2.1. Primera etapa: los primeros pasos (1988-1994)

El órgano internacional que ha brindado información científica sobre el fenómeno es el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)¹⁰, que ha confirmado la influencia humana en el sistema climático y los impactos generalizados en los sistemas humanos y naturales.

Con las informaciones del Primer Reporte del IPCC en 1990, se inició el proceso de negociación intergubernamental en el ámbito de las Naciones Unidas, mediante la decisión de la Asamblea General de preparar una convención general eficaz sobre los cambios climáticos que contenga los compromisos apropiados y los instrumentos conexos¹¹.

Con esta preocupación y voluntad de los Estados se arribó a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, gran encuentro internacional llevado a cabo en 1992 en Río de Janeiro (Brasil), en el que se adoptó el texto de la Convención Marco sobre Cambio Climático (en adelante, CMNUCC)¹², que entró en vigor en 1994. Actualmente, 197 Estados han adherido a la Convención Marco, lo que representa un resultado ciertamente exitoso.

Podríamos afirmar que una de las claves del éxito del régimen internacional ha sido poder nutrirse y actualizarse cada cierto tiempo (el IPCC ha emitido cinco reportes) con estas informaciones científicas que, como es sabido, deben estar presentes en toda medida ambiental. Su conformación también es una de las razones de su credibilidad, pues más de 2.000 científicos de distintas áreas, pertenecientes a cinco regiones del mundo, son propuestos por los gobiernos, y junto a las reuniones específicas, se mantienen encuentros abiertos con la sociedad civil de manera periódica.

De acuerdo con Dessler, el "Resumen para Responsables de Políticas" que acompaña cada reporte presenta de manera sintética y amigable cada informe y se redacta en un encuentro final, una vez que el reporte total ha sido redactado; cada uno de los representantes de los gobiernos revisa el resumen, asegurando que tenga la suficiente amplitud para que todos estén de acuerdo, y si hubiera disenso en alguna oración, se coloca una nota al pie de página que lo consigne¹³.

2.2. Segunda etapa: la difícil entrada en vigencia del Protocolo de Kioto (1994 a 2005)

Una vez iniciada la vigencia de la Convención Marco, las Partes se abocaron a la negociación de un protocolo que fijara la "letra chica" en relación con los compromisos de los Estados, en especial de los países desarrollados. Esto derivó en el segundo instrumento del régimen internacional, el Protocolo de Kioto, con una entrada en vigencia difícil dado que, si bien fue adoptado en 1997, solo entró en vigor en febrero de 2005, luego de un largo proceso de ratificación¹⁴.

Del Protocolo de Kioto deben realzarse dos puntos: el primero es que los países desarrollados asumen compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones para el período 2008-2012 (extendido hasta el 2020), de manera que no hay obligaciones legales para los países en desarrollo, contando con un tratamiento diferenciado a su favor; el segundo punto tiene que ver con que se añaden herramientas para abaratar los costos de mitigación, creando tres mecanismos de mercado para intercambiar créditos de carbono, los llamados mecanismos flexibles, a saber: Aplicación Conjunta (AC), Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL, especialmente importante para los países en desarrollo¹⁵) y el Comercio de Emisiones de Carbono.

2.3. Tercera etapa: las (intensas) negociaciones post-Kioto (2005-2015)

Inmediatamente después de la entrada en vigor del Protocolo de Kioto, los Estados Parte se concentraron en las negociaciones climáticas para reemplazar el Protocolo, dado que el sistema enfrentaba el gran desafío de alcanzar un acuerdo internacional que avanzara en los compromisos; en el entretiempo se fueron adoptando distintas decisiones que fueron implementando el Protocolo de Kioto¹⁶.

Las negociaciones climáticas lograron su cometido en la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 2015 (COP 21) en París. El proceso de negociaciones multilaterales se ha extendido por más de dos décadas, y cada año las Partes se han reunido para dar un paso más en el régimen climático; las posiciones de las Partes han ido cambiando, y la base científica sobre la que se han ido tomando las decisiones a menudo ha sido puesta en duda. Muchas partes han estado negociando al mismo tiempo, con las urgencias que las evidencias del cambio climático han ido generando en los propios Estados (pensemos en los Estados insulares, por dar solo un ejemplo).

El Acuerdo de París concilia en un texto todos los compromisos que se fueron alcanzando en la última década de negociaciones; destacamos dos elementos del Acuerdo: respecto de la temperatura, se encaminan los esfuerzos para limitar el aumento de la temperatura con preferencia a los 1,5 grados centígrados y por debajo de los 2 °C a niveles preindustriales; respecto de los compromisos, se incluye un mecanismo jurídico, las contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional (NDC), que presentarán todos los Estados y que describirá medidas más intensas y ambiciosas adoptadas en el marco de las obligaciones anteriores fijadas por esa Parte.

2.4. Cuarta etapa: un nuevo comienzo con el Acuerdo de París (de 2015 hasta la fecha)

El Acuerdo de París es el convenio multilateral ambiental más exitoso en cuanto a su entrada en vigor, la que ha sucedido en tiempo récord, poco más de cinco meses, alcanzándose el mínimo de adhesiones para asegurar su vigencia el 4 de noviembre de 2016; ya está funcionando y ha habido tres períodos de sesiones de la Conferencia de las Partes en Marrakech (2016), Bonn (2017) y Katowice (2018)¹⁷.

La retirada de Estados Unidos del Acuerdo significó un golpe para la agenda de cambio climático, y se produjo en razón de una decisión del presidente Trump que modificó la ratificación realizada por el presidente Obama en septiembre 2016, aun cuando el nombre de "Acuerdo" fue decidido precisamente para sortear los obstáculos que se podían presentar si se llamaba "Protocolo", pues podía comportar su sometimiento al Congreso de Estados Unidos para su aprobación¹⁸. Además, en la redacción del Acuerdo hubo mucho cuidado de la delegación norteamericana en evitar las disposiciones jurídicamente vinculantes que pudieran generar la necesidad de aprobación legislativa¹⁹.

En cuanto a la estructura formal del Acuerdo de París, cuenta con un Preámbulo y 29 artículos, y es el anexo de una decisión de la COP (Proyecto de decisión -/CP.21) que la integra y brinda algunas guías para su realización. El Preámbulo se refiere a una cantidad de temas muy interesantes entre los que destaca la seguridad alimentaria²⁰, como parte de los grandes objetivos del régimen internacional, que se actualizan²¹, y que exige que las políticas climáticas y las políticas agrícolas sean cuidadosamente alineadas para prevenir los efectos secundarios negativos de la mitigación del cambio climático en la seguridad alimentaria y viceversa²².

La finalidad del Acuerdo es indicada en el artículo 2: "mejorar la aplicación de la Convención"; así nos deriva a la Convención Marco que apunta a la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que prevenga los peligros derivados de las interferencias antropógenas en el sistema climático (art. 2 CMNUCC). Lo anterior denota que esta finalidad es a largo plazo, de allí este marco jurídico que sigue en proceso de construcción.

3.1. El principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas²⁸

Este principio ha estado en el corazón de las negociaciones del cambio climático desde la concepción del régimen internacional; al inicio tenía que ver con la responsabilidad de los países desarrollados que han explotado el planeta desde la Revolución Industrial, y que son los que han emitido gran parte de los gases que están en la atmósfera, si se los compara con los países en desarrollo, los cuales llegaron más tarde a la industrialización²⁹.

En el Acuerdo expresa en el artículo 2 numeral 2 que "[e]l presente Acuerdo se aplicará de modo que refleje la equidad y el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas, a la luz de las diferentes circunstancias nacionales". El concepto de responsabilidades comunes pero diferenciadas implica la persecución de un objetivo común, y que los Estados asuman diferentes obligaciones, dependiendo de su situación socio-económica y/o de sus contribuciones históricas al problema ambiental.

El resultado de las responsabilidades comunes es que todos los Estados, de los países desarrollados como de los países en desarrollo, deben participar en la formación e implementación de las medidas para hacer frente al cambio climático. Tradicionalmente era en la aplicación que surgían las diferencias, siendo las principales que los derechos y obligaciones son sustancialmente diferentes, y que la aplicación de las provisiones sustantivas ocurre en tiempos diferenciados. La máxima expresión de este principio se logró en el Protocolo de Kioto, que empleó el mecanismo de obligar solo a los países desarrollados con compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones de GEI.

Desde una visión fundamental, el término "común" expresa solidaridad en la protección del medio ambiente e implica compartir las obligaciones de una manera que refleje equidad. Como explica Hestermeyer, la conservación es un objetivo común para los Estados, por lo que se involucran directamente (en este caso en la conservación del clima), siendo la cooperación un caso de solidaridad "self-centred"³⁰.

El elemento base es el de la integralidad de la tierra y el consecuente reconocimiento de la responsabilidad global en su cuidado, cuestión de interés de toda la humanidad y no un tema de jurisdicción particular de cada Estado. Se ha indicado que hay una conexión posible entre este principio y el principio de preocupación universal o de "common concern"³¹, que comparten la idea de una responsabilidad compartida por una preocupación compartida. Desde el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas es posible identificar respuestas y soluciones, en la medida en que el principio de common concern está en un proceso de desarrollo en el derecho internacional.

Reflexionando sobre la relación entre el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas y el principio de no hacer daño a otro Estado, Mayer³² explica que este último es rara vez tenido como parte de las respuestas al cambio climático, y que justamente el principio de no hacer daño a otro Estado ha sido reemplazado por el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas en el régimen internacional de cambio climático.

Esto resulta extraño porque desde la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano de 1972^[33] el principio 21 es importante y está implícito en todo régimen ambiental que se desarrolla, asegurando la responsabilidad del Estado por los daños ambientales sufridos por otro Estado o fuera de las áreas de su jurisdicción nacional, así como que los Estados no pueden causar daños fuera de su territorio³⁴. Se deriva de esto que la estrategia de los países desarrollados e industrializados ha sido la de evitar toda discusión sobre el principio de no daño, desde los inicios de las negociaciones climáticas, es decir, por 25 años³⁵.

Este olvido u omisión del principio de no hacer daño en el régimen internacional tiene implicaciones específicas en el marco del sistema climático en atención a que, en especial ante el Acuerdo de París, podríamos enfrentarnos a un régimen más fuerte que reconoce obligaciones y responsabilidades, y no solo a un régimen basado en la voluntariedad y en la asistencia, como lo definen algunos.

Mencionamos el nuevo mecanismo que trae el Acuerdo de París, y hablamos de las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC), que consisten en que los Estados deben presentar de manera voluntaria sus objetivos de reducción de emisiones GEI generales (con todos los sectores económicos e industriales incluidos), además de la indicación de las políticas orientadas a sectores específicos para alcanzarlos. Este instrumento, nacido en Varsovia³⁶, obliga a los Estados a presentar cada cierta cantidad de años (cinco para los de nuestra región) sus objetivos de reducciones, y a que cada vez que las presentan, estas sean más profundas. Todo esto complementado por otras normas del Acuerdo que garantizan la transparencia y la rendición de cuentas.

Es destacable que se protege la flexibilidad de los Estados para elegir, dentro de las opciones de políticas y medidas públicas a adoptar para enfrentar el cambio climático, su espacio de toma de decisiones conforme a sus propias realidades.

Desde la perspectiva política, para septiembre de 2016, 187 Estados habían enviado sus contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional al sistema, y 156 Estados habían enviado sus intenciones de someterse a reformas institucionales, según relata Cordonier³⁷. Estas contribuciones nacionales serán consideradas como las primeras para cada Estado (salvo que envíe otras), y ya están incorporadas en el nuevo registro público provisional del Acuerdo de París³⁸.

La nueva lectura que el Acuerdo de París realiza del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas ha permitido, por un lado, superar las limitaciones que el Protocolo de Kioto tuvo en cuanto a la cobertura, con la exclusión de los países en desarrollo; por otro lado, se reconoce que la lucha contra el cambio climático es un proceso a largo plazo, exigiendo de los Estados mayores compromisos, reflejados en políticas públicas y medidas adecuadas que permitan cumplir con las reducciones propuestas.

3.2. El principio de desarrollo sostenible

Desde sus orígenes este principio, incorporado en el Informe Brundtland de 1987 por encargo de la Asamblea General de las Naciones Unidas a la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, titulado "Nuestro futuro común", ha sido incluido en muchísimos instrumentos internacionales no solo del área ambiental, sino también referidos al desarrollo, entre los que el Acuerdo de París no podía ser la excepción³⁹.

Conforme explica Beyerlin, el desarrollo sostenible se caracteriza con un estrecho vínculo entre los objetivos políticos del desarrollo económico y social, por una parte, y, por otra, la protección del medio ambiente, la calificación de la protección ambiental como parte integral de cualquier medida de desarrollo, y viceversa, y la perspectiva a largo plazo de ambos objetivos de política, que es la responsabilidad intergeneracional de los Estados⁴⁰.

El Acuerdo asegura que los aspectos sociales, económicos y ambientales sean considerados en igualdad de condiciones al abordarse el cambio climático, no en forma complementaria ni descoordinada. Asimismo, determina la aplicabilidad práctica del principio por parte de los Estados, que deberán, a través de su legislación, estándares y, en especial, de sus políticas nacionales, implementar el régimen a nivel local.

Para alcanzar el desarrollo sostenible el Acuerdo de París propone tres objetivos específicos y operacionales (art. 2 num. 1)⁴¹:

1) Impulsar los esfuerzos para limitar el aumento de la temperatura con preferencia a los 1,5 grados centígrados, y acuerdan mantener el aumento de la temperatura global por debajo de los 2 °C.

2) Aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático y lograr un desarrollo con bajas emisiones de GEI.

3) Situar los flujos financieros en un nivel compatible con una trayectoria que conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases de efecto invernadero.

El primer objetivo implica un enorme desafío para los reguladores dado que el mantenimiento de la temperatura con preferencia a los 1,5 °C, y por debajo de los 2 °C, se convierte, en virtud del Acuerdo de París, en un objetivo global. El objetivo de París de mantener el cambio de temperatura global por debajo de los 2 °C es una base psicológicamente potente contra la cual se pueden medir las fallas de las políticas futuras. Rowell y van Zeben⁴² sostienen que ese objetivo global tiene un impacto psicológico importante puesto que la gente procura adaptar su conducta al status quo.

Esto tiene que ver con las percepciones, con que el cambio climático es percibido como un nuevo condicionante del riesgo, y con la manera como los Estados deben cumplir y dar seguimiento a las medidas a las que se comprometen. El impacto psicológico del nuevo status quo que el clima no calentará más de 1.5 °C, o como máximo 2 °C, tendrá efectos en la población que obligan a que los Estados efectivamente cumplan con este objetivo y dejen de lado normas meramente aspirativas. Asimismo, la preocupación por el cambio climático tendrá efectos sobre los consumidores y sus preferencias (p. ej., respecto de los productos con huella de carbono).

En relación con el segundo objetivo operacional, este relaciona la adaptación con el desarrollo sostenible, siendo interesante, al respecto, la opinión de los especialistas que indican que las medidas de adaptación que deben tomarse serán una oportunidad para profundizar en el desarrollo, ante la necesidad de ir incrementando las medidas como respuesta a los estímulos climáticos presentes o esperados y a sus efectos, para moderar el daño o explotar oportunidades beneficiosas⁴³; esto desde esta concepción tradicional, específicamente en términos de adaptación, se dice que debiera avanzarse hacia medidas de adaptación transformacional, en especial desde la perspectiva de países en desarrollo.

De acuerdo con Fankhauser y McDermott⁴⁴, las medidas de adaptación transformacional son aquellas que cumplen tres requisitos: a) son medidas de gran escala; b) contienen abordajes nuevos y el uso de instrumentos nuevos, y c) implican un cambio estructural de las actividades económicas y/o en la ubicación de las actividades económicas. Esta adaptación transformacional se da con fricciones, dependiendo su éxito no tanto de la política económica sino de las políticas de planificación del desarrollo, y en muchos casos implica relocalización y migraciones de industrias y de empleados, entre otras acciones. Para tomar de ejemplo un país en desarrollo como Chile, los planes de adaptación que se están implementando hasta ahora no incluyen este tipo de medidas⁴⁵.

En cuanto al objetivo tercero, vislumbramos que ínsita está la llamada "economía verde", que en un primer acercamiento se refiere a los tres pilares del desarrollo sostenible, de modo de conectar medio ambiente y economía para contribuir al bienestar humano y a la equidad social a través de la reducción de la pobreza. "En un sentido más estrecho, la economía verde también ha sido considerada como una herramienta para realizar el desarrollo sostenible", señala Ghering⁴⁶, y agrega que el derecho puede apoyar el desarrollo sostenible, respecto de lo cual menciona las leyes marco que pueden dar apoyo a la economía verde siempre que provean una coherencia necesaria entre objetivos económicos, ambientales y sociales.

Otro tema de interés que surge de este último objetivo tiene que ver con los flujos financieros, es decir, con el financiamiento; el artículo 9 está dedicado al financiamiento y a la necesidad de movilizar recursos desde los países desarrollados a los países en desarrollo. Incorpora una categorización de países para distinguir entre países desarrollados, países en desarrollo, países menos adelantados y países insulares; resulta interesante esta categorización que tendrá efectos sobre los nuevos procedimientos que deben implementarse al amparo del Acuerdo. Se dispone, por otra parte, que el mecanismo financiero de la Convención Marco es también el mecanismo del Acuerdo de París⁴⁷.

El financiamiento del cambio climático es la parte crítica tanto a nivel internacional como nacional. Contar con esta asistencia es imprescindible para los países en desarrollo y ya nadie discute que la implementación de este régimen ambiental es muy compleja, tanto que debe venir de la mano de la transferencia de recursos por los países desarrollados. Otro punto que también se necesita tiene que ver con la transferencia de tecnología para mejorar la resiliencia al cambio climático y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero⁴⁸. Y también la conveniencia de la asistencia técnica es contemplada en el Acuerdo dentro de las iniciativas de desarrollo sostenible que se generen. Estos pueden ser los puntos más difíciles de lograr para el Acuerdo.

Otra propuesta del Acuerdo de tipo operativo es que establece el mecanismo de desarrollo sostenible, para contribuir a la mitigación de las emisiones y apoyar el desarrollo sostenible, que funcionará bajo la autoridad y la orientación de la COP, y que podrá ser utilizado de manera voluntaria por las Partes⁴⁹. Cordonier Segger explica al respecto: "El nuevo mecanismo podría recurrir a ciertas experiencia acumulada a través del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) bajo el Protocolo de Kioto. Sin embargo, una pregunta clave es cómo funcionará este mecanismo en un mundo de INDCS, donde los países en desarrollo (como posibles anfitriones) también tienen sus bases de referencia y/o niveles de referencia acordados"⁵⁰. Quizás mediante este mecanismo se reconduzca el futuro del MDL.

3.3. El principio de equidad

En el mencionado artículo 4 del Acuerdo, al final, hay una referencia a "sobre la base de la equidad y en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza", y se agrega el principio de equidad intergeneracional al contexto de este instrumento internacional.

La noción de equidad surge con frecuencia en el Acuerdo de París; en el Preámbulo del Tratado hay dos referencias a la equidad y a la equidad intergeneracional, que también aparecen en el Preámbulo de la decisión de adopción⁵¹. En las disposiciones operacionales del Acuerdo de París se señala que las Partes deben proteger el clima sobre la base de la equidad y el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas (arts. 2 y 4). Es interesante la manera como se conecta la equidad con la erradicación de la pobreza.

El principio de equidad intergeneracional se explica en relación con las generaciones que no se encuentran representadas en el proceso de toma de decisiones de hoy y que son habitualmente ignoradas en sus preferencias, con lo que se eliminan los potenciales intercambios entre las generaciones presentes y las futuras. Es así como la generación actual puede beneficiarse de la utilización de los recursos naturales a expensas de las generaciones futuras.

La implicación del principio es que requiere que cada generación use y desarrolle su patrimonio natural y cultural de manera tal que no se pueda transferir a las futuras generaciones en condiciones peores de las que fue recibido, cuidando en especial de los recursos naturales⁵².

Una de las aplicaciones prácticas del principio desde la perspectiva nacional pasa, a nuestro juicio, por actualizar los regímenes de recursos naturales lo más pronto posible, pues se verán directamente afectados por los impactos del cambio climático. En general, en los países latinoamericanos se observa que muchas de las regulaciones sobre la materia fueron emitidas en la década 1970 y 1980, cuando el cambio climático no era parte de las preocupaciones ambientales.

La implementación doméstica de este principio exigirá poner especial cuidado a que las medidas de adaptación y mitigación que se adopten respeten la equidad climática de las cargas que se imponen, dado que en los hechos estas acciones implicarán restricciones de derechos fundamentales; por esta razón, en el caso de Chile aconsejamos la adopción de una ley de cambio climático como lo más apropiado⁵³.

En definitiva, concordamos con Redgwell⁵⁴ cuando manifiesta que la equidad intergeneracional es un principio guía que sirve para la aplicación sustantiva de las normas de los tratados climáticos, y que sus alcances van a depender de los próximos cruciales pasos en que evolucione el régimen climático. Otro aporte de la autora es la afirmación en el sentido de que el principio podrá atender a las circunstancias nacionales que muchos instrumentos jurídicos incluyen y que tienen directa relación con las propias capacidades de los Estados.

3.4. El principio de transparencia

Es destacable del Acuerdo de París el énfasis en el principio de transparencia, que significa claridad, en las comunicaciones al sistema internacional. Hay varias normas que se ocupan del tema, y a continuación mencionamos algunas evidencias de la transparencia que van configurando este principio en el Acuerdo.

Las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC) que comuniquen las Partes se inscribirán en un registro público que llevará la Secretaría, y al rendir cuentas de las emisiones y la absorción antropógenas correspondientes a sus contribuciones, las Partes deberán promover la integridad ambiental, la transparencia, la exactitud, la exhaustividad, la comparabilidad y la coherencia, así como velar por que se evite el doble cómputo, de conformidad con las orientaciones que apruebe la Conferencia de las Partes. Se prevé una metodología que los Estados siguen en sus comunicaciones (art. 4 nums. 12 y 13).

Luego se retoman estas ideas, mencionando que se establece un marco de transparencia reforzado para las medidas, con el fin de fomentar la confianza mutua y de promover la aplicación efectiva, considerando con flexibilidad las diferentes capacidades de las Partes y sobre la base de la experiencia colectiva (art. 13 num. 1). En directa conexión con la transparencia, se habla del "marco de transparencia" como la base del financiamiento.

El Acuerdo no solo focaliza la transparencia desde las Partes, sino que va por más, al establecer el Balance Mundial, como un mecanismo colectivo que se realiza cada cinco años y que hará la Conferencia de las Partes, para determinar el avance colectivo en el cumplimiento de su propósito y de sus objetivos a largo plazo; y lo hará de manera global y facilitadora, examinando la mitigación, la adaptación, los medios de aplicación y el apoyo, y a la luz de la equidad y de la mejor información científica disponible. El primer Balance Mundial tiene fecha: el año 2023 (art. 14). Vemos entonces que claramente parte de la evaluación global se referirá tanto a la adaptación como a la clásica mitigación.

Una de las consecuencias del principio de transparencia de cara al ámbito doméstico es la mejora expresa de la participación ciudadana, dispuesta por el artículo 12 que se refiere al acceso a la información, a la educación y formación, a la sensibilización y participación del público y al acceso a la información sobre cambio climático⁵⁵.

Esta mención expresa en el Acuerdo de París se concentra en una de las funciones que la transparencia tiene en la gobernanza y en el derecho internacional, al decir de Peters⁵⁶. La autora indica que es palpable la demanda de mayor transparencia en las instituciones y en los procedimientos en los principales campos del derecho internacional, en la voz de actores civiles, dentro de los Estados y en las propias organizaciones, tendencia a la que se ha sumado el Acuerdo.

Este principio de transparencia se considera una de las grandes fortalezas del régimen climático. Si ponemos de ejemplo a Chile, la Tercera Comunicación a la Convención Climática fue emitida en noviembre de 2016 y cuenta con 505 páginas de muy nutrida información sobre todos los aspectos del cambio climático y las medidas de mitigación y adaptación que están siendo diagnosticadas, implementadas y en proceso de preparación⁵⁷. Asimismo, si vemos la trayectoria chilena en la creación de la arquitectura para afrontar el cambio climático, advertimos que cuenta con financiamiento internacional, y esto se ha podido alcanzar con institucionalidad y con instrumentos de gestión ambiental que se han ido creando de manera sostenida desde el año 2006 para, justamente, contar con este financiamiento⁵⁸.

Pensamos que la transparencia y su rol en la creación de confianza mutua dentro del régimen se irá construyendo sobre la base de las comunicaciones nacionales de los GEI y sumideros que los Estados se han comprometido y envían desde la Convención Marco, junto con los informes bienales y de actualización, de modo de someter esta parte de sus políticas públicas al escrutinio internacional. Además, todas las Partes realizarán un Balance Mundial del grado de avance del propio Acuerdo, con lo que está claro que se opta por la transparencia para orientar la acción climática colectiva.

Enmarcado en el ámbito de la transparencia, podemos incluir el Mecanismo Internacional de Varsovia para Pérdidas y Daños (incorporado por el artículo 8). Es positivo que el Acuerdo asuma que el cambio climático genera pérdidas y daños asociados a sus efectos adversos, incluidos los fenómenos meteorológicos extremos; y que el propio sistema climático obligue a todos los Estados a contar con sistemas de alerta temprana y a prepararse para situaciones de emergencia, e incluso abre la posibilidad de que estos sistemas preventivos funcionen mediante la coordinación de varios Estados miembros del Acuerdo (p. ej., por regiones). Hay un reconocimiento del riesgo que el cambio climático comporta para los Estados, y también de que la resiliencia es parte de lo que deben enfrentar juntos.

La planificación de las respuestas ante contingencias y desastres a nivel nacional, causados por el cambio climático, es un tema en pleno desarrollo en la doctrina especializada⁵⁹, que muchas veces ubica las medidas dentro de la adaptación. Este es un tema que exige un mayor compromiso por los países en desarrollo, donde se prevé que habrá mayores consecuencias de los impactos climáticos.

3.5. El principio de buena gobernanza

Este acuerdo ambiental de nueva generación asume que la gobernanza que se ocupe del cambio climático deba ser a largo plazo y lo más estable posible. La gobernanza reconoce la importancia de contar con instituciones adecuadas para atender temas ambientales que por su naturaleza requieren de acciones transversales. Además, la buena gobernanza requiere la imposición de objetivos, de toma de decisiones coherentes y el diseño de instituciones para asegurar el desarrollo sostenible, reconociendo la necesidad de nuevos actores para una mejor gobernanza climática⁶⁰.

En este contexto, Cordonier Segger entiende que "la buena gobernanza es esencial en el contexto del Acuerdo de París, particularmente para los enfoques cooperativos que implican el uso de los resultados de mitigación transferidos internacionalmente de las INDCS"⁶¹.

Los alcances de la buena gobernanza son multinivel para el Acuerdo, que tiene que ver con la propia naturaleza del fenómeno, que van indicando que las acciones a emprender deban ser transversales; además se plantean exigencias de regulación en todos los niveles de gobierno; y por último, porque la entidad del fenómeno no es posible asumirla en un nivel de manera exclusiva.

Lo anterior está contemplado en el artículo 7 numeral 2 que se refiere a la adaptación⁶², como desafío mundial que incumbe a dimensiones locales, subnacionales, nacionales, regionales e internacionales. Advertimos una mayor toma de conciencia de que el régimen climático plantea exigencias de regulación multinivel; a lo que se suma la necesidad de que se propicie un mayor diálogo entre sistemas internacionales. Así este régimen se enmarca en el derecho internacional medioambiental pero también se relaciona con otras ramas del derecho internacional que merecen evaluaciones en cada caso: piénsese en el sistema multilateral de comercio.

En igual sentido de gobernanza, el Acuerdo de París reconoce la posibilidad de que las medidas de mitigación, en especial, puedan ser tomadas a nivel de organizaciones regionales de integración económica⁶³. Hemos concluido por ello que "los Acuerdos Comerciales Regionales pueden hacer mucho por una gobernanza climática que prepare a los Estados Partes para el cambio climático y que concilie comercio y desarrollo sustentable. Aspiramos a que los bloques regionales avancen en este camino"⁶⁴. En definitiva, el escenario del Acuerdo de París reconoce nuevos actores que deberán participar en las acciones mancomunadas para lograr sus objetivos, entre ellos el sector privado.

Estos compromisos multilaterales exigen de los Estados su inclusión de la lucha contra el cambio climático como un objetivo nacional, que también puede ser regional y local. Hay el reconocimiento, en el Acuerdo de París, a una gobernanza multinivel del cambio climático, como lo mencionamos, y que es necesaria para la fase de implementación que sigue en el futuro.

3.6. El principio de cooperación

En varias instancias, el Acuerdo de París ratifica que el principio de cooperación es el que debe guiar las negociaciones y las acciones que se emprendan para la implementación del Acuerdo. Esta validación del principio por este tratado ambiental es una excelente ratificación de que la cooperación continúa siendo la gran herramienta con la que cuenta el derecho ambiental, y que se sigue consolidando como el instrumento que utilizan los Estados para afrontar problemáticas globales que afectan a cada uno de ellos dentro de los límites de su territorio.

Entre las modalidades que asume la cooperación en el Acuerdo podemos mencionar el intercambio de información entre las Partes, la planificación de actividades conjuntas y la coordinación de políticas nacionales, de estudios e investigaciones conjuntos, de los sistemas de financiamiento, etc.

Hay menciones a la "cooperación voluntaria" entre los Estados para la aplicación de sus contribuciones determinadas a nivel nacional para lograr sus medidas de mitigación y adaptación⁶⁵. Y también se habla de "enfoques cooperativos"⁶⁶ para enfrentar estas medidas.

En esta tendencia cooperativa, el Acuerdo reconoce asimismo la necesidad de disponer de enfoques del mercado que sean integrados, holísticos y equilibrados. Una de las aristas de la cooperación debe consistir en conciliar el régimen de cambio climático con el sistema de comercio internacional, como se viene de mencionar. Las interrelaciones entre el comercio y el ambiente han formado parte del derecho internacional, en los últimos años, de modo vigoroso, aunque a primera vista pareciera que los objetivos liberalizadores del derecho internacional del comercio van en contravía de los objetivos regulatorios del derecho internacional ambiental. Estas tendencias opuestas determinan posibles enfrentamientos y por ello requieren acomodamientos, por lo que es deseable que se sumen más voces dispuestas a tender puentes entre estos dos campos de acción.

En suma, la etapa actual del régimen climático requiere de una cooperación compleja que pasa ante todo por el establecimiento de estándares de manera común, así como por compartir las informaciones que se van generando en torno a la aplicación de esos estándares. Su implementación, pensamos, puede llevar la cooperación a límites aún no alcanzados en otros regímenes internacionales.

3.7. El principio precautorio

El cambio climático requiere un enfoque precautorio⁶⁷, pues la propia naturaleza del fenómeno que brevemente reseñamos en el punto 2 nos indica que si bien ya son apreciables sus impactos, tener una idea acabada de qué significará para la humanidad el cambio climático resulta difícil; de allí la tarea continuada del IPCC que se encuentra preparando su sexto reporte para el año 2022^[68]. Además, el cambio climático está llamado a ser un tema que penetre todas las áreas de toma de decisiones sociales, desde la energía hasta la agricultura, desde las migraciones hasta las decisiones personales, por lo que las perspectivas legales y políticas son diversas, como señala Bergkamp⁶⁹.

En el artículo 7 numeral 5, referido a las acciones de adaptación⁷⁰, se menciona que ellas debieran inspirarse en la "mejor información científica disponible". La pregunta que surge es si de ello es posible derivar que con esta mención el principio precautorio se halla presente en el Acuerdo de París. Creemos que la respuesta es afirmativa. Veamos qué piensa la doctrina al respecto.

Hanekamp y Bergkamp⁷¹ explican que hay una asunción del principio precautorio con la carga de la prueba del cambio climático, y desde la Convención Marco que incluyeron una suposición por defecto del cambio climático causado por el hombre debido a las emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero en las definiciones que fueron codificadas. Y señalan que esto se ve reforzado por el Acuerdo de París. Esto, para los autores, genera un problema, dado que en el marco del Acuerdo la "mejor ciencia disponible" solo puede entenderse como una investigación que sea coherente con la redacción del Acuerdo. Por lo tanto, no hay necesidad de definir lo que significa "la mejor ciencia disponible". Así, la investigación en competencia en el campo del cambio climático tiene pocas posibilidades de desarrollarse, ya que es difícil obtener financiación adecuada.

A diferencia de los autores en cita, pensamos que en la ciencia siempre hay espacio para el disenso, y que a lo largo del tratamiento del cambio climático como una problemática internacional ha habido muchas opiniones distintas. Posiblemente hoy día la mejor información científica posible sea la que brinda el IPCC, por las razones que expusimos. Incluso el alejamiento de Estados Unidos del Acuerdo puede generar otras investigaciones científicas financiada por ese país, que en los albores de la investigación de cambio climático en la década 1970 y 1980 tuvo un rol importante.

Algunos científicos manifiestan que el calentamiento global exige avanzar en investigación, por ejemplo en el Manejo de la Radiación Solar (Solar Radiation Management, SRM), que es un tipo de "geoingeniería" propuesta que compensaría la acumulación de GEI al reflejar la luz del sol antes de que calentara la atmósfera. Es una perspectiva que, según el Premio Nobel de Economía Tom Schelling, requiere ser discutida para colaborar con el equilibrio del clima⁷².

El IPCC, desde el Quinto Reporte de finales de 2014, que es el último publicado, ha seguido ratificando las informaciones que señalan que el fenómeno se debe a las emisiones de GEI. Es muy difícil negar que estas informaciones seguirán siendo la base de la acción mancomunada de las Partes, que debe profundizarse a partir del Acuerdo de París.