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SUMARIO
1. Aspectos conceptuales y metodológicos sobre los sistemas electorales y sus efectos. 2. La evolución del sistema electoral revolucionario. 2.1. Las reglas electorales prerrevolucionarias y las elecciones de 2006. 2.1.1. Sistema electoral prerrevolucionario de 2006. 2.1.2. Elecciones de 2006 y composición del Congreso Nacional. 2.2. Las reglas de la Asamblea Constituyente y el colapso de los partidos tradicionales. 2.2.1. El sistema electoral constituyente de 2007. 2.2.2. Las elecciones para la Asamblea Constituyente de 2007. 2.3. La Constitución de 2008, el Régimen de Transición electoral y las elecciones de 2009. 2.3.1. Sistema electoral de transición de 2009. 2.3.2. Elecciones de transición de 2009. 2.4. Las reglas de la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas (LOEOP) de 2009 que nunca se aplicaron: Hare y la no simultaneidad. 2.5. La reforma electoral de 2012 y las elecciones generales de 2013: la victoria definitiva. 2.5.1. La reforma del sistema electoral y sus propósitos concentradores. 2.5.2. Las elecciones definitivas de 2013. Conclusiones. Referencias.
INTRODUCCIÓN
No es nada nuevo afirmar que el sistema electoral es una de las piezas fundamentales de las democracias modernas1, ni que las discusiones sobre aquel son cuestiones de poder2. Lo primero lo conocen muy bien los que se ocupan académicamente de tal ámbito de estudio; lo segundo lo saben -o lo intuyen-mejor los políticos; pero unos y otros advierten que las normas electorales se pueden diseñar técnicamente con criterios de teoría democrática o manipular con afanes políticos no siempre justificables. Ecuador es un mal ejemplo de ingeniería institucional, que ha llevado a una "representación caótica"3, pero también es buen ejemplo de cómo se pueden manipular arbitrariamente con fines políticos las reglas básicas de juego de la competencia electoral.
La historia de la reforma electoral en Ecuador es la historia de la inestabilidad normativa y de una clase política enfocada en los resultados de corto plazo4. Lo que distingue al periodo conocido como Revolución Ciudadana, que se inicia con la posesión del presidente Rafael Correa en enero de 2007 y concluye con la finalización de su segundo mandato en mayo de 2017, no es el cambio de las dos tendencias señaladas (inestabilidad y manipulación), sino su perfeccionamiento. Aunque en sus inicios los revolucionarios aspiraban a impulsar un sistema electoral más justo y democrático, la fuerza concentradora del poder los llevó a seguir un camino tortuoso, pasando de una mayor inclusión a una menor. Este desarrollo se expresa ilustrativamente en la eliminación del método D'Hondt (considerado el método de repartición proporcional menos equitativo) y en su reemplazo por Hare (elecciones para Asamblea Constituyente de 2007), el empleo de Webster (elecciones de transición 2009), la consagración de Hare en la ley electoral de 2009 (nunca se aplicó); y, finalmente, la reintroducción de D'Hondt en la reforma de 2012, con el agravante de que la ley electoral prohibió las circunscripciones mayores a siete escaños. El efecto combinado de circunscripción pequeña y método D'Hondt es un alto grado de injustica en la relación entre votos y escaños.
Por tanto, el objetivo principal de este estudio es mostrar cómo durante la Revolución Ciudadana (2007-2017) continuó la inestabilidad de las reglas electorales y cómo se perfeccionó la manipulación del diseño del sistema electoral con fines políticos de corto plazo. Este proceso se desarrolló en la dirección de fortalecer los efectos concentradores del sistema y favorecer al partido de gobierno, en desmedro de las fuerzas electorales minoritarias. Con esta estrategia, la Revolución abandonó una de sus promesas de mayor equidad política. Aunque el partido que llevó al poder al presidente Correa, Alianza País (AP), ganó las elecciones de 2017, el presidente Lenín Moreno (2017-2021) abandonó la llamada "Revolución Ciudadana" y emprendió reformas institucionales que, en febrero de 2020, incluyeron al sistema electoral5. Sin embargo, no hacen parte de este estudio las elecciones generales de 2017, pues el perfeccionamiento de las reglas electorales "revolucionarias" se concretó en la reforma electoral de 2012, y estas cumplieron su principal objetivo político en las elecciones de 2013. Tampoco incluye ese trabajo una posible propuesta de reforma para corregir los problemas del sistema electoral legislativo ecuatoriano.
Para mostrar la evolución del sistema electoral revolucionario de mayor a menor inclusión se realiza una descripción cronológica de las distintas reformas y los resultados electorales de las elecciones legislativas de 2006, 2007 (Asamblea Constituyente), 2009 y 2013. El énfasis está en las variaciones de los cuatro elementos del sistema electoral, especialmente en la magnitud de las circunscripciones y el método de adjudicación de escaños. Una de las premisas principales de este estudio es que la Revolución Ciudadana perfeccionó un sistema electoral que le favorecía mediante la fragmentación de circunscripciones y la reintroducción de un método menos proporcional para la adjudicación de escaños.
Este trabajo está estructurado de la siguiente manera: primero se hacen algunas consideraciones conceptuales y metodológicas básicas, necesarias para entender el funcionamiento de los sistemas electorales y su relación con la proporcionalidad (1); luego se presentan los resultados de la investigación, en los que se describe y analiza la evolución de las reglas electorales en la Revolución Ciudadana, empezando con las disposiciones que fueron empleadas en las elecciones parlamentarias de 2006 y sus resultados, hasta su configuración definitiva en las reforma de 2012 y su aplicación en las elecciones de 2013, y cómo se fue acentuando el efecto concentrador de las reglas electorales (2); finalmente, en las conclusiones, se resumen las principales resultados del trabajo.
1. ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS SOBRE LOS SISTEMAS ELECTORALES Y SUS EFECTOS
En sentido técnico, los sistemas electorales son el conjunto de reglas que regulan la manera como el elector expresa su preferencia política, mediante su voto, por un partido o un candidato, y el modo en el que los votos se transforman en un cargo público (presidente de la República, legislador, alcalde, entre otros)6. Estas reglas son extremadamente sensibles al reparto del poder en los regímenes democrático-representativos, ya que deciden quiénes pueden participar en la contienda electoral y cómo se determina al ganador en función de los votos recibidos.
Los sistemas electorales son estructuras complejas con elementos que se refuerzan o neutralizan mutuamente en sus efectos. Estos componentes son básicamente cuatro: (1) el tipo de candidatura, (2) el procedimiento de votación, (3) las circunscripciones electorales y (4) el método de adjudicación de escaños7. De estos elementos, los dos primeros tienen una fuerte influencia en el control de los partidos políticos sobre los candidatos (por ejemplo, a través de una lista cerrada y bloqueada, y el voto por lista). Los dos últimos, en cambio, son decisivos para mantener un reparto más o menos equitativo entre votos y escaños parlamentarios (proporcionalidad).
Por ende, la magnitud de los distritos electorales8, seguida del método de adjudicación, es la variable con mayor impacto sobre el reparto justo de puestos parlamentarios en función de la fuerza electoral de cada partido. La regla es sencilla y fácil de comprender: mientras menos escaños se tengan que repartir en una determinada circunscripción, menor será el grado de proporcionalidad. Por ejemplo, si en un distrito se presentan diez partidos que compiten por tres puestos en el parlamento, será matemáticamente imposible hacer un reparto de esos puestos en función del porcentaje de votos de cada organización política. Máximo tres partidos obtendrán un lugar en el legislativo; el resto, siete, quedarán excluidos de manera automática, independientemente de su votación9.
Esta tendencia concentradora de las circunscripciones de baja magnitud puede ser reforzada por el método de adjudicación de escaños. Básicamente, estos métodos son de dos clases: (1) de cociente, como el método Hare, que reparte los escaños con base en una cuota que se obtiene de la suma total de los votos de todos los partidos dividida entre el número de escaños a repartirse en un distrito determinado; luego, los votos de cada partido se dividen por el cociente resultado de la operación descrita. El reparto bajo estas condiciones es bastante proporcional. Y, (2) de divisor, que consiste en dividir los votos de cada partido por una determinada serie de divisores, adjudicándose los escaños a los partidos con los más altos cocientes. El sistema D' Hondt -muy difundido en el mundo- emplea divisores continuos (1, 2, 3, 4, 5...). El método Webster -conocido también como Sainte-Laguë- se aplica con divisores impares (1, 3, 5, 7, 9...). El efecto proporcional de Webster es muy cercano a Hare, y D'Hondt tiende a favorecer a los dos partidos más grandes en la contienda electoral, sesgo que, en circunscripciones pequeñas, se potencia10.
En resumen, la combinación menos favorable para realizar el principio de representación proporcional a nivel técnico es la combinación de circunscripciones pequeñas y método D'Hondt. Precisamente este fenómeno puede identificarse en la evolución del sistema electoral durante la Revolución Ciudadana en Ecuador. Por tanto, el objeto de este estudio es evidenciar cómo el partido de gobierno revolucionario reforzó la tendencia concentradora de las reglas electorales en su beneficio.
Para alcanzar el fin mencionado, metodológicamente -como ya se anotó- se realiza un análisis histórico-descriptivo de la evolución normativa del sistema electoral parlamentario en el periodo 2007-2017 y de la composición del cuerpo legislativo después de las respectivas elecciones. Para dicho estudio se considera también la situación de partida de las reglas electorales antes del inicio de la Revolución Ciudadana (2006). El análisis del marco jurídico electoral se hace con base en las fuentes normativas constitucionales y legales publicadas en el Registro Oficial, diario oficial del Estado ecuatoriano. La evidencia de la tendencia concentradora del sistema electoral se muestra con el impacto de la fragmentación de las circunscripciones y su menor magnitud, por un lado, y el cambio de método de adjudicación de escaños, por otro, en la representación parlamentaria de las organizaciones políticas. Los datos electorales tienen como fuente la información oficial del Tribunal Supremo Electoral (TSE), que desde 2008 pasó a denominarse Consejo Nacional Electoral (CNE). También se incluye el comentario a dos sentencias constitucionales que se ocuparon del método D' Hondt (2004 y 2012). Finalmente, el balance de los efectos políticos del sistema electoral se realiza mediante la revisión de la literatura especializada sobre el desarrollo político en Ecuador en la fase de estudio.
2. LA EVOLUCIÓN DEL SISTEMA ELECTORAL REVOLUCIONARIO
La Revolución Ciudadana comprende el proyecto político y la fase del ejercicio del poder durante las presidencias de Rafael Correa en Ecuador (2007-2009, 2009-2013 y 2013-2017). Como proyecto político, la Revolución Ciudadana se concretó en las líneas generales del gobierno correísta que fue caracterizado como nacionalista, desarrollista y estatista, muy cercano a la ideología del socialismo del siglo XXI11. Por tanto, Correa tenía como aliados naturales a Hugo Chávez en Venezuela y Evo Morales en Bolivia.
El régimen político en ese periodo fue calificado como populismo autoritario12 o autoritarismo electoral13, con una estrategia de poder concentradora que se extendió a todas las funciones del Estado14. Dentro de esta estrategia estuvieron también las reglas electorales para la elección de la Asamblea Nacional. Con el fin de lograr este objetivo, la Revolución Ciudadana fue diseñando poco a poco un sistema electoral que le hizo posible maximizar su predominio político en el parlamento.
A continuación, se estudia la manera en que evolucionó el sistema electoral legislativo durante la Revolución Ciudadana desde las reglas que le permitieron llegar al poder (2006) hasta el perfeccionamiento de un sistema electoral excluyente de las minorías políticas (2012), y los respectivos resultados electorales que impactaron en la composición partidaria del parlamento.
2.1. Las reglas electorales prerrevolucionarias y las elecciones de 2006
El punto de comparación para la evolución del sistema electoral de la Revolución Ciudadana está en las reglas para las elecciones generales de 2006, que permitieron la llegada a la presidencia de Rafael Correa y la instalación de una nueva fase política en Ecuador en enero de 2017. Para las elecciones al Congreso Nacional de ese año, el partido del presidente Correa, Alianza País (AP), no presentó candidatos para el legislativo, bajo el argumento de que la clase política representada en el parlamento había perdido legitimidad y era necesaria una Asamblea Constituyente que refundara el país15.
2.1.1. Sistema electoral prerrevolucionario de 2006
Antes del inicio de la Revolución Ciudadana (enero de 2007), una de las reformas más importantes al sistema electoral legislativo se llevó a cabo mediante la consulta popular de mayo de 1997 que tuvo como antecedente la crisis institucional que se resolvió con la destitución del presidente Abdalá Bucaram (febrero de 1997). La sexta pregunta de la consulta planteaba el cambio del procedimiento de votación, proponiendo como alternativa el clásico voto de lista o el voto por personas. Los ecuatorianos optaron con el 52% por la segunda alternativa16. Desde entonces se introdujo en Ecuador el voto personalizado, que implica también un cambio en la forma de lista, que deja de ser cerrada y bloqueada, para estructurarse de manera abierta17; es decir, el elector podía escoger libremente sus candidatos de una lista o entre listas a su antojo, sobrepasando las fronteras de los partidos políticos18. Este cambio fue plasmado en el artículo 99 de la Constitución Política (CP) de 1998, norma que, además, introdujo el mandato al legislador de compatibilizar la lista abierta con la representación proporcional de las minorías. Otra novedad importante de la Constitución de 1998 fue la eliminación de los parlamentarios que se elegían en distrito nacional y que servían de contrapeso a la representación política de los intereses locales19.
Por otra parte, la Ley Orgánica de Elecciones (LOE), de la codificación del año 2000 y reformada en 2006, regulaba de manera dispersa al sistema electoral para la elección de los miembros del Congreso Nacional. El artículo 74, literal b), establecía la forma de lista (abierta) y el procedimiento de votación (personalizado); el artículo 165 -remitiéndose al artículo 126 CP- regulaba los distritos electorales provinciales y la forma de determinar su tamaño; y, los artículos 104 y 105 regulaban el método de adjudicación de escaños: D'Hondt para el reparto en las circunscripciones de más de dos escaños a nivel de las organizaciones políticas y, luego, los puestos dentro de cada partido se adjudicaban a los candidatos con el mayor número de votos20.
Hay que tomar en cuenta que el método de divisores continuos fue introducido por primera vez en la historia electoral ecuatoriana en el año 2000 y aplicado por primera vez en las elecciones generales de 2002. Sin embargo, en febrero de 2004 fue declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional, bajo el argumento de que no era compatible con la lista abierta; pero, fue reintroducido nuevamente en abril de 2006.
Sobre la decisión de 2004 del Tribunal Constitucional21 cabe señalar que la cuestión que se debatía -compatibilidad de la lista abierta con la representación proporcional- será un tema permanente hasta el reemplazo de la lista abierta por, nuevamente, la lista cerrada y bloqueada en febrero de 2020. Para el voto de mayoría del Tribunal, la existencia de listas abiertas excluye la posibilidad de un reparto proporcional de escaños con base en la fuerza electoral de cada partido, pues "el Método D' Hondt[,] si bien es cierto que garantiza la representación de las minorías, quebranta el sistema de elección abierto, por cuanto se contrapone a la potestad democrática privativa del electorado para seleccionar candidatos de su preferencia de una lista o entre listas"22, y tiene el efecto de que candidatos que ganaron la elección individualmente no sean electos por la escasa fuerza electoral de la organización que presentó su candidatura. Por tanto, D' Hondt "resulta no ser el sistema adecuado para conciliar el principio de listas abiertas con el de representación proporcional de las minorías, por lo que contraviene el artículo 99 de la Constitución Política del Estado"23. En suma, lo que sostiene el Tribual es que los escaños deben adjudicarse en cada circunscripción a los candidatos más votados bajo la regla de mayoría relativa, independientemente de los votos totales de sus partidos. A la cuestión de cómo compatibilizar esta fórmula con la representación de las minorías, como ordenaba la Constitución de 1998, no se dedica ninguna atención24.
Lo que cabe dejar en claro es que el juez constitucional declara la inconstitucionalidad del método D'Hondt por su efecto proporcional incompatible con la elección mayoritaria en listas abiertas. Esta aclaración es importante porque, en el debate de la reforma electoral de febrero de 2012 que introdujo nuevamente este método de divisores continuos, se citaba incorrectamente la resolución de 2004 para argumentar en contra de su efecto concentrador, cosa que no dijo a su tiempo el alto tribunal. La postura del antiguo Tribunal Constitucional será cambiada en el año 2012, cuando la Corte Constitucional ecuatoriana examine nuevamente la constitucionalidad del sistema D'Hondt, como se verá más adelante.
La tabla 1 resume los componentes del sistema electoral que se aplicó en las últimas elecciones prerrevolucionarias de 2006. Como se puede notar, el diseño se destaca en todos sus elementos: (1) lista abierta, muy poco empleada en el mundo; (2) voto personalizado múltiple, que le permite al elector desestructurar la oferta de los partidos políticos y escoger a su gusto los candidatos de su preferencia; (3) predominio de las circunscripciones pequeñas (19 de 22), que da como resultado una magnitud del distrito promedio de 4,5; y, (4) método D'Hondt, que se aplica a nivel de los partidos, pero los escaños dentro de cada organización política se adjudican a los más votados. A pesar de la fórmula electoral, la proporcionalidad queda restringida por la simple razón de que en las circunscripciones pequeñas -que son casi todas- hay poco que repartir.
TABLA 1 SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO ECUATORIANO 2006.
| Componentes del sistema electoral | Artículo | |
| 1. Tipo de lista | Abierta | 99 CP 74 LOE |
| 2. Forma de voto | Personalizado múltiple | 99 CP 74 LOE |
| 3. Circunscripción | Tipo: Provincial Tamaños: - 19 pequeñas (7 de 2; 4 de 3; 6 de 4; 2 de 5 escaños) - 1 mediana (8 escaños: Manabí) - 2 grandes (14 escaños: Pichincha; 18 escaños: Guayas) | 126 CP 165 LOE |
| 4. Fórmula electoral | 1) Regla de decisión: mayoría relativa ("candidato con mayor votación nominal") 2) Método de adjudicación a nivel de los partidos: a) Binominales: un escaño para los dos partidos más votados, a menos que el primero logre más del doble de votación que el segundo. b) De 3 o más escaños: D'Hondt, después de consolidar la votación de lista y nominal de cada partido. | 104 LOE 105 LOE |
Fuente: Constitución Política (CP), 1998; LOE, 2000
2.1.2. Elecciones de 2006 y composición del Congreso Nacional
Las elecciones generales del 15 de octubre de 2006 son especialmente recordadas porque permitieron que un líder carismático, Rafael Correa, pasara a la segunda vuelta de las elecciones presidenciales y luego, en noviembre de ese mismo año, ganara la presidencia de la República, inaugurando, con su posesión en enero de 2007, una nueva fase de la historia política ecuatoriana: la Revolución Ciudadana. El flamante jefe de Estado se caracterizará, entre otros, por los siguientes aspectos: (1) fuerte liderazgo y estilo autoritario de conducción del Estado; (2) habilidad para movilizar a gran parte del electorado y ganar las elecciones en primera vuelta con mayoría absoluta (2009: 52,0% y 2013: 57,2%); y, (3) un modo de gobierno mayoritario, que terminará divorciándose de sus bases sociales y erosionado el proyecto revolucionario25.
Por otro lado, las elecciones de 2006 dejan entrever el desgaste de los cuatro partidos tradicionales que habían dominado la escena política ecuatoriana desde finales de los años 1980: Izquierda Democrática (ID), Democracia Popular (DP) -refundada en 2006 como Unión Demócrata Cristiana (UDC)-, Partido Social Cristiano (PSC) y Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE). En los años 1990, estos partidos habían obtenido, en conjunto, votaciones que superaban el 60%, llegando a su punto máximo en las elecciones de 1998 con el 73,8% de las preferencias electorales. Las elecciones de 2002 empezaron a marcar la línea de descenso de los cuatro partidos, que solo obtuvieron el 53,3% de la votación global, y en 2006 la tendencia se hizo clara cuando solamente lograron el 32,7% de los apoyos electorales26.
La figura 1 reproduce la composición del Congreso Nacional después de las elecciones generales de 2006. Según Pachano, lo que caracteriza a estos resultados -junto a los de las elecciones presidenciales- es lo siguiente: (1) ni siquiera un gobierno de minoría, como había sucedido en la mayor parte de casos de la historia política del país desde el regreso a la democracia en 1978-1979, sino un gobierno sin partido en el parlamento, pues -como ya se anotó- AP no presentó candidatos para el parlamento; (2) el declive de los partidos tradicionales, acompañado con el dominio de dos partidos nuevos: el Partido Renovador Institucional de Acción Nacional (PRIAN) y el Partido Sociedad Patriótica (PSP), que en conjunto acapararían el 52% de escaños; por, tanto, (3) la renovación parcial del sistema, sin que haya colapsado todavía; y, (4) la tendencia de los partidos a refugiarse en bastiones territoriales focalizados para obtener su representación27.
La composición del Congreso Nacional cambiaría radicalmente el 7 de marzo de 2007 con el golpe de estado contra el parlamento. El Tribunal Supremo Electoral (TSE) destituiría arbitrariamente a 57 diputados que se opusieron a las intenciones del presidente de la República de convocar a una Asamblea Constituyente de "plenos poderes"28, con conocidas consecuencias que son parte de la historia nacional. Desde ese momento, el gobierno pudo neutralizar al órgano legislativo y cesarlo con la instalación de la Asamblea Constituyente, esta vez dominada por el partido de gobierno (AP).
2.2. Las reglas de la Asamblea Constituyente y el colapso de los partidos tradicionales
El 1 de marzo de 2007, el TSE convocó a la consulta popular para elegir una Asamblea Constituyente de plenos poderes. El estatuto adjunto a la convocatoria llevaba por nombre: Estatuto de Elección, Instalación y Funcionamiento de la Asamblea Constituyente (EAC), y fue promulgado por el presidente de la República el 28 de febrero de 2007, mediante Decreto Ejecutivo n.° 148.
Los resultados de la consulta son conocidos e impactantes: el 81,7% de los electores se pronunciaron por el "Sí", expresando la "enorme frustración de la sociedad con respecto a la dinámica política, fundamentalmente frente a los partidos políticos y sus prácticas corruptas y prebendalistas"29, y activaron, de esta manera, el proceso constituyente que concluiría con la aprobación de la nueva Constitución mediante referéndum en septiembre de 2008.
2.2.1. El sistema electoral constituyente de 2007
El sistema electoral para la elección de la Asamblea Constituyente de 2007 estaba regulado en varios cuerpos normativos: el EAC, que se remite a algunas disposiciones de la Constitución Política de 1998, la LOE de 2000 y el Reglamento para la Asignación de Escaños en la Elección de Representantes a la Asamblea Constituyente (RAEAC), aprobado por el TSE el 14 de junio de 2007. En concreto, los componentes son: (1) lista abierta; (2) voto personalizado; (3) circunscripciones provinciales: se reintroduce una lista nacional adicional con 24 representantes, y se incluye la representación de los ecuatorianos residentes en el extranjero con tres circunscripciones especiales de dos escaños cada una; y, (4) método Hare, que se emplea para el reparto de escaños a nivel de los partidos. Los puestos de cada organización política son, al final, asignados a los candidatos más votados de cada lista.
En las circunscripciones binominales, el RAEAC diferencia entre las circunscripciones del territorio nacional y del exterior. Para las primeras, se establece que el primer escaño será asignado a la lista más votada, y el segundo, a la lista que le sigue en votos, siempre que alcance por lo menos el 25% de las preferencias de la primera (art. 5 RAEAC). Para las circunscripciones del exterior, en cambio, el artículo 7 del RAEAC recoge la regla ya establecida en el EAC, según la cual "los escaños se asignarán a los candidatos que alcancen la más alta votación uninominal en cada circunscripción". La tabla 2 resume las principales características del sistema electoral constituyente de 2007.
TABLA 2 SISTEMA ELECTORAL PARA LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE DE 2007.
| Componentes del sistema electoral | Artículo | |
| 1. Tipo de lista | Abierta | 4 EAC |
| 2. Forma de voto | Personalizado múltiple | 4 EAC |
| 3. Circunscripción | Tipo: - Nacional - Provincial - Exterior Tamaños: - 19 pequeñas (7 de 2; 4 de 3; 6 de 4; 2 de 5 escaños) + 3 del exterior (2 escaños cada una) - 1 mediana (8 escaños: Manabí) - 2 grandes (14 escaños: Pichincha; 18 escaños: Guayas) + 1 nacional (24 escaños) | 3 EAC |
| 4. Fórmula electoral | Regla de decisión: mayoría relativa ("candidato con mayor votación nominal") Método de adjudicación a nivel de los partidos: a) Binominales del exterior: a los dos candidatos con más alta votación uninominal. b) Binominales: un escaño para la lista más votada y el segundo para la lista que le siga en votos, siempre que esta haya alcanzado por lo menos el 25% de voto de la primera. c) De 3 o más escaños: Hare. | 5 EAC 5 RAEAC 6 RAEAC 7 RAEAC |
Fuente: EAC, 2007; RAEAC, 2007.
Para la cuestión que se investiga, es importante resaltar la introducción del método Hare, como el intento de los primeros días de la Revolución de concretar un sistema electoral más democrático e inclusivo. Sin embargo, nuevamente, el elevado número de circunscripciones pequeñas en el territorio nacional (19 de 22) impide una justa relación entre la fuerza electoral de un partido y su representación parlamentaria. Pero, por lo menos, se permite en las circunscripciones binominales un reparto entre primera y segunda fuerza electoral.
2.2.2. Las elecciones para la Asamblea Constituyente de 2007
Según Machado, "[l]os procesos electorales del 2007 [consulta popular y elección de Asamblea Constituyente] constituyen la culminación de un proceso de deslegitimación democrática y marcan un punto de quiebre radical en el sistema político y la desaparición del sistema de partidos ecuatoriano existente desde 1979"30. Esta afirmación se refleja en la composición del órgano constituyente, electo el 30 de septiembre de 2007.
Como se puede observar en la figura 2, los partidos tradicionales quedaron reducidos a una representación insignificante: (1) la DP-UDC desaparece; (2) el PRE obtiene un solo escaño; (3) la ID logra tres escaños; y, (4) solo el PSC muestra cierta persistencia, obteniendo seis puestos en la Asamblea Constituyente. En total, los tres partidos alcanzaron menos del 8% de los escaños, mientras el partido de gobierno (AP) los superó en más de siete veces, con 79 escaños. Esta posición de AP, que supera la mayoría absoluta con 13 escaños, le daría al Ejecutivo el control completo del órgano constituyente.
Tomando en cuenta estos resultados, Pachano identifica tres rasgos importantes de las elecciones de septiembre de 2007: (1) un partido obtiene por primera vez una mayoría absoluta clara en un cuerpo colegiado de representación nacional (legislativo o constituyente) desde la refundación de la democracia en 1978-1979; (2) triunfo de un partido nuevo que vence a los cuatro partidos tradicionales (ID, DP, PSC y PRE), y (3) la nacionalización del voto del partido más fuerte (AP), que se opone a la tendencia de la regionalización de las preferencias del electorado31. Y Pachano extrae la conclusión ineludible: "la elección de asambleístas marcó la fecha de la muerte del sistema de partidos, cuya agonía se hizo evidente en el referéndum previo [de abril de 2007]"32.
Una vez instalada la Asamblea Constituyente, el órgano constituyente con mayoría de AP procedió, mediante interpretaciones cuestionables del EAC, a reemplazar a todo funcionario público de los órganos e instituciones del Estado que no se sometiera a la línea del gobierno, y suspendió al Congreso Nacional electo en 2006 y asumió la función legislativa33. El 25 de julio de 2008, la Asamblea Constituyente aprobó el proyecto final del texto constitucional, que fue sometido a referéndum ratificatorio el 28 de septiembre del mismo año. La nueva Constitución fue aprobada con el 63,9% de respaldo popular y entró en vigor con su publicación en el Registro Oficial n.° 449 del 20 de octubre de 2008.
2.3. La Constitución de 2008, el Régimen de Transición electoral y las elecciones de 2009
La nueva Constitución de la República (CR) de 2008, en cuanto a los aspectos electorales, presenta las siguientes características: (1) mantiene el sistema electoral presidencial de mayoría relativa calificada (art. 143 CR); (2) introduce la regla general de reelección por una sola vez, consecutiva o no, incluso para el Jefe de Estado (arts. 114 y 144 CR); (3) elimina la lista abierta y el voto personalizado, y se menciona solo a la proporcionalidad como principio (art. 116 CR), y (4) se consagra la elección de asambleístas en circunscripción nacional, provincial, regional, distrital y del exterior (art. 118 CR).
Lo más destacable de la Carta Política de 2008 es que el Constituyente de Montecristi elimina conscientemente la lista abierta y el voto personalizado de la Constitución de 1998 (art. 99), para dar énfasis a la representación proporcional. Sin embargo, el legislados volverá a reincorporar estos dos componentes del sistema electoral legislativo, y diseñará un sistema electoral más concentrador en el reparto de escaños que los sistemas precedentes.
2.3.1. Sistema electoral de transición de 2009
El Régimen de Transición (RT) es un cuerpo normativo con estándar constitucional añadido a la Constitución de 2008, para permitir el paso del viejo al nuevo orden constitucional e institucional. El RT se compone de 30 artículos y una disposición final, y lo primero que hace es regular las elecciones de transición; ya que, aprobada la nueva Carta Política, todas las autoridades de elección popular debían renovar sus mandatos, y esta elección sería considerada jurídicamente como la primera, no como reelección, para todos los efectos (art. 10 RT).
El sistema electoral de transición para el órgano legislativo, ahora rebautizado como Asamblea Nacional, estaba regulado en los artículos 3, 5 y 6 del RT. La forma de lista seguía siendo abierta y el voto personalizado (art. 5, num. 2, RT). El tipo de circunscripciones era igual al establecido para la Asamblea Constituyente (véase tabla 2), es decir, se disponía que se eligieran asambleístas en circunscripción nacional, provincial y del exterior (art. 3, núm. 3, RT). Sin embargo, se reducía a los asambleístas nacionales de 24 a 15. Pero, debido a la creación de dos nuevas provincias el 7 de noviembre de 2007, se aumentaron dos circunscripciones provinciales de tres escaños cada una. Según Machado, el cercenamiento de ambas provincias se debió al cálculo electoral de AP:
... el gobierno [correísta] muy hábilmente impulsó la creación de dos nuevas provincias, la Provincia de Santa Elena y la Provincia de Santo Domingo de los Tsáchilas, escisiones territoriales de la Provincia de Guayas y [de la de] Pichincha, respectivamente. En un país en donde los apoyos electorales están fuertemente anclados a nivel provincial [.] esto significó asestar un duro golpe a partidos que han controlado tradicionalmente dichos espacios: la ID y la UDC (antes DP) en Pichincha y el PSC, [el] PRIAN y [el] PRE en la Provincia de Guayas34.
La fórmula electoral para la conversión de votos en escaños estaba reglada en el artículo 6, numeral 4, del RT. Básicamente se reemplaza el sistema Hare por otro menos proporcional, Webster, que se aplica en las circunscripciones de tres o más escaños, con la ventaja de que, si a una lista le llegaran a corresponder todos los escaños en una circunscripción, el último puesto sería para la segunda lista más votada. La regla de decisión se conserva: los escaños de cada organización política son asignados dentro de la lista a los "candidatos más votados". En los distritos binominales, un escaño le corresponde a la lista con el mayor número de votos y el otro a la lista que le sigue en votación, siempre que obtenga por lo menos el 35% de votos de la primera; de lo contrario, los dos escaños le corresponden a la primera lista.
La tabla 3 resume las características centrales del sistema electoral que se aplicó a la primera elección de la Asamblea Nacional bajo el RT de la Constitución de 2008. El resultado de este diseño institucional es nuevamente el elevado número de circunscripciones pequeñas en el territorio nacional (21 de 24), hecho que en conjunto da una magnitud del distrito promedio de solo 4,3 escaños (en 2006 y 2007 era de 4,5). A esta tendencia concentradora contribuyó AP con el retaceo de las provincias de Guayas y Pichincha. Y, obviamente, en circunscripciones pequeñas es imposible emprender un reparto proporcional, aunque se aplique Webster (o Hare).
TABLA 3 SISTEMA ELECTORAL DE TRANSICIÓN PARA LA ASAMBLEA NACIONAL DE 2009.
| Componentes del sistema electoral | Artículo | |
| 1. Tipo de lista | Abierta | 5(2) RT |
| 2. Forma de voto | Personalizado múltiple | 5(2) RT |
| 3. Circunscripción | Tipo: - Nacional - Provincial Exterior Tamaños: - 21 pequeñas (7 de 2; 6 de 3; 6 de 4; 2 de 5 escaños) + 3 del exterior (2 escaños cada una) - 1 mediana (8 escaños: Manabí) - 2 grandes (12 escaños: Pichincha; 17 escaños: Guayas) + 1 nacional (15 escaños) | 3(3) RT |
| 4. Fórmula electoral | Regla de decisión: mayoría relativa ("candidatos más votados de cada lista") Método de adjudicación a nivel de los partidos: a) Binominales: un escaño para la lista más votada y el segundo para la lista que le siga en votos, siempre que esta haya alcanzado por lo menos el 35% de voto de la primera. b) De 3 o más escaños: Webster: en el caso de que todos los escaños le correspondan a una sola lista, "el último puesto se lo asignará a la lista que siga en votación". | 6(4) RT |
Fuente: RT, 2008.
En todo caso, con el método Webster, las limitaciones al partido más votado en las circunscripciones binominales y la reserva del último escaño a la segunda mayoría, en el caso de que a la organización más fuerte le correspondan todos los puestos por repartir, todavía se puede observar el deseo de AP de garantizar alguna representación a las minorías. Todos estos elementos igualitarios estaban destinados en el futuro a desaparecer.
2.3.2. Elecciones de transición de 2009
Las elecciones presidenciales y legislativas del 26 de abril de 2009 tienen aspectos positivos y negativos para el partido de gobierno. Por un lado, un candidato presidencial (Rafael Correa) logra, por primera vez desde la restauración democrática (1978-1979), ganar en primera vuelta con mayoría absoluta (52,0% de los votos); pero, por otro lado, aunque AP se impone como la primera fuerza electoral en el legislativo, el resultado implica un retroceso en comparación con la elección de 2007, en la que AP alcanzó el 61% de los escaños, mientras que en esta solo logró el 48%.
De este modo y según Freidenberg, las elecciones de 2009 se caracterizan por cinco aspectos sobresalientes: (1) la elección del presidente de la República en primera vuelta con mayoría absoluta; (2) la reducción de la fragmentación del sistema de partidos a nivel parlamentario; (3) la casi desaparición de todos los partidos tradicionales; (4) la tendencia a la nacionalización de los apoyos electorales, y (5) la generación de una lógica mayoritaria, sostenida por el control del mismo partido tanto del ejecutivo como del legislativo35. Sin embargo, la reducción de la fragmentación partidaria solo es relativa, pues se refiere al número efectivo de partidos políticos, que en 2009 se reduce por la fuerte presencia de AP, con 59 escaños de los 124; pero, en los hechos, 18 partidos alcanzaron representación en la Asamblea Nacional, aunque sea con un escaño (nueve partidos); y, en la volátil política ecuatoriana, esos votos aislados pesan demasiado.
Como se puede observar en la figura 3, de los cuatro partidos tradicionales, la DP-UDC no está presente y ya había desaparecido del registro electoral. La ID alcanza solo dos escaños; PRE, tres (incluidos en otros), y el PSC, once. En total, los tres partidos solo representan el 13% de la composición del cuerpo legislativo, es decir que AP los triplica de sobra, con 59 asambleístas. Los partidos populistas (PSP y PRIAN), que se habían perfilado desde 2002 como posibles reemplazos de los partidos tradicionales, redujeron su representación en siete puntos porcentuales, en comparación con las elecciones de 2009.
Con un impulso plebiscitario inédito, el presidente Correa, con su mayoría relativa de asambleístas y sus aliados, intentará imponer su agenda política de modo vertical. Sin embargo, la todavía existente fragmentación de la representación parlamentaria y la debilidad de los pactos con otros partidos en la Asamblea Nacional harán escabroso el trabajo de la Revolución Ciudadana. Estas experiencias negativas con una mayoría insuficiente serán las motivaciones para ajustar el sistema electoral a las necesidades de la fuerza política gobernante. La reforma electoral de febrero de 2012 a la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas (LOEOP) de 2009, que todavía no había sido aplicada, definirá otro de los elementos del proceso concentrador de AP, y esta vez se recurrirá nuevamente al método D' Hondt.
2.4. Las reglas de la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas (LOEOP) de 2009 que nunca se aplicaron: Hare y la no simultaneidad
El 9 de abril del 2009 fue aprobada la LOEOP, bautizada por el ímpetu revolucionario como "Código de la Democracia", pues pretendía reunir en un solo cuerpo legal todas las reglas electorales relevantes de la democracia representativa, es decir, lo que antes se regulaba en tres leyes separadas: Ley Orgánica Electoral, Ley de Partidos Políticos y Ley Orgánica de Control de Gasto Electoral y Propaganda Electoral.
Las principales características del sistema electoral legislativo que contiene la LOEOP son: (1) lista abierta y voto personalizado (arts. 120 y 160) -a pesar de que el Constituyente de Montecristi eliminó estos dos componentes en la Constitución de 2008-; (2) circunscripciones provinciales, una nacional y tres del exterior y, además, se incluyen, en consonancia con el artículo 118 de la Constitución de 2008, distritos metropolitanos y regionales; (3) fraccionamiento de las circunscripciones mayores a siete escaños36 (art. 150), mecanismo que prácticamente torna a la totalidad de circunscripciones en el territorio nacional en pequeñas37, y (4) método Hare (art. 164).
Otra de las novedades de la LOEOP fue la no simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias (art. 89 LOEOP, antes de la reforma de 2012), que había sido varias veces rechazada en consultas populares, y que tenía por objeto mitigar la fragmentación de la representación parlamentaria, bajo el supuesto de que, si ya se conocía a los dos finalistas de las elecciones presidenciales para la segunda vuelta, la votación para el legislativo se concentraría en los dos partidos de los dos candidatos mejor votados.
La tabla 4 resume los elementos originales del sistema electoral para la Asamblea Nacional antes de la reforma de 2012. Como producto del cercenamiento de las circunscripciones ordenada por el artículo 150 de la LOEOP, desaparecieron los distritos provinciales grandes (Guayas y Pichincha) y, en consecuencia, las circunscripciones pequeñas en el territorio nacional pasaron de 21 a 28, lo que condujo a la reducción del promedio de la magnitud del distrito a 3,4. El método de adjudicación de escaños Hare y la no simultaneidad de la LOEOP nunca se llegarían a aplicar. En febrero de 2012, la Revolución haría su más importante reforma electoral que le permitiría, en las elecciones de 2013, alcanzar una supermayoría: el 73% de los escaños.
TABLA 4 SISTEMA ELECTORAL DE LA LOEOP ANTES DE LA REFORMA DE 2012.
| Componentes del sistema electoral | Artículo | |
| Tipo de lista | Abierta | 160 LOEOP |
| Forma de voto | Personalizado múltiple | 120 LOEOP |
| Circunscripción | Tipo: - Nacional - Provincial - Subprovincial - Distrital - Subdistrital - Exterior Tamaños: - 28 pequeñas (7 de 2; 6 de 3; 8 de 4; 3 de 5 escaños) + 3 del exterior (2 escaños cada una) - 2 medianas (6 escaños cada una). - 0 grandes + 1 nacional (15 escaños) | 150 LOEOP |
| Fórmula electoral | Regla de decisión: mayoría relativa ("candidatos más votados de cada lista") Método de adjudicación a nivel de los partidos: Hare. | 164 LOEOP |
Fuente: LOEOP, 2009 (antes de la reforma de 2012).
2.5. La reforma electoral de 2012 y las elecciones generales de 2013: la victoria definitiva
A pesar de su cómoda mayoría relativa, la Revolución Ciudadana tuvo dificultades para concretar su agenda legislativa en el periodo 2009-2013. Estaban represados proyectos de ley importantes como el de la Ley Orgánica de Comunicación, como mecanismo para un mayor control de los medios de comunicación privados, y el Proyecto de Código Orgánico Integral Penal, con el cual AP pretendía modernizar la legislación penal. Con esta experiencia, el gobierno se concentró en tomar todas las medidas para asegurar una victoria contundente en las próximas elecciones de febrero 2013. Entre esas medidas estaban la reforma electoral y la nueva configuración de las circunscripciones.
2.5.1. La reforma del sistema electoral y sus propósitos concentradores
El artículo 117 de la actual Constitución de 2008 prohíbe hacer reformas electorales un año antes del proceso eleccionario. Por esta razón, el partido de gobierno delineó una estrategia para realizar ajustes a la LOEOP con el tiempo suficiente para que surtiera efectos jurídicos para las elecciones del 17 de febrero de 2013. La iniciativa de la reforma provino del Consejo Nacional Electoral (CNE) y la mayoría de AP logró aprobarla en la Asamblea Nacional. El veto presidencial hizo los últimos ajustes.
38 ORTIZ, R. Las singularidades del sistema electoral, cit., 27.
Los objetivos principales de la reforma electoral eran: (1) eliminar la no simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias, bajo el cálculo de que la popularidad del presidente arrastraría a las elecciones de los legisladores, y (2) cambiar el método de adjudicación de escaños de Hare a D' Hondt, con el fin de maximizar el reparto de escaños del partido de gobierno. En estos cálculos AP no se equivocó, logrando obtener en las elecciones legislativas 100 de 137 escaños, 29 parlamentarios más de lo que hubiese logrado con Hare38.
Los otros dos factores que influyeron en el resultado de las elecciones legislativas de 2013 fueron: (1) la decisión del CNE de considerar al Distrito Metropolitano de Quito como una circunscripción electoral independiente de la provincia a la que pertenece (Pichincha), y (2) la aplicación del artículo 150 de la LOEOP, por el cual la autoridad electoral procedió a segmentar con mucha libertad a las provincias de Guayas en cuatro pedazos, de Manabí en dos, y al Distrito Metropolitano de Quito en tres39.
La tabla 5 resume el sistema electoral legislativo revolucionario definitivo, que se caracteriza por sus claros componentes concentradores: (1) 30 de las 31 circunscripciones en el territorio nacional son pequeñas, y (2) eliminación de las circunscripciones grandes (tradicionalmente Guayas y Pichincha) y de las medianas con más de siete escaños (Manabí). Todos estos rasgos de los distritos dan como resultado una considerable desproporcionalidad entre votos y escaños, que es potenciada por (3) el regreso de D'Hondt. Este método maximizaba las ventajas del partido hegemónico AP, ya que, mientras que con Hare hubiesen podido acceder en promedio 2,8 partidos en cada circunscripción, con D'Hondt esa cifra se redujo a 1,9[40].
TABLA 5 SISTEMA ELECTORAL DE LA LOEOP DESPUÉS DE LA REFORMA DE 2012.
| Componentes del sistema electoral | Artículo | |
| 1. Tipo de lista | Abierta | 160 LOEOP |
| 2. Forma de voto | Personalizado múltiple | 120 LOEOP |
| 3. Circunscripción | Tipo: - Nacional - Provincial - Subprovincial - Distrital - Subdistrital - Exterior Tamaños: - 30 pequeñas (6 de 2; 6 de 3; 10 de 4; 8 de 5 escaños) + 3 del exterior (2 escaños cada una) - 1 mediana (8 escaños: Manabí) - 0 grandes + 1 nacional (15 escaños) | 150 LOEOP |
| 4. Fórmula electoral | Regla de decisión: mayoría relativa ("candidatos más votados de cada lista") Método de adjudicación a nivel de los partidos: - 15 nacionales: Webster. - 122 provinciales, subprovinciales, subdistritales y del exterior: D'Hondt. | 164 LOEOP (ref.) |
Fuente: LOEOP, 2009 (reformada en 2012).
La manipulación de las circunscripciones fue fuertemente criticada por algunos observadores, que vieron en su diseño y en el cambio del método de adjudicación de escaños otra de las tretas de la Revolución Ciudadana. De este modo, Basabe y Martínez hacen el siguiente diagnóstico sobre la aplicación del artículo 150 de la LOEOP por el CNE adepto al gobierno y sobre la reforma de 2012:
... un elemento que marcó diferencia entre este proceso electoral y los anteriores fue la demarcación en distritos electorales de las tres provincias más pobladas del país -Pichincha, Guayas y Manabí-. Más allá de cualquier argumento de orden jurídico, esta fue una decisión política orientada a beneficiar al partido en el gobierno. Así, la combinación de distritos electorales -gerrymandering- con la fórmula aplicada para la asignación de curules -D'Hondt- dio lugar a una clara sobrerrepresentación de AP, principalmente en las tres provincias mencionadas41.
Las fuerzas de oposición vaticinaron el efecto mayoritario que tendría el método de D'Hondt ante la posible victoria aplastante del partido de gobierno; y, por tanto, demandaron la inconstitucionalidad de la reforma al artículo 164 de la LOEOP, que establecía que solo los escaños de asambleístas nacionales, es decir, 15 legisladores, se adjudicarían mediante Webster, y el resto, esto es, 122 parlamentarios, mediante D'Hondt. Su principal argumento fue que D'Hondt ya había sido declarado inconstitucional por el ex Tribunal Constitucional en 2004 y que este método favorecía en exceso a las fuerzas políticas dominantes.
La Corte Constitucional -recientemente inaugurada y bajo el control del gobierno-, en su sentencia n.° 028-12-SIN-CC del 17 de octubre de 2012[42], argumentó correctamente desde el principio de representación proporcional y afirmó que el método de adjudicación de escaños es solo uno de los elementos técnicos del sistema electoral que debe ser valorado en su conjunto con los otros componentes, sobre todo con el tamaño de la circunscripción; ya que "la capacidad de una fórmula proporcional para producir resultados proporcionales tiende a crecer con el número de escaños"43. Y, por tanto, al ser D'Hondt un método de adjudicación proporcional, no es incompatible con el principio de representación proporcional establecido en el artículo 116 de la Constitución. A pesar de constatar la relación entre método de adjudicación y magnitud del distrito, la Corte no dedicó ningún espacio a este análisis; en consecuencia, el cuestionado artículo 150 de la LOEOP nunca fue sometido a un examen de constitucionalidad.
En cuanto al argumento de los demandantes de la declaratoria previa de inconstitucionalidad de D'Hondt en 2004, el juez constitucional dejó claramente sentado que "las resoluciones del ex Tribunal Constitucional no son vinculantes ni obligatorias para la Corte Constitucional"44, ya que "la referida resolución carece de fuerza vinculante al haber sido expedida bajo la vigencia de la Constitución Política de 1998, es decir, bajo el extinto orden jurídico que regía en el Ecuador"45. Y sostuvo, apartándose del criterio del ex Tribunal Constitucional, que D'Hondt puede aplicarse tanto a listas abiertas como cerradas. En consecuencia, la Corte concluyó que la reforma al artículo 164 de la LOEOP era constitucional y decidió rechazar la demanda en este punto.
Sin embargo, el diseño del sistema electoral legislativo de la LOEOP solo tenía de proporcional uno de los métodos menos proporcionales (D'Hondt), que, además de favorecer a los partidos más votados, pierde gran parte de su fuerza en circunscripciones pequeñas, como son casi todas en Ecuador46. Esta combinación -magnitud pequeña y D'Hondt- daba como resultado un sistema claramente mayoritario. Todas estas consideraciones fueron ignoradas por la Corte Constitucional ecuatoriana.
En suma, el análisis constitucional del diseño global del sistema electoral legislativo sigue siendo un tema pendiente de la justicia constitucional y que no ha perdido actualidad a pesar de la reforma de febrero de 2020, que reemplaza la lista abierta por la lista cerrada y bloqueada, y D'Hondt por Webster. El bajo promedio de la magnitud de las circunscripciones del territorio nacional (3,7) y su excesivo número siguen intocados.
2.5.2. Las elecciones definitivas de 2013
Las elecciones generales del 17 de febrero de 2013 marcaron la cúspide y el comienzo del descenso de la Revolución Ciudadana47. La victoria definitiva de AP se expresaría en un presidente de la República reelecto en primera vuelta con una mayoría del 57,2% de los votos válidos, y una megamayoría legislativa de 100 de 137 asambleístas. Para ese entonces, AP ya se había convertido en el partido político más nacionalizado de la última fase democrática que empezó en 1978-1979[48], puesto que "Correa ganó en 23 de las 24 provincias del país, con porcentajes mayores a los 40 puntos porcentuales en cada una de ellas, rompiendo la histórica división Costa-Sierra en la procedencia del apoyo electoral a los presidentes y provocando el traspase electoral entre diversas manifestaciones del populismo"49.
Ahora bien, Correa también influyó decididamente en el éxito de las elecciones legislativas. El muy renombrado efecto de arrastre de las elecciones presidenciales había sido oportunamente considerado por el partido de gobierno en la reforma electoral de febrero de 2012. Al eliminar la no simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas, la estrategia revolucionaria apostó a la figura de su líder indiscutible. Por este hecho, Polga-Hecimovic precisa que la supuesta nacionalización del voto de AP "se trata más bien de un artefacto de la amplia popularidad del presidente Correa que de un reflejo de las raíces del partido o su organización"50.
La figura 4 reproduce la composición de la Asamblea Nacional después de las elecciones de 2013. Nunca un partido político había obtenido una representación parlamentaria tan clara, superando el 70% de escaños y remontando con amplio margen la mayoría calificada de dos tercios. De los cuatro partidos tradicionales solo sobrevivían el PSC (7 escaños) y el PRE ( 1 escaño), que juntos no llegaban al 6% de la representación parlamentaria. Como segunda fuerza electoral, con una décima de escaños que el partido más votado, se ubicó el nuevo partido de la derecha CREO, cuyo candidato presidencial fue Guillermo Lasso, con diez puestos en el cuerpo legislativo.
Sin embargo, la consolidación del poder de AP y el presidente Correa marcaría también el comienzo del proceso de descomposición de la Revolución Ciudadana, que cada vez más se alejaba de su ideario democratizador e igualitario51. La confianza de contar con un apoyo tan claro del electorado dejó al gobierno sin contrapesos significativos, ya que la gran victoria en las elecciones presidenciales y legislativas tendió a "[reforzar] la hiperpresidencialización del sistema político en torno a la figura del presidente, que no necesita mediación organizativa ni institucional en su vínculo con los electores"52.
De este modo, la Revolución Ciudadana culminó su proceso de concentración del poder con elecciones excluyentes (considerablemente desproporcionales), que le permitieron consolidar su modelo autoritario de gobierno, caracterizado por elecciones regulares, pero con restricciones a la libre competencia, y por la persecución a opositores políticos53.
Las elecciones generales de 2017 llevaron al poder nuevamente a AP. Sin embargo, el nuevo presidente Lenín Moreno (2017-2021) se distanciaría de la Revolución Ciudadana y emprendería una reforma institucional mediante la consulta popular de febrero de 2018. A finales del periodo de Moreno se haría una nueva reforma electoral que no lograría eliminar el gran lastre del sistema electoral ecuatoriano: su tendencia mayoritaria asentada en la fragmentación de las circunscripciones y su baja magnitud.
CONCLUSIONES
De la revisión y análisis de las reformas electorales en el periodo 2007-2017 y de los respectivos resultados electorales del parlamento ecuatoriano se pueden extraer las siguientes conclusiones:
En las democracias representativas -que son todas las existentes-, las reglas electorales son el núcleo fundamental de la legitimación del poder y herramienta poderosa que decide sobre su reparto. Por esta razón, su diseño debe orientarse siempre a criterios democráticos y de efectivo funcionamiento del sistema político, y no ser el resultado de los cálculos de corto plazo del gobierno de turno, como sucede regularmente en Ecuador.
La tendencia crónica a la inestabilidad y la manipulación de las reglas electorales, tan conocida en Ecuador, continuó durante la Revolución Ciudadana. En este periodo existieron por lo menos cuatro sistemas electorales distintos (uno en 2007, dos en 2009 y otro en 2012). Incluso se llegó a la práctica muy conocida en el país de reformar normas jurídicas que nunca se habían aplicado, como sucedió con los artículos 89 y 164 de la LOEOP, con el fin de eliminar la no simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas, y de reintroducir un método menos proporcional de adjudicación de escaños (D'Hondt).
Aunque AP no fue uno de los primeros partidos en manipular las reglas de juego democrático, sí perfeccionó los mecanismos para aprovecharse de la debilidad de la oposición y maximizar los efectos concentradores del sistema electoral, a pesar de que su propia Constitución incluía como principio de representación la proporcionalidad (art. 116). Aquellos mecanismos no se redujeron solo a los elementos técnicos del sistema electoral, sino que incluyeron la sumisión de los órganos electorales, el uso indiscriminado de la infraestructura y los recursos del Estado, y la persecución selectiva de opositores políticos.
En cuanto a los mecanismos técnicos que empleó la Revolución Ciudadana, el cercenamiento de las circunscripciones de más de siete escaños constituye su principal aporte a la ingeniería de la representación injusta. Desde 2007, con la creación de dos nuevas provincias, hasta 2009 y 2013, con la aprobación y aplicación del artículo 150 de la LOEOP, respectivamente, es posible constatar una inclinación constante a reducir la magnitud de los distritos electorales, de tal manera que el promedio de las circunscripciones en el territorio nacional no llega a los cuatro escaños. Este hecho convierte al sistema electoral prácticamente en mayoritario, en abierta contraposición con el artículo 116 de la Constitución y su mandato de proporcionalidad.
Pero el diseño del sistema electoral por parte de AP no estaría perfeccionado si a los distritos pequeños (que son 30 de 31 en el territorio nacional) no se los complementaba con un método de distribución de escaños que tuviera el sesgo de favorecer aún más a los partidos más fuertes. Por esta razón, la Revolución Ciudadana recurrió en febrero de 2012 al tan discutido método D'Hondt. Esta reforma es un signo del abandono de los ideales originarios de la Revolución de conseguir una sociedad más democrática y una mejor representación. Tal involución en el pensamiento de AP se puede observar en los cambios a los métodos de adjudicación antes del comienzo y durante el correísmo: D'Hondt, Hare, Webster, Hare y D'Hondt. Comienza cerrado el sistema, se abre y se vuelve a cerrar.
La justicia constitucional ecuatoriana no se ha ocupado seriamente con el problema de la constitucionalidad del sistema electoral parlamentario. En las decisiones tanto de 2004 como de 2012 primaron criterios políticos de los dos partidos dominantes en ese entonces: PSC y AP. En 2004, el Tribunal Constitucional no responde a la cuestión central de cómo compatibilizar las listas abiertas con la representación proporcional de las minorías, y solo declara inconstitucional al método D'Hondt porque supuestamente este es incompatible con las listas abiertas. En 2012, la Corte Constitucional esquiva la cuestión de la constitucionalidad del sistema electoral legislativo, con el argumento de que D'Hondt es un método proporcional, pero deja sin considerar el efecto altamente desproporcional de la reducida magnitud de la circunscripción.
Ya en febrero de 2020 se hizo una nueva reforma electoral, que tenía como uno de sus objetivos neutralizar la fuerza electoral de los seguidores del ex presidente Rafael Correa, quien se habían perfilado como una fuerza política importante. La reforma incluyó el reemplazo de la lista abierta por la lista cerrada y bloqueada -que puede ser evaluada positivamente para el fortalecimiento de los partidos políticos-, y el reemplazo de D'Hondt por Webster, que solo resuelve parte de la desproporcionalidad a nivel de cada circunscripción, pero deja pendiente el problema de la representación justa a nivel global. El problemático artículo 150 de la LOEOP quedó intocado, por lo que el principal problema de la proporcionalidad permanece vigente: pronunciada fragmentación de circunscripciones y reducido tamaño de las mismas.
La lección que se puede aprender del caso ecuatoriano es que las reglas electorales no deben ser el resultado del cálculo y los intereses a corto plazo de la élite en el poder, con la intención de quitar espacios a la oposición, sino el producto de un gran consenso de la clase política a largo plazo. El sistema electoral debe diseñarse tanto para reflejar una adecuada representación de todos los ciudadanos y grupos relevantes de la sociedad como para permitir una relación equilibrada entre el legislativo y el ejecutivo, sobre todo en sistemas presidenciales. Además, las instituciones electorales deben contribuir duraderamente a la estabilidad y consolidación del Estado democrático. Por tanto, el diseño electoral debe representar, funcionar y ser incluyente.
