Introducción

El pensamiento estructuralista latinoamericano objetó las metáforas espaciales que, desde los centros, componían el pensamiento económico: la unidad del mercado mundial como horizonte natural y antropológico de la economía clásica o de la praxeología evolutiva del trocador universal; el espacio homogéneo e indiferenciado habitado por solitarias unidades corpusculares del pensamiento marginalista, e incluso los Estados nacionales autónomos en condiciones equivalentes para nivelar la demanda efectiva con la plena ocupación.

Uno de los aspectos clave de la crítica estructuralista se halla en que su conceptualización de las relaciones centro-periferia no se limitó a la formulación de hipótesis ad hoc a los núcleos conceptuales preexistentes. Por el contrario, buscó captar la especificidad de la periferia como un proceso histórico particular de modernización y estructuración social, donde el estancamiento y la heterogeneidad aparecen como atributos necesarios en su relación con las economías centrales.

Esta perspectiva tuvo que especificar su concepción del espacio económico para lo que puso en fricción dos momentos territoriales: el espacio continental/regional latinoamericano y los espacios nacionales. Sin embargo, las relaciones territoriales de carácter subnacional tuvieron un peso relativo menor y constituyeron un genuino interrogante que llegó efectivamente a interpelar a dicha perspectiva.

Bajo esta problemática, el trabajo se trazó el objetivo de analizar la conceptualización de la territorialidad en el marco de las ideas estructuralistas a partir de la integración de la cuestión de las regiones subnacionales. La incorporación de este problema desencadenó una extensa discusión y movilizó diferentes perspectivas en el marco del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), creado al amparo y bajo la protección de Raúl Prebisch, e incluso lo trascendió. Estas contribuciones llegaron lo suficientemente lejos como para procurar definir la idea de territorio en tanto relación social -lo que podría denominarse territorialidad- y su recorte observacional en tanto unidad o región particular y concreta.

Un antecedente directo es el elaborado por Luis Riffo (2013), en el cual es posible encontrar una evolución sintética del pensamiento regional desarrollado en el marco del ILPES. Riffo (2013) realizó una caracterización compatible con la que se propone en este trabajo, en particular, la distinción de enfoques interregionales, que conciben a los territorios subnacionales a partir de las relaciones que mantienen entre sí, e intrarregionales, que los definen como unidades en sí mismas, endógenamente definidas. Sin embargo, en este caso, el trabajo trata de establecer un diálogo directo entre las diferentes perspectivas con las hipótesis estructuralistas para precisar los modos en que la territorialidad se define en relación con la modernización periférica.

Sintéticamente, se intentará mostrar que la cuestión regional no pudo ser incorporada de forma exitosa en el marco de las tesis estructuralistas. Para comprender este hecho se argumentará que las concepciones sobre la territorialidad que allí se esbozaron se alejaron sistemáticamente de las bases teóricas y políticas del pensamiento estructuralista que encarnaban autores como Prebisch o Furtado.

El trabajo se divide en cuatro partes. La primera resume la relación entre la estructuración centro-periferia y la especificidad de la modernización y estructuración social latinoamericana. Las tres partes siguientes resumen los debates regionales en torno al ILPES desde su creación hasta el 2022 y los pone en tensión con las tesis centrales del pensamiento estructuralista. En primer lugar, se analiza el debate producido entre normativistas y críticos a comienzos de la década de 1970. En segundo, las tensiones producidas entre los últimos años de la década de 1970 y comienzos de la de 1980, luego de la bifurcación y radicalización de ambas posiciones, la primera como voz principal del ILPES y la segunda fuera de la institución. En tercer lugar, la extensión del debate en la década de 1990 hasta el presente, marcado por el nuevo consenso endogenista del pensamiento regional en el ILPES, cada vez más alejado del marco estructuralista original, por medio de un contraste con las concepciones críticas que buscaron persistir e incluso recuperar el vínculo con las contribuciones fundacionales. Finalmente, a modo de conclusión, se establecen un conjunto de criterios que deberían cumplirse para avanzar en una reconstrucción conceptual de la cuestión regional y el problema más general de la territorialidad en el marco del pensamiento estructuralista.

La estructura socioespacial del estructuralismo

Una de las claves de lectura de El desarrollo de América Latina¹ de ^{Prebisch (2012)} puede situarse en la ruptura con el espacio simétrico del pensamiento económico emanado de los centros. La propia existencia de América Latina, es decir, su especificidad histórica, constituye el principal mensaje para el pensamiento económico, que, a modo de subtexto, está presente en aquel "manifiesto". De esta tesis primaria pueden extraerse algunas conclusiones inmediatas. En primer lugar, los sistemas económicos se definen en relación con determinadas fronteras, algunas de ellas estatales, ligadas a los espacios nacionales, otras transestatales, propias de una realidad socioeconómica más amplia en la que los espacios nacionales periféricos, en particular los latinoamericanos, encuentran un lugar común.

En este marco se desenvuelven los fenómenos macroeconómicos estilizados que caracterizaron el desarrollo latinoamericano de un modo similar a lo que Aníbal ^{Pinto y Jan Kñakal (1972)} llamaron las "hipótesis estructuralistas". Desde la perspectiva de este trabajo, las mismas pueden ser resumidas en dos momentos. En primer lugar, particularmente a partir de la obra de Prebisch, se observó que las actividades económicas desarrolladas en la periferia tienden a perder valor con relación a las actividades realizadas en los centros. En la medida en que los centros alcanzan un mayor control de la tecnología de vanguardia con mayores niveles de capital por persona logran un poder de negociación mayor en la determinación de los ingresos percibidos por los agentes económicos que intervienen en dichas actividades. En 1949 Prebisch hizo explícito el hecho de que los ingresos podían seguir un camino en el sentido inverso a la reducción de los costos asociada a las mejoras de "productividad" (Prebisch, 2012, pp. 15-17). Es decir que la capacidad de negociación, tanto de las clases como de los espacios económicos, se imponía sobre cualquier criterio técnico o exterior al sistema de relaciones distributivas.

^{Furtado (1983)} vuelve sobre este punto para observar la ambigüedad del término "productividad" en la medida que conserva una importancia decisiva a la hora de determinar las dinámicas de acumulación sin que ello signifique observar productividades factoriales separables e imputables al fundamento prehistórico y preinstitucional de la distribución del producto social en el funcionamiento de sistemas económicos que operan como totalidades con componentes internos articulados:

(...) conceptos tales como eficacia y productividad son evidentemente ambiguos cuando nos enfrentamos a sistemas sociales de producción, cuyos inputs y outputs son heterogéneos. Sin embargo, se puede admitir como evidente que la división social del trabajo aumenta la eficacia de este. (p. 26).

En dicho contexto, el enfoque estructuralista, compuso una lectura en la que simultáneamente clases sociales y espacios nacionales compiten de forma asimétrica en la arena de la producción, el comercio y el movimiento de capitales por la apropiación del excedente global, principalmente sobre la base de la capacidad de acumular capital y controlar la tecnología de vanguardia.

Esto remite al segundo hecho estilizado. En este caso, el estructuralismo observó que las clases o estratos socioeconómicos que tienen un papel dominante sobre el control del excedente producido en los espacios nacionales periféricos tienden a consumirlo o valorizarlo en los centros, limitando la formación de capital en la periferia. En la formulación inicial de 1949, Prebisch lo desarrolló como una dificultad para la formación de ahorros o su direccionamiento hacia la creación de bienes de capital, base de la capacidad productiva (Prebisch, 2012, pp. 38-39). Los problemas de las clases sociales en América Latina, en particular la cuestión de la debilidad de las clases medias (CEPAL, 1963) y la disfuncionalidad de las élites en su modernización, fueron constituyéndose en tópicos centrales y transversales al pensamiento estructura-lista latinoamericano (^{Graciarena, 1967}; ^{Lipset & Solari, 1967}).

En estas observaciones estilizadas es posible encontrar cierta continuidad en el pensamiento estructuralista desde finales de la década de 1940 hasta comienzos de la de 1980 con algunos matices a comienzos de la década de 1960 como lo mostró ^{Pinto (1983)}, observando la vigencia de "ideas fuerza sustentadas desde los albores de la actividad cepalina" (p. 1046). Por lo tanto, podría hacerse una síntesis estilizada según la cual el precio relativo de los bienes es el resultado de la negociación (directa o indirecta) de los agentes que intervienen en su producción; es el control de la tecnología y la capacidad de acumulación de bienes de capital del espacio económico en su conjunto lo que tiene un valor estratégico particular a la hora de determinar el balance distributivo final que los precios relativos reflejan.

Es importantes destacar que ni el control de la tecnología ni la acumulación de capital se limitan a las decisiones de agentes individuales, incluso tampoco remiten a una disputa universal entre dos clases sociales destinadas a colisionar, sino que deben ser evaluados en el marco de sistemas económicos territorialmente definidos, internamente diferenciados que compiten (interna y externamente) por los recursos y la apropiación del excedente.

En El capitalismo periférico (1981), Prebisch elaboró una interpretación más sistemática de la condición periférica en el que estas ideas se ponen en juego, donde las territorialidades del estructuralismo clásico se desarrollan en tres niveles: 1. El espacio económico mundial, donde rigen las relaciones capitalistas en su generalidad; 2. Estas relaciones encuentran una particular fragmentación en el proceso de estructuración social propiamente periférico, y 3. La realización de estas se da en múltiples realidades nacionales en las que se sedimentan y organizan institucional-mente las estructuras sociales disfuncionales al proceso de acumulación de capital.

En estos fragmentarios espacios nacionales persisten clases sociales que controlan una parte significativa del producto social excedentario y adoptan un horizonte de valorización deslocalizado y comportamientos imitativos de los patrones de consumo de las élites de los países centrales. Incluso los estamentos que administran el aparato burocrático-administrativo, sindical-gremial o técnico-profesional formarían parte de este proceso centrífugo del excedente.

^{Prebisch (1981)} distingue entre el poder económico: "tenencia de los medios productivos"; el poder social: "calificaciones de creciente complejidad técnica", y el poder sindical, "estratos intermedios de la fuerza de trabajo" (pp. 75-76), y asume al Estado "en su dimensión distributiva" como un "reflejo" de la capacidad de apropiación del excedente por parte de los diferentes estratos, incluso en ciertos casos el Estado es el mecanismo principal de apropiación del producto excedentario. Posteriormente, Prebisch (2008) traduce esta condición histórica en un dilema político: "El uso social del excedente responde a la necesidad de establecer por parte del Estado una disciplina impersonal y colectiva de acumulación y distribución compatible con el ejercicio de la libertad económica en el juego del mercado" (p. 34).

A modo de contrapunto, en las sociedades desarrollistas (tanto europeas en el siglo XIX y XX, como en Asia en el siglo XX y XXI), los estratos superiores parecen afirmar en su liderazgo el reconocimiento de su propia pertenencia a una comunidad de origen, sea por la vía de la tradición o la organicidad (^{Streeck, 2001}). En América Latina, el dualismo y la heterogeneidad estructural lesionan el modo en que la territorialidad se compone sobre la base de un sistema de lealtades locales (según la expresión incorporada en el trabajo de la CEPAL de 1963, cuya autoría se atribuye entre otros a Medina Echavarría con la colaboración de Luis Ratinoff y Enzo Faletto-Morales, 2012) contrarias a la composición de cierta unidad de propósito en el espacio nacional, que favorecería no solo la deslocalización de los excedentes acumulados, valorizándolos en circuitos globales, sino que además puede traer aparejada la minusvaloración relativa de dichos excedentes (^{Kennedy & Sánchez, 2019}).

En esta síntesis, se buscó destacar cómo el pensamiento estructuralista rompió con el espacio socioeconómico construido por el pensamiento económico emanado de los centros e introdujo una concepción de territorialidad directamente ligada a la hipótesis sobre la estructuración social latinoamericana en su integración en unidades sociohistóricas nacionales y supranacionales. Frente a ello es preciso indagar de qué manera el debate sobre la cuestión regional se desarrolló en relación con dicho núcleo conceptual y en qué medida pudo ser abordada con inteligibilidad.

La emergencia de la cuestión regional ante el estructuralismo

La lógica de estas hipótesis estilizadas no tiene porqué detenerse ante la estructuración territorial definida por los espacios nacionales. Por el contrario, es prácticamente una consecuencia inmediata de interrogar por el modo en que los espacios subnacionales concurren en la organización y estructuración de las posiciones nacionales. En este sentido pueden ser leías obras icónicas que consideraron las formaciones territoriales asimétricas como un aspecto fundante de la periferia: por ejemplo, el trabajo de ^{Furtado (1962)} sobre la formación económica del Brasil, sobre el cual Carlos Mallorquín (2020; 1996) estudió la dimensión regional subnacional allí contenida o, en el caso argentino, Sistema socioeconómico y estructura regional en Argentina de ^{Rofman y Romero (1974)}.

En estos casos, se puso énfasis en la producción, circulación, apropiación y uso del excedente entre territorios con posiciones funcionales diferentes en el sistema económico periférico. Estas posiciones funcionales mantendrían un vínculo estrecho con la heterogeneidad socioeconómica que caracteriza dichos espacios nacionales (^{Pinto, 1973}). Podría hacerse una síntesis esquemática de las mismas donde las regiones proveedoras de brazos o recursos naturales se diferencian de los centros industriales protegidos dependientes del mercado interno y, a su vez, estos marcan sus distancias con las regiones financiero-portuario-administrativas que, integradas al sistema mundial de altos ingresos, se apropian y dan uso final al excedente producido. La heterogeneidad estructural se extiende no solo a la diferenciación sectorial y de clases, sino a los territorios que componen la unidad del espacio nacional (^{de Mattos, 1979}).

Sin embargo, esta caracterización histórica no implica necesariamente una teorización explícita. Este paso tuvo su lugar en el espacio de la ideas estructuralistas, particularmente en el marco de las tareas desarrolladas en el ILPES, al amparo ideológico y bajo la protección política de Raúl Prebisch entre 1962 y 1973 (^{Franco, 2015}), quien evidentemente había reconocido una problemática central para comprender e incidir sobre el desarrollo de América Latina. Precisamente estos esfuerzos surgieron en un diálogo crítico con la idea de la planificación promovida a partir de la Conferencia de Punta del Este en 1961, donde nació la Alianza para el Progreso, que dio marco institucional, no sin conflictividades, a aquella iniciativa.

La cuestión regional en los primeros años del ILPES

Este marco institucional dio impulso al ILPES y se produjo allí la contribución inicial de Walter Stöhr (Fundación Ford, en Santiago de Chile), quien expuso ante el ILPES una síntesis sobre el papel de las regiones subnacionales en el proceso de modernización estatal orientado a la planificación del desarrollo en los términos de los objetivos del proyecto alianza-progresista (Stöhr, 1967). Posteriormente, este autor realizó un balance de las políticas de planificación regional llevadas a cabo en América Latina (Stöhr, 1969), que Sergio ^{Boisier (1993)} consideró como el primer antecedente de análisis de la cuestión regional en el marco del ILPES.

La tónica dominante en el abordaje de dicha cuestión se basó en la implementación y adaptación de la política de "polos de crecimiento", según la perspectiva de François Perroux, la cual fue no solamente fue estudiada, sino considerada críticamente con la misma profundidad.

Esto puede verse en las intervenciones realizadas en el primer Seminario sobre Planificación Regional y Urbana organizado por el ILPES, en abril de 1972, en el que, según Boisier, "la discusión fue totalmente acaparada por las dos ponencias que, centradas en lo que había sido el instrumento preferido de la planificación regional (los polos), planteaban, una, una reinterpretación técnica (Boisier) y la otra, una descalificación ideológica (Coraggio)" (Boisier, 1993, p. 10).

La preocupación inicial, transversal a la mayor parte de las contribuciones que intervinieron en el seminario, puede sintetizarse en la idea de que los polos de crecimiento en el subdesarrollo tienden a carecer de los resultados esperados porque no logran cambios estructurales o, lo que es peor, producen enclaves en donde se repite o intensifica el patrón dual de los espacios periféricos.

Frente a esta observación más o menos compartida, ^{Boisier (1976)} desarrolló una perspectiva según la cual el enfoque de los polos de crecimiento resulta "insuficiente", técnicamente inadecuado por sus limitaciones en el espectro de dimensiones a incorporar en el diseño de la planificación. Sin embargo, la parcialidad que Boisier (1976) observaba, superaba largamente un problema de calibración técnica. Su argumento se centró en la idea de que los polos de desarrollo tienen sentido en el marco de sistemas de centros urbanos industriales modernos; es decir, espacios en los que la estructura social es compatible con la dinamización interna de lo producido por el polo de desarrollo. Boisier (1976) lo resume en siete condiciones que un espacio subdesarrollado debería cumplir para poder esperar resultados con una política de polos de desarrollo: presencia de economías de escala mediante grandes empresas, densidad de población, trama de pequeñas y medianas industrias complementarias, baja propensión a la importación, integración nacional e internacional del espacio, sistema urbano en torno al centro polarizador y valores propios de una sociedad moderna.

Frente a estas observaciones el autor elaboró una propuesta según la cual la estrategia de polos debería complementarse con una apuesta planificadora de mayor amplitud basada en la urbanización y la industrialización como procesos simultáneos y articulados (^{Boisier, 1974}). Es evidente que una región -considerada como un recorte en el que se condensan relaciones de territorialidad- en la que se verifiquen las condiciones resumidas por Boisier (1974), difícilmente puede ser considerada un espacio subdesarrollado y llama la atención la posición notablemente optimista respecto de la posibilidad de crear ex nihilo una trama social con estas características. La posición de Boisier (1974), a la que podría caracterizarse de normativa, tiene consecuencias significativas ya que se absuelve a sí misma de ofrecer una interpretación del proceso histórico social que es capaz de producir un espacio nacional periférico.

La crítica de José Luis ^{Coraggio (1974)} a la noción de polo de desarrollo puede ser leída, sobre todo, como un contrapunto de la perspectiva "técnico-normativa" vista previamente. Precisamente, esta se dirigió a observar en el enfoque de Perroux, la naturalización de relaciones de dominación que subyacen a la propia idea de polos de desarrollo. En particular, Coraggio (1974) destacó la falta de una teoría explicita de aquellas relaciones de dominación que aparecen postuladas y no problematizadas: la dominación que emana del Estado y aquella que emana de las empresas; es decir, de la propiedad privada de los medios de producción (pp. 47-48).

^{Coraggio (1974)}, en aquel debate, se limitó a una exposición de las suposiciones veladas en la teoría y la práctica basadas en los polos de desarrollo, considerando que esta política repetía los patrones de subordinación de la periferia. De allí que ^{Boisier (1974}; 1976) la considerara una crítica de orden político-ideológico. Sin embargo, es posible que se trate de una reducción en exceso. En su presentación, Coraggio (1974) hizo una observación pertinente: naturalizar las relaciones de dominación no solo vela un problema teórico de primer orden, sino que puede ocultar las probables consecuencias que el propio enfoque estructuralista ya reconoce para la periferia.

En el "sistema capitalista de dominación mundial" (^{Coraggio, 1974}) es esperable que los polos periféricos se subordinen a los polos centrales mediante influencias de distinta naturaleza (financieras, culturales, geopolíticas), que los convierten en los medios territoriales de la expoliación de polos-enclaves en el interior de los espacios periféricos. Los enclaves constituyen la fuente de recursos excedentarios que se deslocalizan primero hacia el polo central en la periferia para pasar luego a los polos centrales a nivel mundial.

La contestación de ^{Coraggio (1974)} era, por lo tanto, un poco más que mera ideología. Incluso, dicho argumento encontraba eco en la caracterización ofrecida por Alejandro ^{Rofman (1974)} en aquel seminario, acerca de la influencia de las empresas multinacionales en la estructuración regional de los países periféricos que, naturalmente, encierra la idea central condensada en las conclusiones del sistema socioeconómico.

Si bien estas contribuciones con las que se iniciaba la década de 1970 no terminaron de constituir una conceptualización explícita de la cuestión regional y la territorialidad periférica, fueron el punto de partida de investigaciones posteriores en las que se hizo un esfuerzo explícito por precisar los sentidos de estos conceptos clave.

La evolución de la cuestión regional en tiempos de transformaciones

Entre los últimos años de la década de 1970 y comienzos de la de 1980, se produjo una bifurcación de las posiciones teóricas que inicialmente encontraron en el ILPES un espacio común de dialogo u oposición. Es posible separar, por un lado, a aquellos que permanecieron en el ILPES y, por otro, a aquellos que tendieron a desarrollar el problema territorial por fuera de la institución. En ambos casos, las investigaciones teóricas sobre la territorialidad se alejaron aceleradamente de los marcos de referencia del estructuralismo clásico con el que inicialmente mantenían un vínculo, aunque probablemente débil y difuso. En cada caso, el alejamiento se dio en un sentido diferente con giros teóricos de distinta naturaleza.

Es importante notar que esta reorientación no se produce en el vacío. Se pueden observar, a modo de contexto, dos grandes giros políticos y científicos relevantes para el problema desarrollado en este trabajo. Por un lado, una reorientación histórica con el ascenso de los centros financieros globales que lograron imponer una agenda de reformas liderada por la liberalización global del mercado de capitales. Esta agenda impactó las instituciones que se caracterizaron por la promoción de la modernización de la periferia en el marco del orden político occidental de posguerra, diluyendo al Estados como figura clave a la hora de planificar la orientación y el proceso de acumulación de capital. Por otra parte, la crisis del modelo fordista keynesiano del Estado de bienestar tuvo su correlato en los modelos de referencia de las ciencias sociales. En particular, el giro postestructuralista, la emergencia del pensamiento sistémico relacional y la consolidación del modelo sociológico de la teoría del actor-red desplazaron las preocupaciones por las relaciones sociales que daban sentido y estructura al proceso histórico de modernización con sus formas, crisis y transformaciones. Considerar estos dos giros, resultará indispensable para comprender la evolución del debate regional en América Latina.

La bifurcación del debate regional en tiempos de crisis y transformación

En 1978 y 1979, se realizaron dos seminarios en los que el contraste entre las diferentes posiciones se puso en evidencia. El primero, bajo el liderazgo de Coraggio, fue realizado en el Colegio de México, con el auspicio del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales y el Centro de Estudios Urbanos y Regionales, donde se abordó directamente la necesidad de construir una interpretación alternativa de la cuestión regional en América Latina (para la publicación de los resultados ver, Coraggio et al., 1989). El segundo, bajo el liderazgo de Boisier, realizado en la Universidad de Los Andes, en Bogotá, organizado por el ILPES, el Instituto de Estudios Sociales de La Haya y el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (Boisier, 1981).

En el seminario del Colegio de México, los trabajos centrales abordaron el problema directamente ya que procuraron definir el espacio en su complejidad y dimensiones. En este contexto, es posible describir el objetivo primario buscado en aquellos trabajos como un intento por comprender la región como el producto de la acción social desde una fundamentación relacional, articulada con el despliegue y desarrollo de las relaciones capitalistas de producción y sus contradicciones estructurales. Estos trabajos fueron publicados casi una década después (^{Coraggio et al., 1989}) mientras que las contribuciones de Coraggio se incorporaron y ampliaron, junto con un resumen de las conclusiones del seminario, en su trabajo Territorios en transición (Coraggio, 1987).

Puede observarse la convergencia de dos conjuntos de ideas que constituyeron el plafón conceptual con el que la cuestión regional fue abordada. Por un lado, la afirmación del "modo de producción capitalista" como la realidad histórico-social de base sobre la que la territorialidad se monta, articula y dinamiza. Por otro lado, la asimilación de la espacialidad como la metáfora de lo social y la relacionalidad como en fundamento de lo espacial. Es decir, la afirmación de la simbiosis espacio-sociedad sobre la base de una concepción simbólico-relacional.

Bajo esta premisa, la región se convirtió en el resultado de una superposición de la estructura base (el modo de producción capitalista) y su curvatura o fragmentación mediante redes relacionales espacializadas. En algunas contribuciones, las contradicciones que emanan de las relaciones capitalistas de producción ganaban peso (^{Sabaté, 1989}), pero en otros trabajos predominó largamente el giro relacional condensado en la teoría de redes, incluso combinado con la antropología estructural de Levi-Strauss (^{Archetti, 1989}).

En este contexto es posible situar también los abordajes que se centraron en la trama socioeconómica de grupos y posiciones de clase enfrentados en una disputa por la "conducción del proceso de acumulación de capital" (^{Rofman, 1984}). El "enfoque de los subsistemas", inspirado en las contribuciones iniciales de Pablo Levín a mediados de la década de 1970, comenzaba por descubrir un punto neurálgico de la cuestión: el problema de la planificación es consustancial a la realidad de los subsistemas de acumulación y no una cuestión exterior introducida por el funcionario de la oficina que lleva el mismo nombre. El propósito del enfoque de los subsistemas estaba precisamente en descubrir lo esencial de aquellas relaciones de poder y autoridad que hacen que el modo de producción capitalista se materialice, necesariamente, bajo una delimitación espacial (Levín, 1981).

Las contribuciones de ^{Rofman (1989)} fueron las que llevaron la influencia de Levín al seminario del Colegio de México con su propia impronta, es decir, con el acento puesto en la trama de posiciones que disputan material e ideológicamente los "mecanismos decisionales puestos en práctica para orientar el proceso de acumulación a escala regional" (p. 353). Recientemente, estos conceptos han sido recuperados para analizar las transformaciones socioterritoriales más recientes (García & Rofman, 2020) tratando, precisamente, de recuperar aquella línea de trabajo conceptual.

Debe notarse que estas contribuciones se produjeron concomitantemente con la recuperación, en los países centrales, del problema de las estructuras multiescalares de los procesos de acumulación de capital (^{Taylor, 1982}; ^{Smith, 2010}). Una recuperación que tomó un camino teórico similar y que, tendencialmente, puso en fricción aparatos conceptuales similares. En particular, podría observarse en estas perspectivas una jerarquización de la yuxtaposición entre la base histórica del modo de producción capitalista y el espacio relacional, lo que suponía un contraste significativo con uno de los aspectos centrales del pensamiento estructuralista latinoamericano. Este último buscó explícitamente conceptualizar la integralidad del proceso histórico de modernización latinoamericano, a sabiendas de que no se reduce a las contradicciones que emanan de las relaciones de tipo capitalistas ni encuentra su fundamento en una estructura relacional vacía y contingente. La perspectiva histórico-estructural buscaba captar formas de modernización considerando a los territorios que actúan en dicho marco y articulando los procesos de acumulación de capital. Esta vertiente crítica tendió a impugnar esta pretensión observando en el imperio de las relaciones capitalistas de producción el principio de historicidad principal de la realidad socioeconómica y el fundamento estructural de la condición periférica.

Por el lado de las discusiones desarrolladas en el marco del ILPES, todavía a finales de la década de 1970, conservaban el esquema centro periferia como una de las ideas de referencia para tratar de interpretar la cuestión regional en América Latina. En el mencionado seminario desarrollado en Bogotá en 1979, numerosas contribuciones pusieron el acento sobre la producción y apropiación del excedente al interior de los espacios nacionales, incluso en el cruce del conflicto de clases y el conflicto entre territorios subnacionales. En particular, fue el trabajo de ^{Friedmann, Gardels y Pennink (1981)} el que marcó el pulso teórico de dicho seminario. Allí los autores siguieron un argumento clave para la interpretación estructural-funcionalista de la cuestión regional. La territorialidad se desarrolla como una lucha de los territorios por un lugar dominante en la composición nacional (Friedmann, 1967) e internacional, la cual se combina con la lucha de clases que proviene del control privado de los medios de producción.

Frente a ello, ^{Boisier (1981)} aceptó la importancia del argumento de Friedmann, pero mantuvo cierta distancia aclarando que el esquema centro-periferia no puede ser simplemente la "degradación escalar" de un enfoque pensado para realidades nacionales; para tomar dicha distancia apeló al "paradigma 'del centro abajo'" (p. 34), es decir, una perspectiva en el que se jerarquizan los atributos endógenos del territorio subnacional, separándolo en sus aspectos intrínsecos de su relación conflictiva con otros territorios.

La territorialidad, en tanto relación, no produce en este caso, regiones en pugna componiendo realidades institucionales históricas (Estados nacionales y sistemas interestatales) y asimétricas que, a su vez, articulan un conflicto de clase que no puede reducirse al anterior o viceversa. Por el contrario, este enfoque, se basa en una definición corpuscular de la región, es decir, como unidad o sistema dotado de un cerramiento endógeno y acreedor de una mayor o menor capacidad para organizar la producción de bienes y servicios, en particular, el proceso tecnológico que le permite incrementar su productividad y competitividad.

Esta observación, todavía tenue de ^{Boisier (1981)}, preanunciaba un giro significativo en el estudio de la cuestión regional en el marco del ILPES. En 1989, en un nuevo seminario internacional, esta vez en Santiago de Chile, las nuevas tendencias teóricas sedimentaron. Se avanzó en la combinación de perspectivas como el neoschumpeterianismo, el neoinstitucionalismo americano y el lenguaje de teorías sistémico-relacionales (^{Uribe-Echeverría, 1989}; ^{Gatto, 1989}), que le sirvieron de coordenadas teóricas principales.² Las referencias a Carlota ^{Pérez (1986)} y ^{Fajnzylber (1988)} pusieron en evidencia un cambio teórico en el que se abandonó la sombra preminentemente weberiana del enfoque estructural para entrar en la de Joseph Schumpeter y sus metáforas evolucionistas.

Como puede observarse, se produjo una nueva yuxtaposición, no entre el enfoque relacional y la estructura provista por las relaciones capitalistas de producción, sino que, entre la teoría marginalista y su formulación neoinstitucionalista, a lo que se adicionó la dinámica evolutiva del neoschumpeterianismo. Estos lineamientos estaban particularmente presentes en las teorías que se denominaron a sí mismas neoestructuralistas, que caracterizaron la evolución teórica de aquella CEPAL. De este modo, el organismo adaptó sus contribuciones, primero, a los turbulentos tiempos de la crisis de deuda y, luego, al peso político institucional del Consenso de Washington. La estabilidad macroeconómica, el crecimiento con equidad y el "regionalismo abierto" (CEPAL, 1994) sintetizaron este cambio de época.

El problema regional frente al ocaso y la recuperación del estructuralismo

En la década de 1990, el estructuralismo clásico perdió influencia de un modo significativo. La sensación de discontinuidad y cierre de procesos históricos pasados puede intuirse en los escritos que emanaron desde las oficinas del ILPES en aquellos tiempos. En aquel contexto, la afirmación teórica principal se halla en la consolidación del endogenismo como punto de referencia de la cuestión regional.

La observación crítica de este giro no tardó en aparecer, incluso, antes de que se desarrollara plenamente. De Mattos (1989) volvió sobre aspectos centrales de las tesis estructuralistas para mostrar cómo las estrategias de "abajo hacia arriba" no tendrían ningún sentido si se aceptaba que el subdesarrollo de América Latina encontraba su matriz en su estructuración social y en la relación histórica establecida entre clases, estamentos o grupos económicos. Incluso, De Mattos (1990) observó que las políticas de descentralización, promovidas hasta el cansancio en esta etapa, eran la base de una fragmentación institucional directamente vinculada con las reformas neoliberales del Estado en América Latina. El endogenismo constituyó el medio principal para conceptualizar estas estrategias haciendo del espacio local la única entidad territorial sustantiva en su unilateralidad, una verdadera paradoja considerando las bases relacionales en las que se apoyaba. En cualquier caso, la composición histórica de estructuras socioterritoriales en diferentes niveles se desvaneció como marco de análisis para la comprensión de la condición periférica de América Latina.

El trabajo de ^{Boisier, Modernidad y Territorio (1996)}, sintetiza la importancia y radicalidad del giro teórico-político y, probablemente, constituye la última intervención relevante en el debate regional bajo la cobertura del ILPES. Allí, Boisier (1996) apeló al territorio organizado (p. 19) como el sustrato de la idea de región, como un sistema identitario vital, localizado, autoproducido, autorganizado, evolutivo, sistémico (cerrado) y dinámico (abierto y complejo), que interactúa, en tanto sujeto -es decir, con cierta forma de voluntad o consciencia- con entidades similares, con empresas globales y Estados nacionales a los que no se les puede asimilar (p. 61).

Esta perspectiva encontró eco y referencias en las contribuciones regionalistas desarrolladas fundamentalmente en Europa, que alcanzaron amplia difusión en América Latina y que renovaron, sobre todo terminológicamente, la cuestión regional en la primera década del siglo XXI. El enfoque del desarrollo económico local (Alburquerque, 2004) fue aquel que conquistó el terreno como el lenguaje de referencia para abordar la cuestión regional en el marco de la CEPAL (^{Cuervo González, 2004}; ^{Lira Cossio, 2003}) existe en la región una cierta inquietud acerca de los resultados obtenidos que el boletín IDEA (Volumen 3, Enero - Abril 2004.

El consenso endogenista fue definido por De Mattos (2000) con relación a las teorías del crecimiento económico que dominaron la época. Incluso, en dicho contexto, lo caracterizó como promotor de estrategias destinadas a reforzar los patrones de desigualdad regional en el subdesarrollo. Sin embargo, esta contribución poco podía hacer ante la extensión y profundidad de esta reorientación que consolidaba una marcada distancia con las tesis estructuralistas originales.

El contraste es notable. Mientras que en el marco del estructuralismo clásico se buscó definir la cuestión regional a la luz de la pregunta por la especificidad de América Latina en su integración a las relaciones capitalistas de producción y el Estado racional, en su formulación endógena aquella se disolvió en la relacionalidad, los costos de transacción y las sinergias sistémicas. Esto se produjo en el marco de un clima de época retratado en la principal publicación de la CEPAL (2004) ante la celebración del centenario del natalicio de Raúl Prebisch en 2001. En aquella colección de trabajos puede leerse una breve conferencia introductoria del propio Celso Furtado, en la que luego de establecer una serie de pautas históricas generales que definirían el proceso de modernización, desarrolló algunos de los atributos que caracterizan su modalidad específica en el presente, es decir, en los "albores del siglo XXI" (como se indica en el título de la obra). Allí, Furtado (2004) puso el énfasis, de un modo sucinto, en los cambios característicos de la estructuración social y las formas de la estatalidad que trajo aparejadas la transnacionalización del manejo de las tecnologías dominantes. Furtado (2004) puso en pleno ejercicio el modo clásico de razonamiento histórico estructural.

No obstante, las contribuciones subsiguientes provinieron de los principales economistas de la escena internacional que desarrollaron, en la primera década del siglo XXI, una crítica institucionalista pragmática al modo de desarrollo de la globalización financiera. Rosemary Thorp, Ha-Joon Chang, Dani Rodrik, Carlota Pérez, Alice Amsden son probablemente las principales figuras internacionales que marcaron el pulso conceptual de la rememoración del natalicio de Prebisch.

Las contribuciones realizadas por estos autores compartieron un plafón teórico donde el énfasis estaba puesto en las instituciones consideradas como reglas prácticas y habituales que rigen la organización económica diferenciada espaciotemporalmente. Estas reglas prácticas se combinaban con una teoría más o menos convencional (marginalista) de los costos de transacción de un modo abiertamente ecléctico. En esta perspectiva institucionalista-pragmática, lo específico del proceso histórico de modernización no tiene un significado particularmente importante. La repetición, el hábito, la dependencia del pasado son ideas que definen el abordaje histórico de América Latina, tomando distancia en lo esencial respecto de los fundamentos que el propio Furtado resumió en la misma publicación.

Al momento de tratar los espacios nacionales más estables, explícitos e institucionalizados predominó una perspectiva institucionalista pragmática con rasgos sistémico-evolucionistas para abordar los problemas del cambio tecnológico. Las regiones, por su parte, más flexibles y tácitas, fueron interpretadas como sistemas autoproducidos que se integraban reticularmente a las relaciones nacionales e internacionales con diferente éxito relativo.

Finalmente, es importante notar que los efectos de mediano plazo de la crisis de 2001/02 en América Latina y de 2008/09 en los países centrales abrieron interrogantes que permitieron una recuperación más directa de las de contribuciones del estructuralismo original. El proyecto "Raúl Prebisch y los desafíos del siglo XXI",³ iniciado en 2012, en el marco de la CEPAL, fue el punto de partida de un conjunto de valiosos aportes orientados a recuperar el pensamiento de Prebisch. Estos esfuerzos se orientaron sobre todo a una reconstrucción de su teoría económica en el marco de la propuesta de diálogo entre el neoestructuralismo y otras corrientes "heterodoxas del pensamiento económico" (^{Pérez Caldentey, 2015}). Probablemente el aspecto más crítico se concentra en la observación de la importancia del concepto de excedente a la hora de definir, incluso tempranamente, la condición periférica de América Latina en Prebisch. Si bien este aspecto tiene una importancia decisiva a la hora de componer una caracterización más ajustada a su pensamiento, no implica una recuperación en plena profundidad del problema formulado por el estructuralismo clásico según la lectura propuesta en este trabajo.

Esta estrategia, que podría caracterizarse como "disciplinar", también incidió en el recorte espacial de la recuperación de Prebisch. Si bien es cierto que pueden encontrarse en este marco investigaciones sobre la formación del ILPES (^{Franco, 2013}), la cuestión regional no fue retomada directamente, incluso parece perderse de vista en el marco de un predominio natural de las instituciones nacionales con las que el recorte disciplinar se identifica. Particularmente, podría decirse que en la segunda década del nuevo siglo la cuestión regional se disolvió sin que ello tenga mayores consecuencias para la reconstrucción conceptual desarrollada en el marco de la CEPAL.

Problematizar la modernización latinoamericana y las formas histórico-estructurales de diferenciación social y territorial es el objetivo que puede identificarse como la base de la cuestión regional estructuralista que, sin embargo, no alcanzó a ser formulado de un modo teórico claro y explícito. Lo específico de la periferia no estaría solo en la existencia de asimetrías territoriales, sino en la existencia de territorios subnacionales capaces de apropiarse de una cuota parte del excedente, usarlo o valorizarlo, prescindiendo de las territorialidades periféricas de las que, no obstante, dependen para asegurarse, directa o indirectamente, los recursos necesarios para la formación de dicho excedente. Al igual que en el caso de la definición basada en la estructuración social, la estructura territorial periférica se apoya en la idea de una escisión interna, a la manera de una lesión en el lazo de integración territorial de las unidades que componen un espacio económico regional, fragmentado en una pluralidad de naciones.

Sobre este punto particular fue promovida la cuestión regional en el pensamiento estructuralista latinoamericano, que permanece todavía como una cuenta pendiente no saldada que, por lo tanto, constituye una ventana de oportunidad para la formulación de agendas prometedoras de investigación socioeconómica. Este llamamiento puede leerse en la conferencia dictada por Carlos ^{Brandao (2015)} en el primer Encuentro de Expertos Gubernamentales en Políticas de Desarrollo Territorial en América Latina y el Caribe, organizado por el ILPES en octubre de 2012. Allí el autor hizo explicita la necesidad de recuperar el camino trazado por las hipótesis estructuralistas: situar la cuestión regional en relación con la estructuración sociohistórica específica de América Latina e indagar por las bases de una teoría específica de las relaciones de poder y autoridad que allí se ponen en juego. Observa, en este contexto, la necesidad de descubrir en la territorialidad la estructuración escalar que le es intrínseca, para recuperar la importancia del Estado nación como un punto nodal de dicha estructuración y momento clave en la comprensión de la modernización periférica de América Latina. Aspectos similares son introducidos, a continuación, como conclusiones de este trabajo, con el objetivo de explicitar, en términos generales, una hoja de ruta para futuras investigaciones.

Finalmente, conviene realizar una síntesis de los distintos momentos del debate regional en torno al ILPES, a partir de un cuadro resumen en el que se incorporan las principales dimensiones tratadas en el trabajo (tabla 1). En particular, allí se incorporan las referencias temporales, los participantes, el contexto institucional, las ideas centrales y las obras clave que fueron analizadas en este trabajo.

Conclusiones

El problema de las regiones subnacionales siguió una trayectoria de alejamiento y bifurcación en relación con las hipótesis fundamentales del enfoque estructuralista latinoamericano. Incluso en los tiempos de pleno auge de esta perspectiva, el debate regional abandonó el marco de referencia centrado en la caracterización del proceso histórico de modernización periférica y su particular estructuración social. Las nuevas condiciones históricas, tanto políticas e institucionales, como intelectuales y académicas, que llegaron con la crisis del fordismo y la irrupción de la globalización neoliberal financiera, favorecieron este viraje que hasta el 2022 no ha tenido una contestación en profundidad.

A las puertas de una potencial recuperación es posible establecer criterios básicos que podrían ayudar a pensar la cuestión regional considerando el problema más amplio de la territorialidad en relación con las tesis del pensamiento estructuralista latinoamericano. En primer lugar, el abordaje de la cuestión de las regiones subnacionales requerirá una investigación explícita sobre el modo en que la territorialidad, en tanto relación social, se integra a una teoría más amplia de la modernización. En este punto, será indispensable volver sobre las fuentes teóricas que permitieron al estructuralismo pensar la modernización periférica y entablar allí un diálogo explícito sobre cómo la territorialidad puede ser conceptualizada bajo este criterio de historicidad e incluso modificarlo o reconsiderarlo a la luz de las investigaciones sociales posteriores.

En segundo lugar, la incorporación de la territorialidad tiene que estar orientada a poder integrarse, incluso complementar y completar, las ideas que el estructuralismo desarrolló sobre la estructuración social periférica en espacios socioeconómicos nacionales y continentales. Aun cuando este constituyó un aspecto central del estructuralismo latinoamericano, ello no significa que el problema de la estructuración social o el proceso histórico de diferenciación e integración social esté concluido. Si bien esto constituye un tópico en sí mismo, es posible observar que difícilmente pueda avanzarse de un modo significativo sobre este mientras la territorialidad no sea teorizada como una relación social interviniente en dicha estructuración.

En tercer lugar, como continuación del punto anterior, la territorialidad, junto con todos los momentos de su desarrollo, debe ser considerada necesariamente de tal modo que su articulación con las relaciones capitalistas de producción no permanezca en una zona de ininteligibilidad. Es preciso elaborar criterios explícitos a partir de los cuales se observen las articulaciones necesarias entre ambas relaciones, de modo que sea posible derivar de ello la composición de formaciones sociales específicas con estratificaciones y perfiles específicos de modernización. En este marco, la articulación de ambas relaciones tendrá por finalidad, por una parte, componer una teoría de las formas del poder y de la autoridad bajo los procesos históricos específicos de modernización. Por otra parte, permitirá también avanzar en la integración de dos momentos con signo opuesto con relación al criterio espacial: la mundialidad inherente a las relaciones capitalistas de producción y la delimitación escalar de las relaciones territoriales.

En cuarto lugar, resulta clave que la territorialidad se desarrolle en el marco de una teoría de la modernización periférica, pero simultáneamente como una relación social a partir de la cual la estatalidad pueda ser conceptualizada. Hacer derivar la estatalidad de la territorialidad permitirá precisamente que la cuestión escalar no permanezca como mera abstracción, sino que pueda ser definida a partir de las formas en las que se desarrolla esta relación social en el marco del proceso histórico de modernización. Por lo tanto, no solo la estatalidad toma un papel destacado, sino que incluso se convierte en un principio de interpretación histórica de la modernización periférica en el que las escalas subnacionales constituyen sus momentos constitutivos.

Como corolario, podría agregarse un quinto criterio: el abordaje de las regiones o de la estructura regional de los espacios nacionales periféricos involucrará a la totalidad del sistema y por lo tanto convocará a una reconsideración del enfoque a nivel general. Esto no es particularmente problemático y se deduce de la naturaleza histórico-estructural del enfoque en el que la unidad y la diferenciación del sistema socioeconómico tienen el mismo estatus. En el marco de esta consideración general, deberán identificarse aquellos momentos en los que se pone en juego el activo papel de las regiones subnacionales y dónde se determina la correspondencia entre las estructuras territoriales y la propia condición periférica. Estos criterios constituyen la base de actuales investigaciones que precisamente tienen por objetivo recuperar aspectos esenciales del pensamiento estructuralista para reconsiderarlos a la luz de la evolución reciente de las ciencias sociales y económicas. Se espera que, en el futuro, estos puntos reciban una respuesta explícita que, a modo de nuevas hipótesis, permitan la elaboración de renovadas investigaciones históricas y empíricas sobre las formaciones económicas periféricas.