sobre un bien familiar. Se considera por el Tribunal que la existencia de una conducta de violencia de género, como problema de gran repercusión social, justifica la admisión del recurso de amparo55. De igual forma le ha correspondido a este Tribunal examinar casos de cuestiones de constitucionalidad planteadas especialmente por jueces penales56, donde analizan la constitucionalidad del primer inciso del artículo 153.1 CP, disposición que recoge el delito de maltrato ocasional.
En Sentencia 45/2010 de 28 de julio de 201057 se examina el delito de maltrato familiar propuesto por la magistrada del Juzgado de Albacete, considerando dos dudas:
... la primera es si los preceptos cuestionados incorporan un tratamiento punitivo diferente de la misma conducta en función del sexo de los sujetos activo y pasivo que sería contrario al art. 14 CE y, por extensión, a los arts. 1.1, 9 y 10.1 CE; y la segunda es si contienen una presunción contraria al derecho a la presunción de inocencia y al principio de culpabilidad consistente en que las agresiones de los hombres a las mujeres que son o fueron su pareja constituyen una manifestación de discriminación58.
No prospera la cuestión de constitucionalidad y se concluye que el objetivo de la regulación que agrava el tipo penal de lesiones personales es apreciar la especial gravedad de ciertos hechos, a partir del ámbito relacional en el que se producen y del significado objetivo que adquieren como manifestación de una grave y arraigada desigualdad.
2.4. Diferencias: aprendizajes que podrían incorporarse en el otro sistema normativo
Las diferencias encontradas en el análisis comparado de los dos sistemas normativos frente a la violencia de género fueron: i) el diseño institucional para garantizar el acceso a la justicia a las mujeres víctimas de violencia de género; ii) la regulación de la violencia económica; iii) la necesidad de asistencia jurídica gratuita para las mujeres; iii) los trámites de orden de protección por las entidades competentes; iv) la necesidad de guiarse por los protocolos para la atención a víctimas de violencia de género y de implementar nuevos, para casos de violencia extrema en Colombia.
- Diseños institucionales para garantizar el acceso a la justicia a las mujeres víctimas de violencia de género
El diseño institucional español considera que el acceso a la justicia para las mujeres víctimas de violencia de género, debe hacerse por la vía judicial, creando los juzgados de violencia sobre la mujer, como la respuesta adecuada. Sorprende el carácter integral de su mandato, pues tienen competencia en materia penal y civil y son los que lideran todo el procedimiento para otorgar las medidas de protección: "Estos Juzgados conocerán de la instrucción, y, en su caso, del fallo de las causas penales en materia de violencia sobre la mujer, así como de aquellas causas civiles relacionadas, de forma que unas y otras en la primera instancia sean objeto de tratamiento procesal ante la misma sede"59. Conocen de los temas de responsabilidad penal por los delitos relativos a homicidio, aborto, lesiones al feto, delitos contra la libertad, delitos contra la integridad moral o cualquier otro delito cometido con violencia o intimidación; siempre que hubiesen sido cometidos contra mujeres que mantienen o han mantenido relaciones sentimentales o análogas con un hombre. De igual manera estos juzgados de violencia sobre la mujer extienden el conocimiento en el orden civil, en temas relativos a filiaciones, nulidad del matrimonio, separación y divorcio, custodia de hijos e hijas menores, asignación de cuota alimentaria, entre otros60.
El Estado español también cuenta con unidades de valoración integral de violencia de género, integradas por personal médico forense, psicólogos y trabajadores sociales del servicio de apoyo a la Administración de Justicia. Ubicadas en cada provincia, estas unidades se encargan de efectuar e informar, a requerimiento de los órganos judiciales con competencia en violencia sobre la mujer, las siguientes actuaciones: una valoración integral de los efectos de la violencia física, psíquica y sexual en las mujeres víctimas, una valoración de los efectos de la exposición a la violencia y de las agresiones sufridas por los hijos y las hijas y menores a su cargo, una valoración de la incidencia, la peligrosidad objetiva y el riesgo de reincidencia del agresor.
A partir del año 2009, la legislación española exigió la formación previa para todos los funcionarios de entidades relacionadas con violencia de género, como jueces y magistrados, fiscales, secretarios judiciales, fuerzas y cuerpos de seguridad y médicos forenses, en el ámbito de sus respectivas competencias.
En Colombia se optó por una respuesta institucional de tipo administrativo-policivo, las denominadas comisarías de familia. Esta institución genera muchas críticas, por tratarse de funcionarios no especializados; porque la atención brindada a la problemática de violencia intrafamiliar y de género es insuficiente; y porque estas instituciones no generan la suficiente confianza en las mujeres para acercarse a denunciar. Muchos de los funcionarios desconocen las normativas establecidas y no garantizan las medidas de protección y de atención estipuladas en la ley para las víctimas de violencia61; caso contrario ocurre en España, donde los funcionarios están formados y capacitados constantemente en temas de violencia de género, garantizando a las víctimas de violencia seguridad, respaldo y protección62.
- Regulación de la violencia económica
Un segundo aspecto diferenciador de ambas regulaciones es el tema de la violencia económica. En Colombia se encuentra regulada en el artículo 2 de la Ley 1257 del 2008, mientras que en España no se hace referencia a ella en la legislación existente. Para el caso colombiano se entiende por violencia económica cualquier acción u omisión orientada al abuso económico, el control abusivo de las finanzas, recompensas o castigos monetarios a las mujeres, por razón de su condición social, económica o política.
El Estado colombiano ha iniciado el debate sobre la construcción de políticas públicas económicas que protejan a las mujeres frente a situaciones frecuentes como el abandono económico; el incumplimiento de las obligaciones alimentarias por parte de los maridos, compañeros o excompañeros; el retiro de los servicios médicos y pensionales y otros comportamientos que implican la violencia económica63. A pesar del avance normativo, en la práctica es la forma de violencia que menos se ha estudiado y frente a la cual se presenta un mayor desconocimiento en los funcionarios y en las víctimas.
- La necesidad de asistencia jurídica gratuita para las mujeres víctimas de violencia de género
En el sistema español es claro este principio y se interpreta tomando como base la Ley Orgánica 1/1996 y la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, en la que, para obtener una protección inmediata para estas víctimas, no se exige acreditar previamente la carencia de recursos económicos64. Como un aprendizaje valioso, Colombia debería asumir una línea específica de asistencia y acompañamiento jurídico a las mujeres víctimas de violencia de género, a través del programa de Defensoría Pública, adscrito a la Defensoría del Pueblo, y a través de los consultorios jurídicos universitarios.
Para Colombia, en los nuevos tiempos de paz, sería un gran reto diseñar sistemas sencillos y eficaces de acceso a la justicia para las mujeres, porque ellas han sido la mayoría de las víctimas del conflicto armado, porque ellas han sufrido la violencia de género en todas sus expresiones, y por la cuota de sacrificio personal y familiar que han puesto para sacar adelante el país. Para lograr un país en paz se tiene que garantizar el respeto de sus derechos, espacios libres de violencia, respuesta institucional y acompañamiento frente a sus denuncias, y hacer realidad su sueño de poder vivir sin miedo.
- La priorización de las medidas de protección
Se ha señalado en este trabajo que las medidas de protección constituyen el corazón de un sistema eficaz para enfrentar la violencia de género. La diferencia central entre el caso español y el colombiano se refiere a la legitimidad y competencia de quienes dictan estas medidas.
En España, las medidas se asumen directamente por los juzgados de violencia sobre la mujer y las órdenes de protección van dirigidas a los servicios sociales o instituciones asistenciales dependientes de las administraciones públicas, como hospitales y servicios de orientación jurídica de los colegios de abogados. Son ejemplos de medidas la salida obligatoria del inculpado, el cambio de vivienda, el alejamiento, la prohibición de comunicación, la suspensión de la patria potestad, la guarda o la custodia, la suspensión del régimen de visitas, la suspensión de la tenencia, porte y uso de armas.
Aunque en Colombia la tipología de medidas es similar, en la práctica estas no se cumplen o son insuficientes y muchas mujeres mueren en el trámite. La Fiscalía debe investigar los delitos generados en la violencia contra la mujer, pero en muy pocos casos se ha evidenciado que dicte medidas de protección y que las mismas sean efectivas; en conclusión, la impunidad ronda los casos de violencia contra las mujeres en Colombia.
Se precisa igualmente del diseño de medidas de protección que trasciendan las fronteras y que permitan actuar a las autoridades de la región iberoamericana en defensa de cualquier mujer, sin importar su nacionalidad ni la de su agresor o su situación jurídica como migrante regular o irregular.
- Necesidad de guiarse por los protocolos para la atención a víctimas de violencia de género y de construir nuevos protocolos para casos de violencia extrema en Colombia
Las mujeres víctimas de violencia de género en España, después de prestarles un servicio de salud en urgencias, son remitidas a Medicina Legal donde son evaluadas por médicos de guardia, quienes se encargan de hacer una o varias valoraciones dependiendo del caso. Se realiza así un examen integral a la víctima, evaluando las lesiones físicas y psíquicas y las posibles secuelas; el clima violento; si antes la víctima estaba sometida a algún tipo de violencia por parte del agresor; el comportamiento y la conducta de las partes; las posibilidades de riesgo fatal y las medidas de protección y de alojamiento con sus hijos en lugares donde se les garantice una vida digna libre de violencia.
Los protocolos de exploración forenses que se vienen trabajando en España cuentan con más garantías para las víctimas de violencia de género que en Colombia. Allí se dispone de un protocolo de atención en urgencias para la valoración oficial del nivel de riesgo de violencia contra la mujer, un protocolo de atención sanitaria y un protocolo de atención integral65.
En Colombia, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses viene manejando los distintos protocolos para las víctimas de violencia de género fatal y no fatal. A partir del año 2009 se comenzaron a construir los protocolos específicos de violencia, el Reglamento Técnico de Violencia basada en Género y los Manuales de Lesiones Personales. La diferencia central de estos sistemas es que en Colombia aún no se cuenta con el seguimiento de valoración del daño corporal o riesgo de violencia de las víctimas, como sucede en España desde el año 2004.
En relación con las víctimas de violencia sexual, la Corte Constitucional colombiana, en Sentencia C-754 de 2015, determinó que, según los estándares internacionales de derechos humanos, debe ser obligatorio para las entidades prestadoras de salud el protocolo para prestar atención integral a las mujeres en materia de derechos sexuales y reproductivos.
CONCLUSIONES
Se observa, como resultado del trabajo, que en ambos países el impulso de cambios normativos proviene de las organizaciones sociales lideradas por mujeres. Debemos reconocer que la academia estuvo un tanto olvidada de los debates presentados en el inicio, siendo sólo a partir de la expedición de las normas cuando las instituciones comienzan a asumir su tarea de investigación sobre el tema de violencia contra las mujeres, desarrollando ejercicios muy valiosos en ambos países.
La tendencia más fuerte, que une los esfuerzos institucionales y académicos en ambos países, se orienta a la construcción de observatorios de género que integren iniciativas que antes estaban dispersas, y que suministren información oportuna, confiable, con enfoque de género y que aporte a las políticas públicas. De igual forma, la realización de encuestas o informes periódicos sobre la violencia de género tiene gran valor como insumo necesario para los cambios estructurales que se requieren en la materia.
En todos estos ejercicios académicos e institucionales debe tenerse en cuenta que no se trata de un simple cruce por género o sexo de la víctima y que el análisis que se exige es más complejo y profundo. Cuando en ambos países se cuente con sistemas de información únicos y confiables se facilitará no solamente la investigación, sino la prevención, en especial, la educación y la divulgación con enfoque de derechos humanos de género.
Uno de los avances más evidentes tiene que ver con la respuesta institucional frente a la violencia de género y los esfuerzos hacia la coordinación interinstitucional para promover acciones coordinadas, en beneficio de las mujeres que son víctimas. En el futuro será necesario promover un mayor diálogo sobre estos avances y el diseño o rediseño de rutas que integren a las autoridades y a instancias de acompañamiento, para facilitar el camino tortuoso hacia la justicia.
Los esfuerzos regulatorios son muy grandes en ambos países. En España se ha fortalecido la institucionalidad y la garantía de los derechos de las mujeres, sin necesidad de generar cambios normativos adicionales a la Ley Orgánica 1 de 2004. En Colombia es abrumadora la cantidad de normas para proteger a las mujeres frente a todo tipo de violencias; pero, aunque existen mayores avances normativos, las acciones significativas para enfrentar la violencia y los derechos de las mujeres son aun escasas.
Existen elementos comunes y diferencias a partir de las cuales se generan aprendizajes y buenas prácticas en la regulación de la violencia de género en ambos países; entre los hallazgos se destacan las siguientes prioridades:
Es urgente la definición de estrategias que generen confianza en las mujeres para utilizar las rutas institucionales. Hoy en día las mujeres no denuncian, porque temen que los hechos queden impunes y terminen siendo mayormente afectadas. Es necesario que ambos países trabajen fuertemente en la capacitación sobre el manejo del tema; en repensar el sistema de atención actual para desarrollar un nuevo modelo de atención integral para la víctima. En realidad no es la normatividad lo que más importa, sino creer en aquellas personas que han sido víctimas de algún tipo de violencia, ponerse en su lugar y tomar las medidas necesarias para hacer valer sus derechos; de esta manera será posible que, tanto en Colombia como en España, se logre disminuir el número de casos de mujeres víctimas de violencia.
Es imprescindible que ambos países promuevan en mayor medida la prevención, fortalezcan la institucionalidad de respuesta a las víctimas, las medidas que eviten la revictimización, y que impidan ante todo el incremento del riesgo para la vida, seguridad y en general los derechos de las mujeres y de sus hijos.
Se evidencia la necesidad de fortalecer a nivel iberoamericano medidas de protección en la región, investigaciones conjuntas y alianzas de organizaciones sociales y universidades para contribuir en la consolidación de los logros normativos y en la real defensa de los derechos de las mujeres.
