1. El ordenamiento territorial y su papel como fundamento de la planificación y gestión ambiental

En los últimos años se menciona en el ámbito internacional, la necesidad de promover una adecuada planificación de los territorios como vía para alcanzar el llamado "desarrollo sostenible", objetivo fundamental para la humanidad en este nuevo milenio. En este sentido, el ordenamiento ecológico, ambiental o territorial, como el nivel básico de la planificación y gestión ambiental del territorio, permite establecer el uso más adecuado de los recursos naturales, materiales y humanos, mediante las propuestas de zonificación funcional del territorio y de un modelo de uso asociado con políticas de manejo, orientadas al desarrollo sostenible.

Los intentos de importar modelos y teorías provenientes de los países desarrollados a la realidad latinoamericana, no han dado los resultados esperados, lo que hace pensar que no puede haber un modelo único de planificación y ordenamiento del territorio aplicable a distintas realidades, sino que cada región y país deben construir su propia concepción espacial de desarrollo y, por tanto, de los enfoques e instrumentos de planificación y ordenamiento, ajustados a su realidad natural, económica, cultural y social (^{Gastó et al., 2002}; ^{Gudiño, 2003}; ^{Lira, 2009}).

Este análisis presenta para la región latinoamericana una propuesta variada de enfoques encaminados al establecimiento de un nuevo tipo de planificación, llamada ecológica, ambiental o estratégica y que puede ser concebida según diversos autores como: "El instrumento dirigido a planear y programar el uso del territorio, las actividades productivas, la ordenación de los asentamientos humanos y el desarrollo de la sociedad, en congruencia con el potencial natural, el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y humanos y la protección y calidad del medio ambiente". Esta idea se cimienta en la posibilidad de pensar y crear el futuro a partir del reconocimiento y valoración de las condiciones económicas, culturales y sociales actuales de un espacio determinado y de su articulación con el pasado; entendido, entonces, como un instrumento de gestión pública para controlar, promover y dirigir los sistemas sociales, articulados a su base natural de sustentación ecológica (^{Salinas, 1991}, 2006; ^{Gabiña, 1998}; ^{Méndez, 2002}; ^{Dourojeanni, 2000}; ^{Almeida, et al., 1993}; ^{Salas, 2002}; Massirris, 2005 y 2006, entre otros).

Según varios autores, el sujeto de este proceso se corresponde con el objeto de estudio de la geografía, el cual es definido por diversas escuelas de pensamiento, como: espacio geográfico, medio geográfico, paisaje, región, territorio, etc., y coincide siempre con la existencia de patrones espaciales y atributos sistémicos propios (^{Compan, 1992}; ^{Mateo & Mauro, 1994}).

El ordenamiento ambiental o territorial, visto como el fundamento de la planificación y gestión ambiental de un territorio (ver Figura 1), es un hecho social, cultural y político íntimamente relacionado con el desarrollo socioeconómico de cada sociedad. Se origina en Francia a finales de la Segunda Guerra Mundial, donde fue propuesto como una alternativa para solucionar los problemas relacionados con la distribución y utilización de la tierra; idea que alcanza un importante desarrollo en Europa y Norteamérica, especialmente en los últimos años del siglo XX (^{Caballero, 1997}; ^{Hildenbrand, 1996}). En los llamados países de economía centralizada de Europa Oriental, también se hicieron importantes aportes a la concepción del ordenamiento territorial como hoy lo conocemos; igualmente, en América Latina, desde hace algunos años, el empleo de nuevos enfoques en esta temática ha enriquecido la teoría y la práctica de la ordenación del territorio (^{Almeida et al, 1993}; ^{Mateo et al., 1985}; ^{Massiris, 2005}; ^{Mata & Tarroja, 2006}; ^{SEDESOL & UNAM, 2002}; ^{Ministerio de Planificación del Desarrollo, 2008}; entre otros).

Fuente: modificada de ^{Mateo (2007)}

Figura 1 Planificación ambiental 

El ordenamiento se convierte entonces en un instrumento esencial de la organización espacial, que busca dar respuesta a los problemas relacionados con la creciente competencia entre los territorios, en un contexto de gran movilidad territorial de las empresas, y la necesidad de combinar los esfuerzos del sector público y de los agentes privados. De manera que tanto la propuesta del modelo de uso actual, el modelo deseado, las políticas de gestión, así como las unidades de gestión ambiental sugeridas, deberán estar sustentadas en el análisis sistémico y holístico de:

La ordenación del territorio es un concepto muy estrechamente vinculado a los dos hechos mencionados al principio, es decir, la globalización de la economía y el desarrollo sustentable, y de ahí que deba ser considerada como una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como actuación interdisciplinaria y global, cuyo objetivo es el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio, según un concepto rector (^{Consejo de Europa, 1983}).

La ordenación del territorio tiene tres dimensiones principales: la ecológica ambiental, preocupada por las relaciones entre la sociedad y su medio ambiente; la espacial, que interactúa a su vez con la anterior y está orientada a evaluar las interrelaciones entre los asentamientos, las ciudades y las regiones, y donde las redes desempeñan un rol determinante; y la política, relacionada con la administración y la gestión del territorio (^{Mantobani, 1997}).

Es necesario apuntar que la ordenación del territorio es el proceso público y técnico de la planificación y, por lo tanto, este debe ser flexible, continuo y a largo plazo, además de holístico y sistémico, ya que no solo es ambiental sino social, económico, político y administrativo, debiendo traducirse en una zonificación de las capacidades potenciales del territorio (oferta u objeto de la planificación), para acoger determinada actividad socioeconómica (demanda o sujeto de la planificación) y que permita encontrar soluciones para los principales problemas y conflictos presentes en el territorio.

En Cuba, el ordenamiento territorial se ha visto con un enfoque multidisciplinario e interinstitucional, definido como

la actividad que a partir de conceptos y métodos científicos propios de la planificación física y el urbanismo, propone, regula, controla y aprueba las transformaciones espaciales en el ámbito rural y urbano con diversos niveles de precisión, integrando las políticas económicas, sociales y ambientales y los valores culturales de la sociedad en el territorio, con el objetivo de contribuir al logro de un desarrollo sostenible (...) (IPF, 2003).

La ordenación del territorio, vista como el instrumento básico para alcanzar una planificación y gestión ambiental adecuada en el marco del desarrollo sostenible, puede ser concebida como

El nivel más amplio y abarcador de la planificación ambiental, dirigido a determinar un modelo territorial constituido por tipos funcionales de uso para cada parte del territorio, sus entidades de operación y gestión, y los instrumentos administrativos, jurídicos y sociales que aseguren su aplicación, buscando garantizar el buen uso del territorio y la sostenibilidad del ambiente en armonía con el desarrollo de la población, los servicios e infraestructura y el funcionamiento eficaz del gobierno (^{Salinas, 1991}, ¹⁹⁹⁴, ²⁰⁰¹; ^{Lavanderos et al., 1994}; ^{Méndez, 2002}; ^{Gómez, 2002}).

Después de haber examinado el concepto de ordenamiento y su compleja delimitación, se intenta responder a dos preguntas básicas: ¿Por qué es necesaria la ordenación del territorio? ¿Qué problemas concretos resuelve?

La primera se puede responder de varias formas, pero consideramos que es mucho más necesario el ordenamiento hoy en día que hace dos décadas, debido a las condiciones que impone la globalización neoliberal, que desordena de forma acelerada los territorios, lo cual, por supuesto, se destaca más en los países y regiones subdesarrolladas. Por esta razón, en muchos países de la región se hacen importantes esfuerzos para la ejecución de programas de ordenamiento ambiental y territorial a diferentes escalas y para diversas unidades político administrativas, que permitan tomar las decisiones adecuadas, a fin de garantizar un efectivo uso del espacio por las generaciones actuales y futuras (^{Arreola, et al., 2006}; ^{González et al., 2003}; ^{Ramón & Salinas, 2009}; ^{Salinas et al., 2001}, ²⁰⁰⁹; ^{Salinas, González & Remond, 2012}).

El ordenamiento es un intento de planificar la evolución espontánea de un territorio, sustentado principalmente por las leyes de mercado y los grupos de poder económico; en este sentido puede ser considerado como "un método preventivo", que tiene como propósito anticiparse a los problemas que conlleva el desarrollo espontáneo, y como un intento de acercamiento al llamado "desarrollo sostenible". Además, la ordenación del territorio se hace necesaria para promover el desarrollo de forma integral, en toda su complejidad.

La segunda pregunta se puede responder con cuestiones muy concretas (lo que puede ser ampliado con la revisión y análisis de los casos de estudio presentados en la bibliografía), pero se puede asegurar que muchos desequilibrios territoriales y problemas de degradación ambiental y mala utilización de los recursos naturales y humanos, se podrían evitar o mitigar con un ordenamiento correcto del territorio.

El ordenamiento territorial, en el marco de una planificación y gestión ambiental sustentable de una región o país, tiene gran importancia, pues:

2. La geografía y la ordenación del territorio

La geografía y la ordenación del territorio tienen una relación muy obvia para los geógrafos, pero no para otros especialistas, ni para los políticos, empresarios y la sociedad en general. Este es quizás el más importante reto para los geógrafos.

La geografía tiene como objeto de estudio el espacio geográfico, limitado a la condición de territorio. Deben señalarse dos aspectos básicos: en primer lugar, la ordenación del territorio es también objeto de estudio de otras disciplinas, como la arquitectura, el derecho, la economía, etc. La geografía, en nuestra opinión, es la disciplina integradora por excelencia para estos trabajos, pero por supuesto no excluye a las otras. En segundo lugar es muy importante definir y sobrepasar los límites del territorio que se intenta ordenar. Hay que mencionar que la visión del geógrafo en este sentido es amplia y abarcadora.

Los diferentes instrumentos utilizados para la ordenación de un territorio se establecen con antelación en la división político administrativa, pero, en otras situaciones, la ordenación sirve como base para establecer un campo de actuación, en el cual debe regir el modelo propuesto. Partiendo del análisis geográfico, es pertinente ampliar el marco del plan, sus límites político administrativos, haciendo un análisis más amplio, ya que se podría cometer el error de considerar el territorio por ordenar como un espacio aislado. Este error metodológico ha sido frecuente, aunque parece que esta situación está cambiando, debido al mayor peso concedido al conocimiento del espacio en los planes de ordenación y por la profundidad y rigor de los análisis geográficos; es decir, concebir a un territorio determinado en su relación hacia adentro y en sus interrelaciones con los territorios vecinos e incluso lejanos al mismo.

La geografía ha generado un gran número de conceptos y métodos bien conocidos, pero que no han sido suficientemente valorados desde la perspectiva de su aplicación a la ordenación. El análisis tradicional del espacio geográfico, esto es, el descriptivo de sus características, puede tener gran utilidad para la ordenación, por ejemplo si se desean limitar usos distintos al que se considera dominante y que deben potenciarse o preservarse, o bien con la intención opuesta, es decir, identificar límites y áreas de tipos de ocupación por restablecer.

Por otro lado, la definición de ámbitos complejos e integrados, obtenidos por técnicas tan diversas como la superposición cartográfica, la delimitación de unidades de paisaje, el estudio de áreas de influencia o de intensidades de relaciones y flujos, los análisis multivariados y multicriterios, utilizados en los análisis geográficos, son de interés para los trabajos de ordenación del territorio, a veces solo como información y conocimiento, y muy especialmente en las propuestas que pretendan asignar funciones complejas a partes determinadas de los territorios a escala regional y local.

Los resultados integradores de la geografía, analizando el espacio por la identificación de relaciones ordenadas, materializadas en formas y hechos espaciales que expresan complementariedad, continuidad, integración o unidad de los ámbitos estudiados, es otra de las líneas de las investigaciones geográficas que aporta mucho al ordenamiento de un territorio; así como los resultados teóricos y los conocimientos empíricos del sistema de asentamientos humanos, la identificación y clasificación de estructuras agrarias y rurales y de modelos funcionales urbanos, la apreciación de la inestabilidad y dinamismo de ciertas formas y procesos naturales, la idea básica del territorio como sistema unitario e integrado y el ejercicio múltiple de intentar constatarla en un gran número de lugares y ámbitos concretos a diferentes escalas.

La cartografía y el uso de los sistemas de información geográfica SIG juegan un papel fundamental al ordenar un territorio, pero, a la vez, son una de las tareas más importantes en toda investigación geográfica (Quíntela, 1995; ^{Salinas, 1991}; ^{Ramón & Salinas, 2009}). t

En los últimos años hemos empleado los SIG en nuestros trabajos de ordenación del territorio como base para manejar, relacionar y analizar la gran cantidad de información disponible y su posterior salida cartográfica.

El empleo de los SIG y el procesamiento digital de imágenes en la ordenación del territorio, comienza con la propia selección de la plataforma que va a utilizarse, la escala o escalas de trabajo y la delimitación del área de estudio, lo que permite confeccionar una base cartográfica única con los atributos básicos necesarios para representar en ella la información analógica o digital existente en anuarios, mapas temáticos, etc.

Posteriormente, se lleva a cabo la entrada de datos al SIG por diversas vías, los análisis necesarios y la generación de nuevos productos a partir de la información existente, como por ejemplo, los mapas de hipsometría y pendientes obtenidos a partir del modelo digital de elevación, lo que posibilita la confección del mapa de unidades de paisaje (a partir del análisis de la información temática, topográfica y fotográfica), síntesis del subsistema natural y sobre el cual se realiza el análisis de las potencialidades del territorio para las diversas actividades socioeconómicas, así como el estudio de los principales problemas ambientales, los cambios del uso del suelo y la vegetación, y los análisis de peligros, amenazas y riesgos.

En el estudio de los subsistemas económico y social, el SIG se convierte en una herramienta de gran utilidad por la posibilidad de efectuar análisis cruzados de diversas variables, relacionar considerables volúmenes de datos de población, actividades económicas, etc., y referirlas a determinadas unidades espaciales como asentamientos y municipios, entre otras. La posibilidad que brindan los SIG para calcular índices como: la densidad de vías de comunicación por municipio y su relación con la población, la distancia a los principales servicios, etc., los que permiten a su vez establecer la regionalización y jerarquización de estos problemas en el ámbito estatal, municipal o regional, para finalmente proponer el modelo de ordenamiento territorial, lo que permite avanzar en la planificación y gestión ambiental del mismo, estableciendo los lineamientos apropiados para su implementación.

El empleo de los SIG permite generar una cartografía sobre el territorio de gran calidad que puede ser integrada posteriormente a estudios regionales y nacionales, y que posibilita su actualización y completamiento con la nueva información que el propio desarrollo de estos trabajos vaya generando a nivel nacional, municipal o regional. Así mismo, es posible la creación de productos de divulgación científica de más amplia aceptación a partir de multimedia y otros.

De manera que, en los últimos años, la función de la geografía se está centrando en la planificación, gestión y ordenamiento del territorio, de los recursos naturales y del medio ambiente, tanto integral como sectorialmente. Para ello, se está llevando a cabo un programa teórico metodológico de reforzamiento y articulación de los conceptos y métodos sobre espacio-territorio, medio ambiente y recursos. La tendencia a la utilización de las nuevas tecnologías de la información se refuerza, por parte de la geografía, mediante la implementación cada vez mayor de los sistemas de información geográfica SIG.

En estos momentos, se está observando un aumento en la demanda de profesionales geógrafos, por parte de instituciones estatales, empresas privadas, fundaciones y también en la organización de consultorías y organizaciones no gubernamentales. El geógrafo se está conceptualizando cada vez más como planificador y gestor ambiental en el ámbito territorial. Por su formación, por el sistema de hábitos y habilidades que domina, la función del geógrafo como "ordenador" del territorio, no puede ser ocupada por ningún otro profesional, lo que hace que tenga un papel cada vez más significativo en los esfuerzos por implementar las políticas que den paso al desarrollo sostenible en los diferentes niveles (nacional, regional y local).

3. Conclusiones