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Introducción
Una configuración importante de los conflictos socioambientales ocurre entre sectores sociales y empresas multinacionales relacionados con grandes proyectos de infraestructura vinculados al modelo de desarrollo oficial, escenarios en los que el Estado asume simultáneamente un rol de juez y parte. Dado el carácter de los agentes que convergen e interactúan en dichos escenarios, una marcada asimetría de poder entre los actores sociales y los estatales y corporativos se da como condición inicial de los procesos de negociación orientados a la gestión o regulación de los conflictos. Por tanto, resulta importante preguntarse cómo se puede cambiar la distribución inicial de poder en estos contextos, de tal forma que se fortalezca la capacidad de incidencia política de los agentes en las posiciones más débiles.
Sin duda, el reciente reconocimiento del derecho a un ambiente sano por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas el 8 de octubre de 2021 es un hito en el proceso de convergencia normativa entre la agenda de derechos humanos y la agenda ambiental (ONU 2021). Como muestra la historia de protección de derechos humanos establecidos hace décadas, una vez generado el instrumento normativo con respaldo internacional, queda un camino largo por recorrer para garantizar y proteger en términos prácticos este derecho, así como para implementarlo y usarlo en procesos de negociación política entre distintos agentes (Hafner-Burton 2012). El caso de estudio del presente artículo genera lecciones prácticas importantes sobre la posibilidad de movilizar recursos normativos, que vienen del largo proceso de convergencia entre derechos humanos y ambiente, como formas de capital político que tienen el potencial de alterar la distribución inicial de poder en estos escenarios de conflicto y avanzar en la protección de estos derechos.
Los conflictos socioambientales se definen como conflictos sociales de carácter multidimensional en torno a la regulación (acceso, utilización, conservación o manejo) de los recursos ambientales en un contexto o sistema ecológico delimitado (Hardin 1968; Ostrom 1999). Durante la década de 1990 y los primeros años de la del 2000, los conflictos ambientales fueron entendidos, especialmente en la academia europea y anglosajona, como potencialmente violentos en torno al acceso y aprovechamiento de recursos naturales escasos en un contexto geográfico delimitado, definición fuertemente influenciada por una perspectiva de seguridad. Frente a esto, el enfoque socioambiental recoge la dimensión de seguridad, pero la amplía para tomar en cuenta los factores culturales, sociales, económicos, territoriales e históricos que funcionan como determinantes en el origen de estos conflictos y que habían sido relegados habitualmente en los modelos construidos desde el enfoque estrictamente de seguridad (BenDor y Schaffren 2019; Timura 2001).
Específicamente, los conflictos socioambientales se generan en función de las asimetrías cognitivas (creencias) y prácticas (formas de gestión de los recursos en juego) que pueden existir entre los distintos agentes (sociales, corporativos y estatales) que convergen en estos escenarios de confrontación. En una perspectiva de gobernanza, las asimetrías de poder se entienden como la capacidad diferencial que tiene cada uno de ellos para incidir efectivamente en los procesos de gobierno orientados a la regulación de la problemática en cuestión, dados los recursos (económicos, políticos, sociales o simbólicos) sobre los cuales tiene control directo o indirecto el agente, es decir, dado su grado de poder (Ostrom 2005; Risse y Mareike 2010). La investigación empírica ha mostrado que los resultados de estos ejercicios de poder dependen de procesos de negociación entre los interesados y de la forma como se transforman las asimetrías iniciales de la distribución de poder entre ellos (Ansell y Gash 2008; Delgado y Romero 2016).
El tipo de conflictos socioambientales en que se enfoca este artículo corresponde a aquellos en que convergen agentes estatales, empresas multinacionales y organizaciones de la sociedad civil; en torno a la regulación de los riesgos sociales (impactos negativos) que tienen o pueden tener grandes proyectos de infraestructura integrados al modelo de desarrollo del Estado sobre el ambiente y las comunidades. Tal especificidad supone un énfasis en sistemas de conflicto que adquieren un carácter multiagente, dada la heterogeneidad de participantes, así como multiescalar, dados los niveles de operación a que pueden acceder los agentes.
El argumento central -que se sustenta empíricamente- es que este tipo de conflictos implica la movilización de recursos normativos generados a partir del proceso de convergencia internacional entre las agendas de derechos humanos y de ambiente; recursos que se distribuyen por escalas (internacional, nacional, regional) y que les permiten a los agentes en una distribución inicial de poder menos favorecida incidir potencialmente en los procesos de gobierno pertinentes para la regulación de los riesgos sociales asociados a estos escenarios. Es en este sentido que dichos recursos normativos se pueden definir como una forma específica de capital político, que tiene el potencial de cambiar la distribución inicial de poder entre los agentes en las posiciones más débiles y los demás, una vez gestionado en distintas escalas e integrado a las estrategias prácticas de movilización y negociación (González-Chavarría 2012 y 2017; Léa 2018). Asimismo, la implementación de estos recursos normativos en la dimensión práctica de confrontación y negociación aporta a la protección de los derechos ambientales.
Para la evaluación de este argumento se parte de un diseño cualitativo de modelado longitudinal de procesos, que integra un enfoque de sistemas multiescalares y multiagente (González-Chavarría 2014, 2017 y 2021; Thad 2015). De los agentes, en este escenario de conflicto interesa particularmente su estrategia práctica de acción (Bratman 1987). Esta se analiza al acentuar la forma como el agente que está en la peor posición de la distribución inicial de poder -en este caso el agente social- cambia su marco discursivo y su escala de operación al gestionar y movilizar distintos recursos de capital político para alterar su condición inicial e incidir en la regulación de la problemática en cuestión. A esto se suma el análisis de la respuesta estatal a esta estrategia social y el efecto paulatino sobre el desarrollo del conflicto, asumiendo que la multinacional en cuestión se ajustó sistemáticamente a esta respuesta estatal.
Para dicho análisis, se usa como caso de estudio el conflicto socioambiental en torno al proyecto de hidroeléctrica El Quimbo (PHEQ), en Huila, Colombia, a partir de 2008. Este es un caso tipo que corresponde a las características teóricas de los escenarios de conflicto y genera lecciones centrales y relevantes en relación con el problema planteado. Para desarrollar el análisis, se utilizó un conjunto de datos textuales que incluyen entrevistas con los distintos actores (organizaciones sociales, Multinacional Emgesa y agentes estatales) cuyos roles son centrales en el escenario de conflicto1; y grupos focales con distintas agrupaciones sociales que se formaron durante el desarrollo del proceso de movilización2. A estos se suma la documentación normativa e institucional relevante (alrededor de 870 documentos relativos al marco normativo aplicable, documentos de seguimiento, informes, relatorías de fuentes estatales, organizaciones sociales y empresa privada); y una base exhaustiva de prensa internacional, nacional y regional (alrededor de 1200 artículos publicados entre 2008 y 2022). En total, es una base de alrededor de 2070 documentos de texto, analizada con técnicas estándar de minería de texto y modelado de tópicos (Kwartler 2015; Roberts, Stewart y Tingley 2019; Sarkar 2019)3.
El artículo desarrolla la siguiente ruta de construcción: en el estado del arte se presenta el proceso de convergencia a nivel internacional entre el marco normativo de derechos humanos y la problemática ambiental4. Se argumenta que para entender adecuadamente el potencial que tienen estos resultados normativos como capital político es necesario especificar este proceso en varios subprocesos o dimensiones: la convergencia entre derechos humanos y desarrollo, la integración de una perspectiva de sostenibilidad en el marco del desarrollo, la generación de un punto de convergencia entre derechos humanos y empresa privada con acento en empresas multinacionales, la convergencia entre objetivos de desarrollo sostenible y principios sobre ambiente, sostenibilidad y gobernanza (ASG) de la empresa privada y, como síntesis, la revisión del proceso central de convergencia entre derechos humanos y ambiente (ver gráfico 1).
Nota: los subprocesos que configuran el proceso global de convergencia a nivel internacional entre derechos humanos y de ambiente están etiquetados con el código prc:. Los dos procesos centrales, el proceso global de convergencia entre derechos humanos y de ambiente, así como el proceso de integración práctica de este conjunto de recursos normativos como capital político en los escenarios de conflicto socioambiental (CSA) están resaltados con líneas discontinuas. Otras siglas: ASG (ambiente, sostenibilidad, gobernanza corporativa), EMN (empresa multinacional), EMPP (empresa privada), n.Estatal (no estatal) y ODS (objetivos de desarrollo sostenible).
Fuente: elaboración propia a partir del programa abierto VUE (visual understanding environment) de la Universidad de Tufts, disponible de manera gratuita con funcionalidad completa en: https://vue.tufts.edu/.
Gráfico 1. Modelo conceptual: proceso de convergencia entre derechos humanos y problemática ambiental
Tras el estado del arte, se describe el caso de estudio en el que se presta atención al proceso de institucionalización a nivel nacional (ver gráfico 2) de estos resultados del proceso de convergencia a nivel internacional, acentuando los mismos componentes de análisis. Se presenta el caso del PHEQ y se acentúa cómo se da la estrategia de movilización de recursos de capital político por parte del agente social, cómo se da el cambio de escalas, cuál es la respuesta estatal a esta estrategia y el efecto en la evolución del escenario de conflicto. Para terminar, se exponen los resultados del análisis y las conclusiones.
Nota: los principales subprocesos que configuran a nivel nacional el proceso global de institucionalización de la relación derechos humanos y de ambiente están etiquetados con el código prc:. El resultado del proceso global de convergencia a nivel nacional, así como la implementación práctica de los recursos de capital político en el escenario del CSA-PHEQ están resaltados con línea punteada.
Fuente: elaboración propia a partir del programa abierto VUE (visual understanding environment) de la Universidad de Tufts, disponible de manera gratuita con funcionalidad completa en: https://vue.tufts.edu/.
Gráfico 2. Modelo conceptual: proceso de generación e implementación práctica de recursos de capital político a nivel nacional
Estado del arte
Para empezar, cabe señalar que está abierto el debate sobre la relación entre conflictos socioambientales y derechos humanos o sobre la relación derechos humanos y de ambiente5. Las investigaciones que abordan esta relación, tomando especialmente como soporte casos en América Latina o África, concluyen la despreocupación del Estado o de las corporaciones por la problemática ambiental y las fallas para proteger a la población de las violaciones a los derechos humanos generadas en estos escenarios de conflictos socioambientales (Adeola 2000; Bernal 2011; Camacho-Garza et al. 2022; Carruthers y Rodríguez 2009; Idemudia, Kwakyewah y Muthuri 2020; Raftopoulos 2017). Sin embargo, diagnosticado el problema, no es claro cuáles son las alternativas prácticas para regular los riesgos sociales que se derivan de estos escenarios de conflicto.
El proceso de convergencia entre derechos humanos y de ambiente genera recursos importantes de capital político que es importante delimitar e identificar claramente. La descripción de este proceso permite establecer las bases para analizar las estrategias de movilización y negociación en las que se integran y se usan de manera práctica componentes normativos derivados de este espacio de convergencia. Desglosar el proceso permite asimismo identificar la forma en que se usan estos recursos normativos como capital político para obligar la estructuración de procesos de negociación intersectorial en los que los agentes en posiciones más desfavorecidas puedan aumentar su capacidad de incidencia tanto en el proceso mismo como en los resultados de negociación y regulación de estos conflictos socioambientales.
En lo que se refiere al proceso de convergencia, desde los inicios mismos de formación del régimen internacional de derechos humanos se estableció la relación entre derechos humanos y desarrollo a través del conjunto de Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA). Sin embargo, dada la importancia de esta relación, en 1986 se generó la Declaración del Derecho al Desarrollo como un instrumento normativo internacional específico para abordar directamente la problemática del desarrollo desde una perspectiva de derechos humanos (ONU 1986). En términos prácticos, la importancia de esta primera fase de convergencia es que dio acceso a recursos de capital político con mayor capacidad de presión y coacción, tanto simbólica como material, frente a otros recursos o mecanismos como los que aparecen en el régimen internacional de desarrollo (González-Chavarría 2017).
Por su parte, durante la década de 1980 se avanzó en el campo del desarrollo, alrededor de la discusión sobre sostenibilidad que en 1992 llevó a la Conferencia de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo. En esta, se estableció formalmente la convergencia entre desarrollo, ambiente y sostenibilidad, lo que reorientó normativamente la agenda internacional de desarrollo y llevó a la formulación de la agenda actual, centrada en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Paralelamente, en 1993 se realizó la Conferencia Mundial de Derechos Humanos en Viena, en cuya Declaración y Programa de Acción se estableció la integralidad e interdependencia entre todos los elementos que componen el marco de derechos humanos, incluido el derecho al desarrollo y su convergencia con el giro hacia la sostenibilidad ambiental (ONU 1993). Así, quedó consolidada la convergencia entre derechos humanos y desarrollo y, por transitividad, se conectó formalmente la agenda de derechos humanos con la problemática ambiental (Boyle 2012; Desierto y Schnyder von Wartensee 2021; Jeffords 2021). Antes de profundizar en este punto, vale la pena rastrear otros procesos que van a aportar elementos de capital político en este espacio de convergencia entre derechos humanos y ambiente.
La empresa privada es uno de los actores centrales en el marco del desarrollo. Sin embargo, las operaciones de estos agentes en contextos locales o regionales pueden generar impactos negativos en el ambiente o en las comunidades (riesgos sociales y ambientales). Dado el vínculo que ha generado el proceso de convergencia descrito antes entre la normatividad de derechos humanos y la problemática de sostenibilidad, las empresas pueden terminar siendo responsables de violaciones a los derechos humanos en esta perspectiva ambiental, lo cual puede generar costos importantes en términos de retorno de su actividad empresarial (Manescu 2011; Martín-Ortega et al. 2022; Turner 2021).
El debate en torno a la responsabilidad social de las empresas evolucionó hacia un punto de convergencia con el marco normativo de los derechos humanos que, empezando la década de 2000, tuvo su primera expresión a nivel internacional en el Global Compact6, liderado por las Naciones Unidas y cuya misión es buscar que el comportamiento corporativo se ajuste a principios de derechos humanos, sostenibilidad, anticorrupción, responsabilidad social, entre otros. Esto llevó a la generación de un instrumento formal, la Resolución 17/4, de 16 de junio de 2011 del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en la cual se adoptan los “Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos” que posteriormente se complementó con la Resolución 22/26 del 15 de julio del 2014 sobre los “Derechos Humanos, las Empresas Transnacionales y otras Empresas” (ONU 2011 y 2014). Estos desarrollos normativos incluyen también el trabajo realizado desde el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y las directrices de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para las empresas multinacionales, cuya actualización para el año 2011 incluyó la relación con derechos humanos (CIDH 2019; Iglesias Márquez 2021; OCDE 2011).
Desde el punto de vista corporativo, se actualizaron los principios para regular la relación entre empresa y derechos humanos. Asimismo, se generó el marco de principios ASG, el cual, aparte de conectar con el conjunto de ODS, se integró directamente la perspectiva ambiental y el enfoque de gobernanza corporativa como un modelo de regulación del potencial de riesgo para el ambiente y los derechos humanos derivado del comportamiento de este agente, particularmente en los contextos subnacionales. Actualmente, en el ámbito de la relación entre derechos humanos y ambiente, la regulación del comportamiento corporativo debe tomar en cuenta un espacio normativo bastante complejo que, además de los derechos humanos, incluye normatividad relativa a derecho corporativo, derecho de la Organización Mundial de Comercio, derecho internacional relativo a inversiones, derecho internacional de seguros y el derecho de la Banca Multilateral de Desarrollo (Turner 2021).
En este punto quedan identificados los principales componentes del conjunto de recursos normativos que configuran específicamente la relación derechos y ambiente, resultado del proceso de convergencia internacional descrito en esta sección. Antes de la Declaración del derecho humano a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible en octubre de 2021 (ONU 2021) y ante la ausencia de un instrumento internacional formal que integrara directamente el componente ambiental en la normatividad de derechos humanos, la convergencia con la problemática ambiental estaba soportada, aparte de los elementos presentados, en principios constitucionales y desarrollos legales propios de las legislaciones internas de distintos países. Asimismo, estos se sostenían con los elementos discursivos movilizados en distintos escenarios y escalas por más de 1100 organizaciones de la sociedad civil que hicieron lobby para que se generara la Declaración de las Naciones Unidas (Knox 2020; Limon 2022).
En síntesis, estos resultados del proceso de convergencia internacional que llevaron a la configuración normativa de la relación derechos humanos y de ambiente generaron un conjunto complejo de recursos de capital político, que dio acceso a distintos agentes a los procesos de regulación de los escenarios de conflictos socioambientales.
La gestión de tales recursos de capital político a nivel nacional requiere que estos resultados de convergencia normativa se hayan institucionalizado como parte del aparato normativo formal del Estado. En otros términos, cuando los resultados del proceso de convergencia se trasladan y se institucionalizan a nivel nacional, se genera un conjunto de recursos domésticos de capital político que se pueden movilizar para generar contextos de negociación intersectorial de los conflictos socioambientales, contextos estructurados en clave de derechos humanos y sus relaciones con la problemática de desarrollo, ambiente y la participación de corporaciones multinacionales en estos procesos.
Descripción del caso de estudio
Proceso de convergencia y generación de recursos de capital político en el nivel doméstico
Para el modelado del escenario de conflicto en torno al PHEQ se analiza el período 2008-2020, tomando como punto de inflexión la formación de la mesa regional de gobernanza de 2013. En los momentos apropiados, se introduce una perspectiva multinivel para acentuar cómo se movilizan recursos de capital político entre distintas escalas, desde la local / regional, hasta la escala internacional. Se hace énfasis en tres agentes centrales: organizaciones sociales, especialmente la Asociación de afectados por la hidroeléctrica de El Quimbo (Asoquimbo); reguladores estatales del sector de derechos humanos y ambiente; y la multinacional Emgesa. En términos de categorías de información, el estudio se concentra en la estrategia práctica de movilización de Asoquimbo y la respuesta que generó a nivel estatal y corporativo. En principio, el escenario de conflicto se configura a partir de las afectaciones del PHEQ. Este aparece como un proyecto central sobre el ambiente y las comunidades y pobladores de la zona de implementación dentro del modelo de desarrollo tanto de la administración de Álvaro Uribe (2006-2010) como de la administración de Juan Manuel Santos (2010-2018).
Con el objetivo de entender apropiadamente la estrategia de movilización implementada por Asoquimbo en su confrontación con el Estado colombiano y con Emgesa, es importante establecer el estado de la institucionalización a nivel nacional de los resultados del proceso de convergencia analizado en la sección anterior (ver gráfico 2). Esto con el fin de caracterizar detalladamente el conjunto de recursos de capital político con los que contaba potencialmente el agente social para integrar en su estrategia de acción. La revisión de este proceso de generación de recursos de capital político susceptibles de ser usados en la gestión y negociación de conflictos socioambientales se puede abordar desde una perspectiva formal y una informal.
En la perspectiva formal, es decir, en términos de los resultados de institucionalización de distintos elementos normativos de interés como parte del marco normativo formal del Estado colombiano, se pueden resaltar los siguientes puntos. Primero, el Bloque de Constitucionalidad integra la normatividad internacional de derechos humanos como soporte de la arquitectura constitucional del Estado colombiano. Segundo, a través del artículo 79 de la Constitución Política se establece que: “todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines” (ANCC 1991, Art. 79). Tercero, para 2008, el Estado colombiano hacía parte de los principales tratados internacionales, incluido lo relativo a los DESCA7 sobre derechos humanos. Cuarto, en cuanto a desarrollo, Colombia ya había participado y firmado las distintas declaraciones generadas en Cumbres Internacionales que fueron configurando la agenda de Desarrollo Humano Sostenible que operaba a nivel internacional desde 2008. Posteriormente, el Estado colombiano asumiría un rol de liderazgo para impulsar la creación y adopción de la actual agenda de ODS en el año 2015.
En la perspectiva informal cabe referir que, en materia de derechos humanos y desarrollo, el Estado colombiano había firmado la Declaración sobre el derecho al desarrollo de las Naciones Unidas del año 1986, así como la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993. En este punto, la institucionalización del proceso de convergencia entre derechos humanos y desarrollo implicaba de manera informal el reconocimiento de la relación entre desarrollo y ambiente. En lo que se refiere al punto de convergencia entre derechos humanos y empresa privada, es importante señalar que el Estado colombiano fue de los primeros, después del Reino Unido, en implementar efectivamente estos principios a nivel nacional en el marco del primer Plan de Acción de Derechos Humanos y Empresa de 2011, el cual tuvo su segunda versión entre 2020 y 2021 (CPDH 2011 y 2020).
Para terminar, con relación a los derechos humanos y de ambiente, aparte de la normatividad ambiental, en marzo de 2016 la Cancillería colombiana presentó a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) una solicitud de Opinión Consultiva relativa a la obligación de respetar los derechos, especialmente, el derecho a la vida y el derecho a la integridad personal en relación con la ejecución de grandes proyectos de infraestructura marina en la región Caribe. Como respuesta, la Corte decidió abordar de manera general la relación derechos humanos - ambiente y estableció que el derecho a un ambiente sano debía interpretarse como parte del conjunto de los DESCA (CIDH 2017).
El punto central aquí es que este estado del proceso de institucionalización formal de la relación entre derechos humanos -desarrollo- y empresa propició las condiciones institucionales a nivel nacional para transformar el conflicto socioambiental generado por el PHEQ y pasarlo del ámbito del desarrollo al de los derechos humanos, aunque desde el punto de vista de la dinámica de convergencia entre derechos humanos y empresa aún no se establecía claramente el vínculo con el componente ambiental.
Estrategia práctica de movilización y uso de recursos de capital político
Aparte de estos elementos formales, puede complementarse la convergencia entre derechos humanos y ambientales a nivel nacional identificando elementos informales generados a través de las denuncias públicas y el debate político en torno a las afectaciones al ambiente que terminan poniendo en riesgo la protección de algún derecho humano (por ejemplo, el derecho a la vida, a la salud o algún derecho en el conjunto de los DESCA). De esta forma, en el período 2008-2013 se pueden ubicar distintos debates y resultados prácticos a partir de los que se movilizaron enfoques y elementos normativos específicos del marco de los derechos humanos en torno a la regulación de la problemática ambiental.
En la perspectiva del debate sobre derechos humanos y de ambiente, distintos sectores sociales venían insistiendo desde principios de la década de 2000 en la necesidad de ver en clave de violación a los derechos humanos la regulación de los impactos ambientales de los grandes proyectos asociados al modelo de desarrollo oficial. La importancia de esta línea de movilización estaba en que conectaba con los procesos internacionales en los que se pedía la convergencia entre derechos humanos y ambiente con la generación de una normatividad específica en este ámbito de regulación. A pesar de que en el período de análisis para esta investigación no se alcanza a observar este resultado normativo (Declaración del derecho a un ambiente sano), estos elementos se movilizaron como parte del acervo político que usó Asoquimbo para plantear la negociación en el escenario de conflicto en torno al PHEQ (Asoquimbo 2015; Asoquimbo y RJAC 2013; CIJ 2016; Plataforma Sur 2009).
Un efecto central que tuvo esta movilización de recursos normativos por parte de Asoquimbo fue la transformación del conflicto del ámbito discursivo y práctico, propiamente del desarrollo, al ámbito de los derechos humanos. En el contexto de esta denuncia del PHEQ como un proyecto que generaba violaciones a los derechos humanos, se activó la participación de la Oficina Presidencial para los Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República, que impulsó la creación de una mesa regional de gobernanza en 2013 para gestionar y negociar este conflicto de manera intersectorial.
La Corte Constitucional intervino y se pronunció sobre este conflicto protegiendo el derecho a la participación y a la consulta de la comunidad afectada por el proyecto (Corte Constitucional 2013). Posteriormente, con la asesoría de Ríos Vivos, organización social ambientalista, Asoquimbo denunció el caso del PEHQ ante la CIDH como parte de los que se presentaron en el 153 período de sesiones (denuncias sobre desplazamiento forzado y proyectos de desarrollo en Colombia) en octubre de 2014 (CIDH 2014). El último hito importante de esta estrategia de movilización de Asoquimbo fue demandar ante el Consejo de Estado y pedir la cancelación del proyecto, decisión que aún no se ha tomado.
A continuación, se presentan de manera detallada estos hitos de la estrategia práctica de Asoquimbo para la movilización de recursos de capital político en el desarrollo del conflicto8.
Al iniciar el proyecto9 en 2008, y ante las denuncias sobre afectaciones presentadas a autoridades locales, regionales y nacionales, el Gobierno Nacional pidió la creación de espacios de concertación en torno al mismo. Allí solo tuvieron participación los alcaldes de los municipios afectados, el gobernador del Huila, los ministros de Agricultura y de Minas y energía, y el representante de Emgesa. Estas mesas fueron suspendidas por el Ministerio de Ambiente en 2012 y reactivadas por el gobernador del Huila en 2013 (Gobernación del Huila 2009 y 2013a; Redacción Web 2012). A partir de 2009, Asoquimbo, asesorada por otras organizaciones ambientales, empezó su estrategia legal.
Entonces el Ministerio de Ambiente otorgó la licencia ambiental al PEHQ mediante Resolución 0899 del 15 de mayo 2009, la cual, según la Defensoría del Pueblo, había sido concertada con las comunidades (Defensoría del Pueblo 2011). En este mismo año la Plataforma Sur, organización social que apoyaba el proceso de movilización de Asoquimbo, empezó a denunciar las afectaciones del proyecto como una problemática de derechos humanos. Para esto, envió una carta al director de Human Rights Watch (HRW) y al representante de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) en Colombia, solicitando la realización de un informe de riesgo y la emisión de una alerta temprana en relación con este caso. Estas denuncias se complementaron con la solicitud de nulidad del proyecto que presentó la Defensoría del Pueblo en 2011, dadas las modificaciones que se habían hecho de manera inconsulta a la licencia ambiental original (Defensoría del Pueblo 2011).
En 2013, después de cinco años de movilización en los que hubo varios pronunciamientos y resoluciones desde distintas instancias del Estado, la Corte Constitucional estableció la jurisprudencia en materia de megaproyectos y derecho a la participación a través de la sentencia T-135, tomando como referencia el caso del PHEQ (Corte Constitucional 2013).
Ese mismo año, el 10 de diciembre de 2013, Asoquimbo, representada por la organización Ríos Vivos, presentó una solicitud de medidas cautelares ante la CIDH (Asoquimbo y RJAC 2013). Para entonces se calculaba que de las 12.000 personas afectadas, solo 1.537 habían sido reconocidas por Emgesa como beneficiarias actuales o potenciales de medidas de compensación. La solicitud tuvo el objetivo de mover el conflicto al plano internacional con la expectativa de generar presiones legales y políticas frente al Estado colombiano, dados sus compromisos formales en la escena internacional. En octubre de 2014 se realizó la audiencia en la CIDH sobre “denuncias sobre desplazamiento forzado y proyectos de desarrollo en Colombia” en la que, junto al Estado colombiano, participaron distintas ONGs y organizaciones sociales ambientalistas, entre las que estuvo Asoquimbo10.
En 2014, asesorada por Tierra Digna, Asoquimbo presentó ante el Consejo de Estado una solicitud de nulidad de todas las decisiones legales y normativas relativas al PHEQ desde su inicio, la cual aún no ha sido resuelta. Sin embargo, esta fue la primera demanda admitida por el Consejo de Estado contra un proyecto de este tipo (RJAC 2014).
Como se dijo antes, en respuesta a esta movilización de recursos de capital político por parte de Asoquimbo y las organizaciones sociales, el Estado colombiano creó una mesa regional de gobernanza. Esta fue una propuesta muy bien recibida por las autoridades regionales y por Emgesa y se vio como la primera experiencia de su tipo en América Latina para la regulación de conflictos socioambientales que involucraban a empresas multinacionales (Gobernación del Huila 2013b). Asoquimbo vio con desconfianza esta propuesta y decidió no participar (Dussan 2017), por lo que la mesa, al igual que el espacio de concertación que se había creado en 2008, funcionó como un espacio de concertación entre actores estatales y Emgesa, y no como un espacio para la negociación y gestión intersectorial de este conflicto con la participación de las organizaciones sociales. A partir de 2014, la hidroeléctrica El Quimbo entró en pleno funcionamiento y la estrategia legal de Asoquimbo quedó supeditada a la decisión pendiente del Consejo de Estado.
Un hecho importante en este flujo de recursos de capital político es que el 25 de octubre de 2019 un juez penal del municipio de Neiva declaró al río Magdalena como sujeto de derechos en respuesta a una tutela presentada en relación con las afectaciones de la hidroeléctrica El Quimbo. Este resultado tuvo como antecedentes decisiones judiciales que se habían tomado en el mes de junio de ese año, así como la primera tutela sobre cambio climático que interpuso un grupo de niños y jóvenes colombianos en enero de 2018 para proteger su derecho a un ambiente sano, a la vida, a la alimentación y al agua. Ante la decisión del juez en Neiva, el Ministerio de Ambiente, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales y la Corporación Autónoma del Magdalena reaccionaron negativamente, indicando que los ríos no pueden ser sujetos de derechos y que la tutela no tenía el suficiente soporte técnico en relación con las afectaciones demandadas (Justicia 2019; Pardo Ibarra 2019; Sostenible 2019).
Análisis
El estado actual del conflicto socioambiental en torno al PHEQ muestra que la estrategia de movilización práctica de recursos de capital político generada a partir del proceso de convergencia normativa entre derechos humanos y ambiente presenta grandes ventajas, pero también límites que hay que señalar. Actualmente, está pendiente la decisión del Consejo de Estado respecto a la nulidad de la licencia ambiental que permitió poner en marcha el PHEQ. Esto, después de casi 14 años de movilización social y conflicto en distintos escenarios judiciales entre Asoquimbo y, principalmente, el Estado colombiano, en tanto garante de los derechos humanos.
Por tanto, no se puede presentar un resultado definitivo en torno a este conflicto; por lo menos no en función del objetivo central de Asoquimbo, que es lograr la nulidad de la licencia ambiental. Lo que sí puede presentarse son varios resultados parciales en el desarrollo de este proceso, que muestran el potencial funcionamiento de los derechos humanos como capital político una vez movilizados e integrados a la estrategia práctica de los agentes. Estos recursos normativos, vistos como recursos políticos, le permite a cualquier tipo de agente con menor acceso al poder incidir en las decisiones de gobierno, en este caso en asuntos relativos al modelo de desarrollo. Además, el estado actual del conflicto permite identificar los límites de una estrategia de movilización de estos recursos, centrada prioritariamente en una perspectiva judicial, es decir, donde el escenario central de implementación son las Cortes. A continuación, se presentan de manera detallada estos dos aspectos.
El primer efecto que tuvo la estrategia de movilización de Asoquimbo fue transformar el escenario discursivo y práctico del conflicto para llevarlo de un escenario de desarrollo a uno de derechos humanos. La importancia estratégica de este cambio en la configuración del escenario es que permitió acceder y movilizar los recursos normativos, institucionales y técnicos propios del régimen internacional de los derechos humanos. Estos recursos tienen mayor capacidad de coacción (obligación - sanción) para los agentes que participan en este régimen, en comparación con los que se pueden movilizar en el marco del régimen internacional de desarrollo, donde el instrumento central de presión es la ayuda oficial al desarrollo y esto solo en relación con los países en vías de desarrollo.
Lo que muestra el proceso de convergencia a nivel internacional y de institucionalización a nivel nacional presentado en las secciones 2 y 3 es que Asoquimbo contaba potencialmente con el acceso a un acervo de importantes recursos políticos diversificados. Esto porque una vez identificados, gestionados e integrados los recursos normativos a la estrategia práctica de movilización, los otros agentes, Estado colombiano y Emgesa tenían que aceptar la legitimidad de los reclamos y denuncias planteadas en clave de derechos humanos y las responsabilidades que se les derivaban, dada su aceptación y participación voluntaria en este régimen internacional. Y estos componentes de legitimidad y responsabilidad compartida nivelan, desde lo simbólico y lo normativo, la distribución inicial, fáctica, del poder.
Este resultado de redistribución del poder depende, sin embargo, de la forma como entran otros reguladores en el escenario del conflicto. El Estado aparece como un agente diferenciado y heterogéneo. En relación con el proceso de convergencia internacional entre derechos humanos y ambiente y su institucionalización paulatina en el contexto normativo colombiano, es de esperar que los agentes estatales estén más o menos próximos a estos referentes en función de su rol en el escenario de conflicto.
Posiblemente es en relación con el rol de los representantes del gobierno central donde aparece una de las principales tensiones prácticas que genera este proceso de convergencia. Para el gobierno es imperioso buscar alternativas a la problemática de desarrollo y crecimiento económico, aunque las acciones que plantee deben estar enmarcadas en el respeto a los derechos humanos como norma superior que soporta el funcionamiento constitucional del Estado colombiano. Las responsabilidades públicas y políticas que emanan de esta tensión serán aún mucho más exigibles, en el plano nacional e internacional, una vez se haya generado la Declaración sobre el derecho a un ambiente sano por las Naciones Unidas.
Esta exigibilidad puede ocurrir en el plano jurídico y también puede darse en el plano práctico de negociación en escenarios de gobernanza estructurados en torno a esas protecciones normativas y al capital político que generan. Asoquimbo enfocó su estrategia en el plano jurídico, en el que encontró el respaldo de la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana, aparte de otras decisiones judiciales o administrativas, unas a favor, otras en contra, que han tomado otros reguladores.
El aspecto que interesa resaltar para entender cómo se estructura este mecanismo de reconfiguración de la distribución de poder es que, a pesar de que en la posición inicial, el Gobierno y Emgesa estuvieron en una posición favorable de poder, la forma como se ha institucionalizado formal e informalmente la convergencia entre derechos humanos y ambiente le permitieron a Asoquimbo encontrar dentro del Estado otros agentes (reguladores) que compartían su aproximación práctica a la problemática en perspectiva de derechos humanos. Y estos agentes tenían la capacidad de incidir en el comportamiento del Gobierno y de Emgesa.
En cuanto a los límites de este uso práctico de capital político derivado de elementos normativos, interesa destacar el rechazo de Asoquimbo a la mesa de gobernanza propuesta en 2013 (Dussan 2017). El argumento es que, dado el desarrollo del proceso en términos de conflicto, se había generado una situación de desconfianza entre los agentes que era muy difícil de superar, tal como lo ha establecido la literatura sobre gobernanza intersectorial (Ansell y Gash 2008). Este rechazo no permitió que se complementara la estrategia política de confrontación con el Estado y Emgesa, centrada en los canales judiciales y jurídicos, con una estrategia de negociación enmarcada en términos de derechos humanos y desarrollada en una perspectiva de gobernanza.
La estrategia legal ha sido fundamental para Asoquimbo en el desarrollo de este conflicto, pero, como lo muestra la denuncia presentada ante el Consejo de Estado, en la medida en que los canales legales implican tiempos y costos específicos, es necesario pensar en alternativas de regulación intersectorial de estos conflictos que complementen las estrategias legales. El punto que se resalta es uno establecido en la literatura sobre costos de transacción en la que se analizan problemas relacionados con los asociados a los mecanismos formales de obligación y sanción de las normas y las reglas sociales en procesos de regulación de alguna problemática de interés común. La alternativa normalmente es la estructuración de algún tipo de esquema o modelo de regulación orientado en términos de gobernanza (Williamson 1996; Ostrom 2005).
Conclusiones
Vale la pena sintetizar aquí de manera explícita la estructura interna de este mecanismo a través del cual se puede alterar la distribución inicial de poder en escenarios de conflictos socioambientales como los delimitados en este artículo. Para empezar, el proceso de convergencia a nivel internacional entre las normas de derechos humanos y la problemática ambiental genera un conjunto amplio de recursos normativos para regular esta problemática. Estos recursos pasan al nivel nacional a través de los ajustes institucionales que armonizan los marcos normativos nacionales con los desarrollos internacionales. A nivel nacional, se produce un conjunto de recursos normativos que es complementado con los componentes informales que vienen de la movilización o debate político en torno a la relación entre derechos humanos y de ambiente.
Para que estos recursos normativos operen efectivamente como capital político hay que pasarlos a la dimensión práctica y a las interacciones en los escenarios de conflicto de interés. Esto depende de los agentes y su capacidad para identificar estos recursos normativos, gestionarlos e integrarlos en su estrategia práctica de movilización. En este punto, el supuesto teórico central es que las normas no tienen la capacidad de afectar directamente la realidad social. Para que esto sea posible, las normas deben pasar a la dimensión comportamental e integrarse en el modelo de gestión de los agentes como parte de los recursos que configuran y soportan su estrategia de acción. La gestión referida permite la transformación de los recursos normativos en recursos de capital político. Aquí se observa el primer resultado de interés, en la medida en que estos recursos de capital político, configurados en clave de derechos humanos, alteran efectivamente la distribución inicial de poder en estos escenarios de conflicto socioambiental.
Ahora queda pendiente el problema de incidencia sobre los procesos de gobierno y sobre los resultados. Es decir, qué tan efectiva es esta implementación de recursos normativos como recursos de capital político en función de los puntos centrales en conflicto, pues depende de otros reguladores, como la Corte Constitucional, que tienen la función directa de observar y evaluar qué tanto se aproximan estas pretensiones de los agentes (Asoquimbo) con el espíritu de la normatividad de los derechos humanos. El grado de efectividad del agente que está movilizando estos recursos depende entonces del grado en el que su interpretación e implementación práctica se acerque o se distancie de la interpretación de este último regulador.
En el caso de Asoquimbo, la decisión de la Corte Constitucional en 2013 y la aceptación de la presentación del caso ante la CIDH son dos resultados parciales de suma importancia, que indican la forma como va evolucionando en este escenario la capacidad de incidencia del agente social. Sin embargo, no es un caso perfecto y esto lo hace aún más interesante. Asoquimbo aún no ha logrado sus objetivos centrales; aún falta la decisión del Consejo de Estado y ver cómo se moviliza la organización social ahora que ya está en el escenario un instrumento formal para regular la problemática ambiental desde el punto de vista de los derechos humanos.
En la medida en que esta estrategia centrada en los procesos judiciales tiene altos costos para el agente social, queda abierta como perspectiva de investigación la posibilidad de implementar este proceso de movilización de recursos de capital político en escenarios de gobernanza intersectorial de estos conflictos socioambientales.
