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SUMARIO
Introducción. 1. Contexto del conflicto armado en Colombia y el impacto en la vida de las mujeres. 2. Mujeres y procesos de paz en Colombia. 3. Los procesos transicionales y las ventanas de oportunidad para las mujeres. 3.1. El papel de los mecanismos de la justicia transicional y la participación de las mujeres en las negociaciones de paz en Colombia. 3.2. Marco normativo internacional y el lenguaje de los derechos. 3.3. Movilización de la sociedad civil. Conclusión. Referencias
La mejor manera en que podemos [las mujeres] ayudar a evitar la guerra no consiste en repetir sus palabras y en seguir sus métodos [de los hombres], sino en hallar nuevas palabras y crear nuevos métodos.
VIRGINIA WOOLF1
En América Latina, el impulso de la búsqueda de la paz está ligado a la historia de los conflictos armados internos y a las dictaduras del Cono Sur, durante la segunda mitad del siglo XX; dicho contexto motivó una respuesta de las mujeres en la región2. Las mujeres, especialmente en Colombia, se organizan y se movilizan para buscar una terminación pacífica de las disputas armadas, apoyadas en su conocimiento y sus experiencias desde diferentes roles del conflicto: víctimas, civiles, combatientes, negociadoras, etc. Estas mujeres se movilizan por el reconocimiento de sus derechos como víctimas, como mujeres, como sobrevivientes y como ciudadanas, buscando su inclusión en los espacios donde se negocia la paz y, en general, para ser pactantes en sociedades donde han sido pactadas.
INTRODUCCIÓN
En el marco de esta búsqueda de la inclusión, la garantía de sus derechos y la consecución de la paz, las mujeres han encontrado en los mecanismos de la justicia transicional un set de herramientas con el potencial de generar posibilidades para un cambio transformador en sus comunidades. Este artículo surge de la discusión sobre la pertinencia de usar los mecanismos propios del modelo liberal de justicia transicional empleado en los últimos años, buscando una alternativa que sea viable para la implementación de las demandas de los grupos de mujeres, entendiendo que el elemento transformador de la justicia transicional puede atarse a la idea de las ventanas de oportunidad. Las transiciones son escenarios valiosos para generar transformaciones sociales e institucionales, que pueden tener un impacto positivo, esto es cuando conducen a la reestructuración del orden institucional tradicional y negativos cuando buscan perpetuar la exclusión de los sectores que demandan una participación efectiva en estos contextos.
Promover cambios que incorporen la transversalidad de la perspectiva de género (gender mainstreaming) hace referencia a la integración del género en las políticas y actividades institucionales, esto significa "llevar las percepciones, experiencias, conocimientos e intereses de mujeres y hombres para influir en la formulación de políticas, la planificación y la toma de decisiones"3. Este artículo responde a las preguntas sobre cómo las mujeres han construido ventanas de oportunidad para participar en procesos de paz y por qué se construyen esas ventanas de oportunidad. Para resolver estos interrogantes propongo un análisis de la movilización de las mujeres por la paz en los espacios de negociación en Colombia. De manera particular, este trabajo ofrece un análisis de los factores que contribuyeron a la creación de una ventana de oportunidad para las mujeres en el marco del proceso de paz entre el Gobierno de Colombia y las FARC-EP (2012-2016), puesto que este es un escenario donde la participación de las mujeres se logra a través de la movilización.
Como estrategia metodológica se optó por una investigación teórica de corte cualitativo con perspectiva sensible al género. Este enfoque busca comprender cómo hombres y mujeres tienen experiencias de vida diferentes en razón de su sexo y cómo dichas diferencias desempeñan un papel central cuando buscan la protección y expansión de sus derechos4. Contar con un enfoque de género en este artículo permite iluminar lo que permanece invisible sobre la presencia de las mujeres en los procesos de negociación y construcción de paz. Este análisis busca iluminar un proceso de participación que fue marginalizado e invisibilizado. Este artículo se divide en tres secciones: En primer lugar, propongo un contexto del conflicto armado en Colombia y los procesos de paz, atado a la pregunta sobre la presencia/ ausencia de las mujeres en estos espacios; en segundo lugar, desarrollo la idea de los procesos de paz como ventanas de oportunidad para las mujeres; finalmente, presento los factores que favorecen la creación de estas ventanas.
1. CONTEXTO DEL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Y EL IMPACTO EN LA VIDA DE LAS MUJERES
La búsqueda de una salida negociada al conflicto ha llevado a las mujeres colombianas a movilizarse y, en los últimos años, a hacer un uso estratégico de los mecanismos de la justicia transicional, abriendo paso a su participación en los diálogos de paz que buscan la terminación negociada del conflicto y la búsqueda de la transformación de las estructuras políticas, económicas, culturales y sociales que las invisibiliza y las discrimina5.
Para los propósitos de este artículo, ubico los antecedentes del conflicto armado contemporáneo en Colombia en los hechos conocidos como la Violencia (1946-1964). Al discutir el origen del conflicto armado en Colombia durante el siglo xx el punto de partida común son las tensiones entre los dos principales partidos políticos: Liberal y Conservador. La violencia política se exacerbó durante la Violencia y se incrementó con la formación de los grupos guerrilleros en la década de 1960, el establecimiento de la economía de las drogas y el surgimiento de las fuerzas paramilitares en el país. Hacia finales de los años ochenta y noventa, este conflicto, como lo narran Safford y Palacios,
se caracterizó por una fluida combinación de escenarios de guerra insurreccional de baja intensidad y guerras mafiosas. En este cuadro confluyen, en tiempo y lugar, narcotraficantes, guerrilleros y paramilitares. Estos se entremezclan, en alianza o en conflicto, con políticos clientelares, ganaderos, militares y policías6.
Tras la desmovilización de los paramilitares y el acuerdo de paz con las FARC-EP, nuevos actores armados pasaron a ser parte del panorama político del país7.
El conflicto previamente descrito ha sido de larga duración y ha afectado a hombres y a mujeres de manera diferente. El conflicto es definido en su dimensión de género como una actividad en la que
Las mujeres y los hombres tienen posibilidades de acceso diferentes a los recursos, el poder y la toma de decisiones antes, durante y después de los conflictos. La experiencia de mujeres y hombres en situaciones de tensión, guerra y reconstrucción posconflicto es significativamente diferente8.
Este impacto diferenciado, particularmente en la vida de las mujeres, ha sido explorado en la mayoría de los trabajos académicos desde el rol de las mujeres en los conflictos y en posteriores procesos transicionales, enfocándose en la violencia sexual de la que son víctimas. En la actualidad existen investigaciones robustas dirigidas a exponer la situación de las mujeres en contextos de violencia; sin embargo, muchos de estos esfuerzos se han enfocado en develar la violencia sexual en tiempos de guerra, dejando de lado las discusiones sobre los daños diferentes a los delitos de índole sexual que sufren las mujeres9: la separación familiar, los daños que se ocasionan a sus hijos e hijas, destrucción e inseguridad de sus espacios privados, humillación y discriminación basada en el sexo, pobreza y desigualdad10.
En Colombia, la Unidad para las Víctimas reporta en el Registro Único de Víctimas (RUV) que las mujeres representan:
El 49.73% de las 8.347.566 víctimas, es decir 4.151.416 mujeres, donde 3'780.677 fueron víctimas de desplazamiento; 458.781, víctimas de feminicidios; 191.784, de amenazas; 77.100, de desaparición forzada; 47.627, de perdida de bienes muebles o inmuebles; 40.231 son víctimas de actos terroristas, atentados, combates y hostigamientos; y, 17.350 víctimas por violencia sexual11.
Estas cifras dan luces sobre los múltiples daños que sufren las mujeres durante el conflicto. Como lo advierten Alviar y Jaramillo, considerar la violencia sexual como el daño principal que sufren las mujeres en el conflicto armado "reduce las posibilidades de negociación de las mujeres en temas económicos y sociales al objetivarlas como puras víctimas"12. En este sentido, Vogel señala los peligros de incluir a las mujeres en los procesos de paz solo porque "son víctimas o porque se consideran como constructoras de paz innatas, limita su contribución a la de una presencia estereotipada y a menudo simbólica"13.
Las experiencias de las mujeres en la guerra son múltiples14; asumir que han tenido un rol únicamente como víctimas desdibuja la realidad de los conflictos y las dictaduras en América Latina, donde las mujeres fueron combatientes, como en el caso de las FARC-EP en Colombia15 o en el Frente Sandinista de Liberación Nacional en Nicaragua16; o integrantes esenciales de pandillas, como en El Salvador17; o pioneras en la movilización social por la protección de los derechos humanos, como en el caso de las Madres de la Plaza de Mayo en Argentina18. Reconocer que las mujeres participan de los conflictos en diferentes roles significa reconocer que no son exclusivamente víctimas u objetos de las políticas de transición19.
2. MUJERES Y PROCESOS DE PAZ EN COLOMBIA
La primera vez que las mujeres colombianas fueron incluidas en una negociación de paz fue durante el gobierno del presidente conservador Belisario Betancur (1982-1986). En este periodo se firmaron cuatro acuerdos, donde figuran como negociadores cincuenta y dos hombres y cuatro mujeres (el 7%)20. Un estudio, realizado por Chaparro y Martínez21, que presenta un balance sobre la participación de las mujeres en los procesos de paz en Colombia desde 1982 hasta 2018, encontró que en los 61 acuerdos de paz firmados sólo el 3,6% de las personas que conformaron los equipos negociadores fueron mujeres22. Estas cifras históricas muestran cómo una de las grandes barreras para la participación activa de las mujeres ha sido la visión de los escenarios de negociación de paz como un lugar de dominio masculino: estos espacios han sido diseñados por y para los hombres23.
En el campo internacional, el proceso de paz entre el Gobierno de Colombia y las FARC-EP (2012-2016) se considera un caso exitoso de inclusión de las mujeres. El proceso adelantado bajo el gobierno del presidente Juan Manuel Santos es reconocido internacionalmente en materia de género como uno de los acuerdos de paz más incluyentes en la mesa de diálogo, resaltando la creación de la Subcomisión de Género y la implementación de un enfoque de género transversal al Acuerdo Final24. La siguiente tabla relaciona la cantidad de hombres y mujeres participantes en los acuerdos llevados a cabo durante los últimos períodos presidenciales.
TABLA 1 HOMBRES Y MUJERES PACTANTES EN CADA PERIODO PRESIDENCIAL
| Presidencia | Número de acuerdos | Hombres y mujeres pactantes |
|---|---|---|
| Belisario Betancur (1982-1986) | 4 acuerdos | 52 hombres y 4 mujeres |
| Virgilio Barco (1986-1990) | 3 acuerdos | 41 hombres y ninguna mujer |
| César Gaviria (1990-1994) | 20 acuerdos | 245 hombres y 7 mujeres |
| Ernesto Samper (1994-1998) | 2 acuerdos y 2 preacuerdos | 75 hombres y 7 mujeres |
| Andrés Pastrana (1998-2002) | 18 acuerdos | (Firmantes) 149 hombres y 3 mujeres |
| Álvaro Uribe (2002-2010) | 12 acuerdos | 64 hombres y ninguna mujer |
| Juan Manuel Santos (2010-2018) | 1 acuerdo | 10 hombres negociadores y 2 mujeres |
Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Chaparro y Martínez (2016)25.
La ausencia inicial de mujeres pactantes en las mesas de negociación fue contrarrestada gracias a la movilización de colectivos de mujeres que buscaron un lugar en los espacios de discusión. La movilización de las mujeres por la paz y sus requerimientos de participación en las mesas son un reflejo de su compresión de los procesos como oportunidades para el avance y la garantía de sus derechos y como espacios donde no solo se negocia la salida pacífica a los conflictos, sino que también se construyen las bases para un futuro incluyente.
Analizar los procesos de paz como ventanas de oportunidad para las mujeres -entendiendo la expresión "ventanas de oportunidad" a partir de la propuesta de Anderson26 - significa entender los procesos transicionales como escenarios donde se "generan oportunidades políticas y posibilidades de redistribución de recursos que no deben ser desaprovechadas por las mujeres"27. Estos acuerdos ofrecen alterativas de negociación a las mujeres, quienes encuentran nuevas formas y nuevos métodos para exigir su participación y la protección de sus intereses, superando las confrontaciones armadas y apostando por una transformación de las estructuras que oprimen e invisibilizan sus intereses y que han sido parte de las características históricas del modelo de negociación de la paz entre las guerrillas y el Gobierno colombiano28. Para Anderson "Los procesos de paz son momentos históricos clave que ofrecen oportunidades para impugnar y alterar profundamente el papel de la mujer en el Estado y la sociedad"29.
En el caso de Colombia, las mujeres que han buscado participar en los procesos de paz han sido descritas como
Constructoras cotidianas de paz desde las organizaciones femeninas barriales, comunales, étnicas, académicas, sindicales, campesinas, empresariales, como feministas, como excombatientes, como desplazadas por la guerra y la violencia, como familiares de las víctimas de la guerra, como integrantes del movimiento ciudadano de paz y desde nuestras familias30.
Las primeras acciones desplegadas por las mujeres como movimiento por la paz se registran entre 1990 y 1994[31], como lo recoge el informe realizado por la corporación Sisma Mujer y Mujeres en Zona de Conflicto (MZC):
En la década de los noventa las movilizaciones de los colectivos de mujeres en temas de paz alcanzan su momento más significativo. Por un lado, porque es el periodo en el que organizaciones de mujeres con historias previas (Organización Femenina Popular y Asociación Nacional de Mujeres Campesinas e Indígenas de Colombia) se empiezan a plantear con fuerza el tema de la paz dentro de sus agendas. Y por otro porque durante dicha década tiene lugar el nacimiento de la Red Nacional de Mujeres y la Ruta Pacífica de Mujeres32.
Un ejemplo de movilización fue la marcha del 25 de julio de 2002 liderada por cinco organizaciones de mujeres: Organización Femenina Popular (OFP), la Red Nacional de Mujeres, la Ruta Pacífica de las Mujeres, la Mesa Nacional de Concertación y la alianza Iniciativa de Mujeres Colombianas por la Paz (IMP). Esta fue considerada la "movilización ciudadana más importante contra la guerra de las últimas décadas"33. La marcha fue muy significativa ya que
La capacidad de tejer alianzas, de movilizar, de convocar, de respetar los acuerdos políticos, de juntar voluntades y recursos quedó demostrada con más de 35.000 personas que marcharon el 25 de julio en Bogotá, para demandar del [sic] presidente Uribe Vélez una política de [E]stado a favor de salidas políticas negociadas al conflicto armado, político y social que desangra a la nación. Para rechazar categóricamente la propuesta de armar a un millón de personas para contribuir con la fuerza pública. Para demandar la participación directa, autónoma y decisoria en los procesos de construcción de la paz y la democracia. Para deslegitimar a los actores políticos o armados que hablan en nombre de los intereses de las mujeres o que dicen representarlas34.
Dentro de las iniciativas de las redes de mujeres que se unen y organizan para manifestarse a favor de la paz es posible identificar dos bloques de mujeres. El primer bloque está compuesto por las organizaciones feministas que trabajan por la protección de los derechos de las mujeres. Jaramillo35 analiza el trabajo de las burócratas de género, reconociendo la contribución de las universidades y ONG en el entrenamiento del personal capacitado para la creación y consolidación de las instituciones de la justicia transicional. La presencia de mujeres con experticia en temas de género en los procesos de paz tiene el potencial de generar un impacto en el diseño y en el proceso de las negociaciones de paz. Adicionalmente, puede ampliar el alcance de los problemas que son debatidos, garantizando un enfoque sensible al género en las negociaciones relacionadas con la seguridad, la economía, la justicia o la política. El trabajo realizado por este tipo de organizaciones cuenta con visibilización y apoyo económico.
Un segundo bloque está conformado por las mujeres de las organizaciones de base, quienes, principalmente a través de su trabajo en las regiones, sientan los soportes para una paz estable y duradera, tomando la idea del desarrollo como uno de los elementos esenciales en la construcción de paz. Este desarrollo, como lo entiende Curle,
Representa una fase en la construcción de paz que se caracteriza por la reestructuración de las relaciones conflictuales con el fin de crear una situación, una sociedad, o una comunidad en la que los individuos están habilitados para desarrollar y usar el máximo de sus capacidades para la creatividad, el servicio, y el disfrute. A menos que se produzca un desarrollo en este sentido, ningún arreglo conducirá a una paz segura y duradera36.
Esta visión de desarrollo es útil para comprender la labor desplegada por las mujeres en el marco territorial de las organizaciones. Esta paz que se construye desde las regiones es indispensable para que mujeres activistas vinculadas aumenten sus posibilidades de participar en las negociaciones de paz. Estas mujeres desde las regiones contribuyen en gran medida a legitimar los reclamos de quienes tienen plataformas lo suficientemente grandes para participar en las mesas de negociación37.
3. LOS PROCESOS TRANSICIONALES Y LAS VENTANAS DE OPORTUNIDAD PARA LAS MUJERES
En este artículo la justicia transicional se entiende a partir de la definición de Olsen et al. como
Los procesos destinados a hacer frente a las violaciones de los derechos humanos del pasado, tras periodos de agitación política, represión estatal o conflicto armado. Estos mecanismos se dividen en tres grandes categorías que se superponen: mecanismos de rendición de cuentas por los crímenes del pasado, que incluyen juicios, comisiones de la verdad y políticas de depuración; mecanismos de justicia restaurativa orientados a las víctimas, que incluyen reparaciones, construcción de monumentos y proyectos de memoria pública; y mecanismos de seguridad y paz, que incluyen amnistías e indultos, enmiendas constitucionales y reforma institucional38.
Estos mecanismos constituyen un conjunto de herramientas que permiten la apertura de ventanas de oportunidad para corregir las experiencias de desigualdad y discriminación de género. Dentro de los apoyos coyunturales en los procesos transicionales se cuenta la destinación de recursos por parte de la comunidad internacional para apoyar financiera, institucional y normativamente a los nuevos gobiernos que surgen como parte de estos procesos. Esta colaboración busca atender las necesidades de las víctimas y consolidar los pilares democráticos de derechos humanos y legales que deben regir las acciones de las nuevas o reformadas instituciones. La cooperación internacional ha sido destinada a la creación y reforma de instituciones, promoción de rendición de cuentas y asignación de responsabilidad a los agresores, y para proporcionar asistencia a las organizaciones de derechos humanos; en general, busca promover el Estado de derecho (rule of law)39.
Los procesos transicionales abren una ventana de oportunidad para las mujeres, motivando cambios que se gestan a nivel institucional con las reformas legales que establecen la inclusión de las mujeres en las diferentes etapas. En el marco de estos procesos, son los gobiernos quienes habilitan esta ventana política a las mujeres; a nivel social, estas oportunidades se construyen a través de la movilización de las mujeres. En el caso de Colombia, la inclusión de las mujeres en la negociación del Acuerdo Final es producto de la movilización de las mujeres por la paz en los últimos 25 años40. En esta sección se analizará la negociación de paz entre la guerrilla de las FARC-EP y el Gobierno de Colombia (2012-2016), que culminó con el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante: Acuerdo Final de Paz), como un caso que permite analizar la forma en las que estas posibilidades se construyen, se abren y surgen en el marco de negociaciones de paz.
La elección de este Acuerdo Final de Paz se deriva de tres factores: 1. El papel que desempeñan los mecanismos de la justicia transicional y cómo su aplicación en Colombia posibilita la participación de las mujeres en el proceso de paz41. Como lo exponen Benavides y Borda42, en Colombia la desmovilización de grupos paramilitares propició la creación de una estructura institucional que hizo posible la inclusión del discurso de la justicia transicional en la discusión sobre la paz. 2. La importancia de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y la agenda Mujeres, Paz y Seguridad en los últimos veinte años. El lenguaje de los derechos entra a formar parte de los insumos de las organizaciones de base, haciendo uso de un andamiaje legal que permite exigir la inclusión de las mujeres en los escenarios de negociación de la paz. Este vocabulario genera oportunidades para que las mujeres de las organizaciones de base ganen legitimidad y poder, considerando que hasta el 2015 solo el 27% de los acuerdos de paz negociados hizo una referencia significativa a las mujeres. 3. El impacto de la movilización de la sociedad civil en cabeza de las mujeres. En Colombia las feministas se han movilizado por la causa de la paz durante las últimas tres décadas, teniendo como resultado la participación de las mujeres en el citado proceso de paz. La combinación de estos tres factores trae como consecuencia la apertura de una ventana de oportunidad en la mesa de negociación.
3.1. El papel de los mecanismos de la justicia transicional y la participación de las mujeres en las negociaciones de paz en Colombia
Uno de los fenómenos de mayor relevancia del último cuarto del siglo xx fue la democratización de las naciones. Después de la Segunda Guerra Mundial las naciones del norte y del sur se embarcaron en procesos de reconstrucción de acuerdos constitucionales, transformaciones institucionales y cambios radicales de sus estructuras sociales43. Durante las últimas décadas, numerosos países han experimentado conflictos armados que han devastado y creado una división profunda en sus sociedades; las naciones que han sido afectadas por la guerra y que buscan "resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación"44 han empleado diferentes medios para aproximarse a las razones que motivaron el conflicto y las posibilidades de intervención con miras a la culminación -o, por lo menos, a una disminución- de éste.
El resultado de la implementación de este tipo de medidas en diferentes naciones ha sido diverso. La complejidad de abandonar el conflicto, la reconstrucción institucional y las diferentes políticas trazadas para avanzar en los procesos de transformación nacional se presentan como un desafío y una oportunidad para seguir adelante con las medidas de transición45. Al analizar los caminos posibles para terminar los conflictos, y la manera en la que deben afrontar las sociedades las atrocidades del pasado, los daños de la guerra y la búsqueda de la paz, los Estados han optado por el uso de políticas de transición. De manera particular, han empleado los diferentes mecanismos de los que dispone la justicia transicional.
Para Duggan el paradigma jurídico de la justicia transicional se compone de estos cuatro elementos:
1. Acciones judiciales contra los autores individuales de crímenes (ya sea por medio de tribunales nacionales o internacionales).
2. La promoción de iniciativas de búsqueda de la verdad para esclarecer abusos pasados y construir la memoria histórica (comisiones de la verdad, entidades investigadoras).
3. La reparación, tanto material, como inmaterial, de las víctimas de violaciones de derechos humanos.
4. La reforma inmediata de instituciones importantes para la gobernabilidad democrática (incluyendo la investigación de antecedentes, la remoción de los culpables de sus cargos y su exclusión de los puestos públicos)46.
Por su parte, McEvoy47 cuestiona el protagonismo del legalismo del campo de la justicia transicional tanto en la academia como en la práctica; señala que si bien el lugar del derecho en las transiciones es incuestionable, es necesario, sin embargo, examinar las limitaciones del enfoque legal, y propone examinar de cerca el rol de otros actores no legales y lo que pueden proporcionar al campo, buscando con ello fortalecerlo y ofrecer cambios significativos en la práctica.
El campo de la justicia transicional se encuentra en constante cambio. Un sector de la academia afirma que en sus inicios esta se enfocaba en juicios, amnistías, la verdad y la reparación; sin embargo, ahora su centro se ubica en la preocupación por la reconstrucción del rule of law: "[Se advierte] la naturaleza cambiante del campo de la justicia transicional, evolucionando desde sus amarras tradicionales de enjuiciamientos, amnistías, verdad y reparaciones hacia una preocupación más central con la reconstrucción del Estado de Derecho" (traducción propia)48.
Varios son los mecanismos empleados por la justicia transicional para lograr la consecución de las condiciones necesarias para procurar un futuro pacífico. Dentro de los instrumentos que se usan para alcanzar dicho objetivo se encuentran el uso de tribunales nacionales e internacionales, comisiones de la verdad, trabajos sobre la memoria, reparaciones y las reformas institucionales; estos tienen como finalidad la búsqueda de la verdad sobre los crímenes perpetrados, compensar los errores del pasado, reivindicar la dignidad de las víctimas sobrevivientes y contribuir a la reconciliación49.
Los países que se encuentran en procesos de transición son un ejemplo de la variedad de oportunidades que existen para la creación de diferentes escenarios de inclusión; entre ellos están los cambios en las leyes, la reintegración de los actores del conflicto, el apoyo a las víctimas, la creación de políticas públicas, los cambios en las estructuras gubernamentales y los cambios socioeconómicos que afectan a toda la sociedad.
Los usos de estos mecanismos y su pertinencia para la promoción y garantía de los derechos de las mujeres que han sido afectadas por los conflictos han sido evaluados desde su implementación temprana. El informe del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Fabián Salvioli, presentado a la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 2020, afirma sobre la importancia de la perspectiva de género en los procesos transicionales:
La obligación de los Estados de adoptar mecanismos de justicia transicional con perspectiva de género en sociedades que han sufrido violaciones graves y manifiestas a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario se deriva de fuentes primarias y secundarias del derecho internacional de los derechos humanos y, como tal, no puede ser eludida por los gobiernos bajo argumentos políticos, estructurales o presupuestarios50.
Al indagar sobre las mujeres en el marco de los procesos transicionales surge la preocupación por las voces de los más afectados por los conflictos. McEvoy señala que, en el marco de los espacios de transición, las voces de los más afectados no son siempre escuchadas y usualmente son excluidas después de que los mecanismos de la justicia internacional institucionalizada entran en funcionamiento51. En algunos países, como Irlanda del Norte, Sri Lanka y Colombia, la falta de viabilidad de estos mecanismos ha tenido como consecuencia una nueva forma de construir la transición y la justicia transicional "desde abajo"52. Esta forma de justicia surge a partir de la inactividad de los sistemas de justicia internos, los cuales se caracterizan por ser corruptos, ineficaces o incapaces de responder de forma adecuada a las necesidades de la transición. En este tipo de Estados, la apuesta se da por una transición construida desde las víctimas, grupos de víctimas, comunidades y organizaciones civiles, organizaciones no gubernamentales dedicadas a la protección de los derechos humanos, grupos religiosos y otras organizaciones que se ocupan de fomentar el cambio.
Esta postura propone un camino pluralista e incluyente; un campo donde es posible explorar la participación de las mujeres. Este trabajo comparte el interés de la justicia transicional desde abajo por centrar la atención en los proyectos gestados por las comunidades, escuchando las voces de los excluidos. De igual manera, se une al interés por la dimensión transformadora de las transiciones, donde el carácter transformador se presenta como una manera de resolver la exclusión de género y raza de la justicia transicional53.
La inclusión de la categoría de género permite iluminar y expandir los conceptos tradicionales de la justicia transicional. Partiendo de la reflexión realizada por Joan Scott hace más de 30 años sobre el uso del género como una categoría de análisis, en este caso en el campo socio-jurídico, aunado al esfuerzo de académicos que han buscado incorporar el género como un enfoque relevante en sus investigaciones desde el derecho y la ciencia política, me adhiero a la propuesta que entiende que más que una categoría útil, el género es un aspecto esencial en las transiciones54.
La exclusión de género crea una brecha en la paz, como explica Björkdahl: "Una brecha entre acuerdos de paz negociados internacionalmente y los entendimientos locales de una paz justa"55. Excluir la dimensión de género en las negociaciones profundiza la brecha, teniendo un impacto en los escenarios posteriores a las negociaciones paz. Una forma de cerrar la brecha es indagar sobre cómo participan las mujeres en las discusiones acerca de la construcción del futuro después de las negociaciones de paz y qué cambios pueden traer en la vida de las mujeres y las instituciones que ayudan a transformar. En este sentido O' Rourke cuestiona la falta de claridad ante interrogantes cómo ¿por qué es importante la participación de las mujeres? y ¿qué forma debería tener dicha participación?56.
Pensar en los interrogantes planteados por O'Rourke nos lleva a identificar los beneficios de abrir la ventana de la participación de las mujeres. Waylen expone por qué las mujeres deben participar de dichos espacios, agitando desde todos los espacios posibles. Abrir las ventanas de participación:
Desde hace mucho tiempo se reconoce que las mujeres, no sólo agitando desde el exterior sino también internamente, deben participar de las negociaciones y acuerdos políticos que acompañan a las transiciones hacia la democracia y el fin del conflicto. Ya en el año 2000, en la histórica Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de la ONTJ, esto se plasmó en las demandas de una mayor participación de la mujer en las negociaciones y acuerdos de paz. Estos procesos cruciales a menudo diseñan nuevos marcos institucionales, nuevas constituciones, sistemas electorales y legales. Sin embargo, las mujeres suelen estar ausentes en momentos clave o solo están presentes en un número reducido, y los acuerdos a menudo han ignorado las preocupaciones sobre la equidad de género57.
Después de los conflictos, tanto las naciones afectadas como los actores civiles, las instituciones internacionales, donantes externos, entre otros, buscan entender el papel que desempeñaron las mujeres durante ellos. La pregunta acerca de la presencia de las mujeres conduce, desde lo político, a la promoción de la participación femenina en los diferentes aspectos que acarrean las políticas de posconflicto y la apuesta por un enfoque que tenga en cuenta a las mujeres a la hora de diseñar estrategias institucionales o cambios legales. Para Cahn, integrar la visión de género en los procesos de posconflicto significa:
Reconocer que el desarrollo sostenible requiere de la igualdad de género.
El reconocimiento del derecho de las mujeres a participar en todos los aspectos de la transición.
El desarrollo de leyes que respeten y fomenten la equidad de género.
La implementación de un componente de justicia que termine la impunidad y asegure la rendición de cuentas por los crímenes cometidos contra las mujeres y las niñas durante el conflicto58.
Dentro de los sectores que exigen ser incluidos dentro de los espacios de deliberación se encuentran las mujeres. Esta afirmación puede resultar problemática, en primer lugar, porque la movilización de las mujeres -tal y como se entiende en este artículo- son los movimientos de mujeres de forma general, no grupos de mujeres feministas de forma exclusiva. Al respecto, Beckwith ofrece una definición amplia para identificar los grupos de mujeres como "Cualquier movimiento en el que las mujeres se identifiquen como actoras o líderes y efectúen reclamos basadas en la identidad de género puede ser llamado un movimiento de mujeres"59. En este sentido, al usar esta definición es posible incluir a una amplia gama de movimientos de mujeres -no solo movimientos identificados como feministas- señalando como una característica esencial de estos grupos la decisión de movilizarse como mujeres: "Todos los movimientos de mujeres comparten la decisión de movilizarse como mujeres, esta afirmación se basa en lo que la autora entiende como normas ampliamente difundidas sobre la identidad femenina"60.
En una fase inicial de desarrollo del campo de la justicia transicional, el enfoque sobre la situación de las mujeres se ha presentado como un espacio inexplorado61. De igual manera, Ní Aoláin señala que la presencia de las feministas en la justicia transicional puede entenderse como "compleja, compuesta de múltiples niveles, y se encuentra aún en proceso de consolidación"62. La mayoría de los estudios que analizan las cuestiones relacionadas con el género se enfoca en el análisis de las mujeres como víctimas en los conflictos. Académicas feministas han señalado que muchas de las iniciativas de la justicia transicional han fallado al no efectuar análisis detallados sobre las experiencias de las mujeres en el conflicto debido a que desconocen la demanda por reestructurar la agenda de las mujeres, así como la necesidad de reconocer que las situaciones de violencia y desigualdad a la que se enfrentan las mujeres están presentes en las sociedades antes, durante y después de los conflictos63.
Al hablar sobre la presencia de las mujeres en la justicia transicional, como lo expone Ní Aoláin, es posible identificarlas en dos escenarios: el primero consiste en las mujeres como objetos de la justicia transicional, principalmente como víctimas sin agencia; el segundo se da cuando las mujeres participan de forma activa en los procesos transicionales, actuando como agentes de cambio con cierto nivel de autonomía; en este último grupo se ubican, por ejemplo, las mediadoras, las negociadoras y las actoras políticas. Esta clasificación no desconoce los múltiples roles con los que las mujeres participan en tiempos de transición; si bien pone en evidencia la baja representación de mujeres como mediadoras: entre 1992 y 2018, las mujeres representaban el 13% de quienes negociaban, el 3% de quienes mediaban y sólo el 4% de firmantes en los principales procesos de paz64.
3.2. Marco normativo internacional y el lenguaje de los derechos
En Colombia, la exigencia de las mujeres de contar con un lugar en el proceso de paz es una demanda social con amparo jurídico: a nivel interno, la legislación colombiana ampara el derecho a la igualdad65 y a la participación de las mujeres en los procesos de paz; y a nivel externo está respaldada por el marco normativo internacional, de manera particular por la Recomendación General 30 de 2013 del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW). El uso de la regulación internacional es una de las múltiples herramientas que emplean las mujeres para crear espacios de participación en los procesos de paz en los que no han sido convocadas. En palabras de una de las mujeres participantes en el proceso de paz entre el Gobierno de Colombia y las FARC-EP:
La Resolución 1325, la CEDAW, los mandatos de seguridad que emanan de la 1325, nos dan un campo muy robusto para poder movilizar a la comunidad internacional en Colombia. [...] las agencias de las Naciones Unidas sabían que era necesario que las mujeres fueran parte del proceso [...] creo que logramos contribuir como mujeres, ayudar a articular a la cooperación internacional como un catalizador de este cambio66.
El conocimiento y la aplicación del marco jurídico internacional estimulan la participación de las mujeres, buscando que se establezcan puentes de diálogo que se traduzcan en acuerdos de paz67. En Colombia el reclamo se centró no solo en la aplicación de dichas normas sino en el marco jurídico interno que ya había adoptado las medidas internacionales. El uso del discurso de los derechos humanos, específicamente los derechos de las mujeres, fue crucial para las organizaciones de mujeres y el movimiento de mujeres en general, quienes encontraron en el lenguaje de los derechos la posibilidad de materializar sus reclamos.
El derecho es una pieza esencial de los procesos de transición y en las políticas de posconflicto. Las reformas legales a las instituciones son vistas como herramientas necesarias que facilitan los cambios políticos, económicos y sociales68. El potencial transformador del derecho y el cambio institucional para las vidas de las mujeres supone un análisis de su contexto, sus demandas y las maneras en las que las instituciones pueden ser creadas o transformadas para fomentar la participación, el desarrollo y una inclusión duradera de las mujeres en los diferentes espacios estatales en el marco de los procesos transicionales. Atendiendo a la importancia de las normas como herramientas útiles para la lucha de las mujeres por sus derechos, el marco legal internacional ofrece elementos a las mujeres que buscan su lugar en las mesas de negociación para exigir su inclusión.
La agenda internacional trazada en la Resolución 1325 de 2000 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y desarrollada a través de posteriores resoluciones del mismo órgano establece la vocación que debe orientar las políticas públicas diseñadas para garantizar los objetivos fijados por la comunidad internacional. Dos estudios realizados por la Secretaría de las Naciones Unidas y el estudio realizado por el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) son los análisis más detallados sobre el alcance de la Resolución 1325 de Naciones Unidas. Para Chinkin y Charlesworth "estos documentos contienen la información más detallada sobre la implementación de los acuerdos y son valiosos para las operaciones de construcción de paz"69. La agenda Mujeres, Paz y Seguridad (en adelante: agenda MPS) constituye un marco conceptual compuesto por la Resolución 1325 (2000), la Resolución 1820 (2008), la Resolución 1888 (2009), la Resolución 1889 (2009), la Resolución 1960 (2010), la Resolución 2106 (2013), la Resolución 2122 (2013), la Resolución 2242 (2015), la Resolución 2467 (2019) y la Resolución 2493 (2019).
El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer de la CEDAW adoptó la Recomendación General 30 sobre las mujeres en la prevención de conflictos, en situaciones de conflicto y posteriores a conflictos. Dicho esquema reconoce que el conflicto ocasiona impactos significativos y gendered70, haciendo énfasis en el impacto diferenciado que tienen las guerras en las vidas de hombres y mujeres. Son estas últimas quienes han sido llamadas a ejercer un rol significativo en los procesos de paz y seguridad, al igual que en las instituciones, pero dicha participación debe ser integral, transversal y establecer a las mujeres como sujetos políticos, donde ellas son pactantes y no objetos del pacto de paz. En los análisis sobre la aplicación de la agenda MPS, Coomaraswamy ha anotado que
Buena parte del progreso realizado hacia la aplicación de la [R]esolución 1325 continúa midiéndose en términos de "intentos iniciales", en lugar de como [sic] práctica habitual. Continúan existiendo obstáculos y desafíos que impiden la plena aplicación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad71.
Al examinar la participación de las mujeres en los procesos de paz, "alrededor de siete de cada diez procesos de paz aún no incluyen mujeres mediadoras o firmantes, lo que indica que pocas mujeres participan en roles de liderazgo como negociadoras, garantes o testigos"72.
La agenda MPS hace parte de las herramientas básicas que tienen las mujeres para demandar su participación; en ella se reconoce que la ausencia del enfoque de género en los procesos de terminación de un conflicto afecta los esfuerzos de la comunidad internacional para garantizar la paz y la seguridad. Por ello "la agenda Mujeres, Paz y Seguridad, no es solo un conjunto de principios, sino un llamado a la acción para el Consejo de Seguridad, los Estados miembros y el sistema de la ONU"73. No obstante el reconocimiento de la necesidad de incluir mujeres en los procesos de construcción de paz y las disposiciones internacionales sobre la materia, uno de los mayores desafíos en la construcción de paz es la participación efectiva de las mujeres en estos procesos.
Para O'Rourke la importancia de la participación de las mujeres como uno de los objetivos de la Agenda MPS debe considerarse un avance, dado que las demandas de las feministas fueron articuladas en términos que son aceptados por las instituciones y los procesos del derecho internacional74. El reconocimiento formal de la participación de las mujeres fue garantizado ante la comunidad internacional: en el centro de las disposiciones internacionales se encuentran las resoluciones 1889, 2122, 2242 y 2493 sobre participación de las mujeres, liderazgo, análisis de género y construcción de paz; sin embargo, existen dificultades al examinar los efectos reales de la implementación del marco legal. La atención a la Resolución 1325 se ha concentrado en las disposiciones sobre la violencia sexual de la que son víctimas las mujeres, dejando de lado el análisis y desarrollo de las directrices que regulan el liderazgo de las mujeres en la búsqueda de la paz75.
Krause et al. en su lectura de la participación de las mujeres en los procesos de paz y la durabilidad de esta última sostienen que, a la luz de los análisis cuantitativos, el número de mujeres firmantes en los procesos de paz incide en la calidad de la duración de la paz pactada: esta tiene mejores resultados cuando las mujeres participan directamente en su creación y se beneficia ampliamente del trabajo conjunto que realizan las mujeres que participan de manera directa en la negociación y las organizaciones de mujeres76. Esta red de cooperación, que se establece a partir del trabajo conjunto, se construye desde antes de las conversaciones de paz -al respecto, Turner y McWilliams ahondan en la importancia del entrenamiento previo en habilidades de li-derazgo, negociación y mediación antes de las negociaciones de paz- y es crucial para la fase de negociación e implementación de los acuerdos de paz77.
La agenda internacional exige la participación de las mujeres en todos los niveles de decisión donde se traten temas relacionados con la prevención o el fin de los conflictos en las labores de construcción y sostenimiento de la paz.
La agenda MPS reconoce que la ausencia del enfoque de género al buscar la terminación de un conflicto afecta los esfuerzos de la comunidad internacional para garantizar la paz y la seguridad. El fin último que buscan las mujeres cuando exigen un lugar en la mesa de negociación es concertar un acuerdo donde las dinámicas de género que dominaron el conflicto sean cuestionadas y sea posible materializar cambios sociales orientados a conseguir la equidad de género78. Las mujeres no son solamente unas invitadas a la mesa; sus voces moldean un acuerdo de paz que apuesta por la creación de espacios y oportunidades para las mujeres.
La participación de las mujeres en las negociaciones de paz tiene como resultado acuerdos exitosos:
Los procesos de paz en los que participaban mujeres en calidad de testigos, firmantes, mediadoras y/o negociadoras registraban un incremento del 20% en la probabilidad de alcanzar un acuerdo de paz que perdurase, como mínimo, dos años. Este porcentaje aumenta a lo largo del tiempo, ya que la probabilidad de lograr un acuerdo de paz que dure 15 años crece un 35%79.
A pesar de reconocer la necesidad de incluir mujeres en los procesos de negociación de paz y las disposiciones internacionales sobre la materia, su participación efectiva en estos procesos continúa siendo uno de los mayores desafíos; si bien a nivel global se ha presentado un incremento, este es marginal y poco significativo. Experiencias como las de Irlanda del Norte en 1998 y Somalia en el 2000 muestran cómo las mujeres son incluidas en diferentes etapas de los procesos de paz, pero son ellas quienes deben crear estrategias y buscar los medios para asegurar un lugar en la mesa80.
Un estudio que analizó un total de 31 procesos de paz entre 1992 y 2011 reveló que solo un 9% del total de las personas negociadoras eran mujeres, un porcentaje insignificante dados los problemas que se abordan en ese tipo de procesos. Las mujeres representan tan solo un 3% del personal militar que participa en misiones de las Naciones Unidas. La mayoría de ellas trabaja como personal de apoyo. Hay dos esferas en las que resulta especialmente complicado que las mujeres participen en pie de igualdad y realicen una contribución significativa: el establecimiento de la paz y el mantenimiento de la paz81.
El marco normativo internacional proporciona herramientas útiles y un lenguaje legal que facilita a las mujeres reclamar la apertura de una ventana de oportunidad para participar en los procesos de paz. Dicho andamiaje no solo legitima su apertura, sino que permite que otras ventanas se abran en futuros procesos.
3.3. Movilización de la sociedad civil
En este artículo la movilización de las mujeres es analizada desde sus roles como actoras en las transiciones, como sujetos y no como objetos en los procesos donde se discuten los términos para una terminación pacífica de los conflictos. Para el análisis de la participación de las mujeres en los procesos de paz hago uso del trabajo de las académicas feministas y trabajos de organizaciones de mujeres que se enfocan en el estudio de las mujeres en los escenarios de paz82. Partiendo de las demandas de los grupos de mujeres que buscan participar de forma activa en la renovación institucional de los estados en momentos de transición, proyectos académicos se han enfocado en estudiar la relación entre género y las transiciones hacia la paz83.
Las mujeres han estado ausentes en los escenarios donde se cuestiona el pasado y se discute el futuro de los países después de conflictos que dejan profundas heridas por sanar como sociedad. Su ausencia puede leerse no solo en el hecho de no estar presentes sino cuando se les atribuye una presencia notarial, donde su función consiste en cargos de segundo nivel y sus nombres en las actas que sellaron la paz es marginal. Para Scanlon y Muddell, la forma en la que las mujeres están presentes en las negociaciones es crucial para garantizar que los cambios plasmados en los acuerdos de paz sean ejecutados en la etapa de implementación de éstos84.
El discurso de la justicia transicional parte de la presunción de que las transiciones son beneficiosas para todos. En otras palabras, aunque las mujeres no sean mencionadas de forma expresa, se entiende que los cambios que traen consigo las políticas de transición conllevan un avance en los intereses de las mujeres. Esta visión liberal de la paz, como ha sido discutido por Anderson85, no tiene como resultado la igualdad de género en las discusiones sobre construcción de paz; por el contrario, requiere de la movilización de las mujeres para plantear los reclamos sobre igualdad de género.
CONCLUSIÓN
Las mujeres aprovechan las ventanas de oportunidad que abre el proceso transicional actual en Colombia gracias a los esfuerzos de largo aliento protagonizados por la labor de movilización de diferentes grupos de mujeres en el pasado, sin estas acciones no habría sido posible. Estas ventanas de oportunidad se construyen gracias a los años de presión por parte de las organizaciones de mujeres. La posibilidad de éxito de un acuerdo de paz también se sostiene gracias al extenso tiempo de labores invertido desde las bases. Estas ventanas no surgen de manera espontánea; en el caso de Colombia, estos escenarios se crearon por las acciones de los colectivos de mujeres quienes ven en dichos espacios la posibilidad de un futuro que incluya a las mujeres, se construyen con el uso de las herramientas de derecho internacional y redes transnacionales que han puesto sobre la mesa la necesidad de incluir a las mujeres en los espacios de deliberación sobre la paz y la terminación de los conflictos armados. El uso de las ventanas de oportunidad en escenarios transicionales, de manera particular, en negociaciones de paz puntuales, sienta las bases para futuros acuerdos y el avance progresivo de las mujeres en los espacios de discusión.
La apertura y el uso de las ventanas de oportunidad que traen las transiciones plantean interrogantes sobre la posibilidad que tienen las mujeres de alterar el poder y sitúan el debate acerca de si la labor de las mujeres organizadas permanece en los márgenes o si estas oportunidades las llevan hacia los centros de discusión. Una característica que debe destacarse de las mujeres que participan de manera activa en la búsqueda de la paz en Colombia es su resiliencia. Este artículo busca resaltar la labor de las mujeres en el camino hacia la paz, creando y fortaleciendo lazos de confianza entre las poblaciones más afectadas por el conflicto armado en Colombia. Por ello se exploró el uso de las ventanas de oportunidad que ofrecen las transiciones, de manera puntual, los procesos de paz, para crear e imaginar su futuro dentro de las instituciones y la materialización de sus proyectos de paz, lo cual nos permite ampliar nuestros horizontes, abrazar la posibilidad del cambio entendiendo que las ventanas son parte del proceso y no la culminación de la participación de las mujeres en la transformación de proyectos que garanticen y expandan su agenda de derechos. Los procesos de paz son espacios donde se trazan las líneas que contribuyen a la cristalización del giro hacia la inclusión.
