Control fiscal territorial. Diagnóstico y perspectivas*

* Los resultados del proyecto de investigación fueron publicados en su totalidad en el texto Control Fiscal Territorial. Fundamentos de reforma, publicado por la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y la Universidad del Rosario en el año 2006, en desarrollo del Contrato de prestación de servicios No. 930 de 2005. Este artículo recoge una síntesis de los principales planteamientos y las discusiones del equipo de trabajo, cuyo objetivo es difundir los productos de los proyectos de investigación que realizan las líneas de investigación de la Universidad del Rosario. Agradecemos enviar sus comentarios sobre este artículo al correo electrónico: cariel@urosario.edu.co.
** Director del Proyecto de Investigación.
*** Investigadora principal. Facultad de Jurisprudencia.
**** Profesor auxiliar de carrera académica. Facultad de Jurisprudencia.
***** Joven Investigador. Facultad de Jurisprudencia.

Recibido: 13 de junio de 2006 Aprobado: 23 de agosto de 2006

RESUMEN

En este documento se presentan los resultados del proyecto de investigación "Propuesta de mejoramiento al control fiscal territorial", desarrollado por la Universidad del Rosario con el apoyo de la Agencia Técnica de Cooperación Alemana (GTZ). Se presentan brevemente el diagnóstico y la identificación de los principales problemas del sistema de control fiscal territorial en el primer nivel (Contraloría General de la República, contralorías departamentales, distritales y municipales), ofreciendo un panorama general del funcionamiento y la distribución de competencias entre los diferentes órganos de control fiscal. El documento se encuentra estructurado así: 1) introducción y marco constitucional del sistema del control fiscal, 2) distribución de competencias entre órganos de control fiscal, 3) desarrollo del control fiscal a la luz de la jurisprudencia, 4) control fiscal territorial, 5) calidad del control fiscal territorial, y 6) propuestas de reforma y conclusiones.

Dentro de las propuestas analizadas en este proyecto se encuentran la despolitización en la elección de los funcionarios encargados de efectuar el control fiscal a nivel territorial, la financiación para realizar dicho control con fuente en recursos propios de las entidades territoriales, la implementación de mecanismos de agrupación de órganos de control para lograr economías de escala, y la integración del control fiscal territorial con el control de segundo nivel mediante la aplicación de un mecanismo de subsidiariedad en el ejercicio del control por parte de la Contraloría General de la República, y el mejoramiento en los sistemas de información, indicadores y evaluación aplicados por las contralorías territoriales.

Palabras clave: control fiscal territorial, contralorías territoriales, Contraloría General de la República, finanzas públicas.

ABSTRACT

This document contains the research results of the territorial fiscal control improvement proposal project, developed by Rosario University with the support by the German Technical Cooperation Agency (GTZ). In short, it analyzes and identifies the principal problems of the Colombian territorial fiscal control system on the first level, (Contraloría General de la República Office, Departmental, Municipal and District Controller Offices) offering a general view of the performance and the distribution of responsibilities between the different fiscal control bodies. The document is structured as follows: 1) introduction and constitutional scheme of the fiscal control system, 2) a description of the distribution of responsibilities between the different fiscal control bodies, 3) The development of territorial fiscal control with reference to jurisprudence, 4) territorial fiscal control, 5) quality of territorial fiscal control and 6) reform proposals and conclusions.

Among the proposals analyzed in this project we have, the depoliticization on the election of the employees in charge of territorial fiscal control, the financing necessary to realize that control, sourced from territorial entities own resources and the achievement of economies of scale thought the merging of control bodies; Another proposal involves the integration of territorial fiscal control with the second level control by means of the application of support mechanism to the control function exercise by Contraloría General de la República Office, and a improvement of information systems, indicators and evaluations applied by territorial controller offices.

Key words: Territorial fiscal control, territorial controller offices, Contraloría General de la República, public finances.

INTRODUCCIÓN

En este artículo se presentan sintéticamente los resultados del proyecto de investigación "Propuesta de mejoramiento al control fiscal territorial", desarrollado por la Universidad del Rosario con el apoyo financiero de la Agencia Técnica de Cooperación Alemana (GTZ). Se presentan brevemente el diagnóstico y la identificación de los principales problemas del sistema de control fiscal territorial de primer nivel _Contraloría General de la República (CGR), contralorías departamentales, distritales y municipales_, y segundo nivel _Auditoría General de la República (AGR)_, ofreciendo un panorama general del funcionamiento y la distribución de competencias entre los diferentes órganos de control fiscal.

En la investigación se aborda el control fiscal territorial en Colombia desde diferentes ópticas, y a partir de un diagnóstico se elabora una propuesta concertada y participativa de mejoramiento sobre los niveles mencionados que lo ejercen. La hipótesis de la cual parte la investigación es la siguiente: el mejoramiento y la optimización de la eficiencia y eficacia del control fiscal territorial es un elemento clave para recuperar y fortalecer la confianza ciudadana respecto a la rendición de cuentas de las autoridades locales y la transparencia de la gestión de los recursos públicos y su destino efectivo en la satisfacción de las necesidades sociales a cargo del Estado, lo cual constituye requisito indispensable para el fortalecimiento y la legitimación de la democracia local, y el mejoramiento del proceso de descentralización territorial.

Dentro de las propuestas analizadas en este proyecto se encuentran la despolitización en la elección de los funcionarios encargados de efectuar el control fiscal a nivel territorial, la financiación para realizar dicho control con fuente en recursos propios de las entidades territoriales, la implementación de mecanismos de agrupación de órganos de control para lograr economías de escala, y la integración del control fiscal territorial con el control de segundo nivel mediante la aplicación de un mecanismo de subsidiariedad en el ejercicio del control por parte de la Contraloría General de la República, y el mejoramiento en los sistemas de información, indicadores y evaluación aplicados por las contralorías territoriales.

El sentido analítico del siguiente artículo consiste en profundizar en el diagnóstico y la conceptualización del sistema de control fiscal establecido en la Constitución; establecer las fortalezas y debilidades de su regulación legal; analizar el impacto normativo del desarrollo jurisprudencial sobre la regulación legal, y analizar la práctica del control fiscal por parte de los órganos de control fiscal competentes.

PROBLEMA

El problema que abordó la investigación se planteó a través del siguiente interrogante: ¿cómo hacer del control fiscal un instrumento de fortalecimiento de la democracia local?

El mejoramiento y la optimización de la eficiencia y eficacia del control fiscal territorial es elemento clave para recuperar o fortalecer la confianza ciudadana en la rendición de cuentas de las autoridades locales sobre la eficiencia y transparencia en la gestión de los recursos públicos y su destino efectivo a la satisfacción de las finalidades sociales del Estado a su cargo, lo cual constituye requisito indispensable para el fortalecimiento y la legitimación de la democracia local.

En este sentido, las premisas que orientaron la investigación fueron las siguientes:

1. Es necesario contar con un control fiscal territorial efectivo para garantizar la materialización de los fines sociales del Estado cuyo cumplimiento corresponde al nivel territorial.

2. El fortalecimiento del control fiscal local es parte necesaria en la profundización y mejoramiento del proceso de descentralización territorial.

3. Mejorar el control fiscal territorial exige complementar el control de segundo nivel con un mecanismo de subsidiariedad en el ejercicio del control por parte de la CGR.

METODOLOGÍA

La investigación se desarrolló mediante la aplicación de la siguiente metodología:

1. Investigación previa: la etapa de investigación previa permitió determinar el estado actual del problema de investigación y profundizar en el diagnóstico y la sistematización del diseño institucional y funcional del control fiscal territorial; su impacto sobre la cobertura, transparencia, eficiencia y eficacia en el cumplimiento de su misión constitucional y legal.

2. Sistematización: en esta etapa se realizó el análisis crítico de la estructura orgánica y de la distribución de competencias entre los órganos de distintos niveles de gobierno para concluir con un análisis de la distancia que se percibe entre la teoría implícita en la normatividad y su aplicación en la práctica.

3. Resultados: a través del análisis y la descripción de los datos se obtuvieron los resultados que permiten mostrar, de manera global, cómo se encuentra la calidad del control fiscal en Colombia.

4. Propuesta de reforma: presentación de la propuesta de reforma del diseño institucional y de competencias del control fiscal actual.

1. DESARROLLO LEGAL DEL CONTROL FISCAL TERRITORIAL A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA

La Constitución de 1991 amplió de manera significativa el espectro del control fiscal en el país al establecer que la vigilancia fiscal se ejercerá, no solamente sobre las entidades públicas, sino también sobre los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación y de las entidades territoriales (CP, arts. 267 y 272). Así se establece el principio de universalidad de la vigilancia fiscal al determinar que allí donde haya un bien o recurso público, llegará el control fiscal, sin tener en cuenta la naturaleza pública o privada de la persona jurídica o natural que lo administre. Este principio, desarrollado por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-167 de 1995, precisó que en relación con el artículo 267, específicamente sobre la competencia de la CGR, de llevar a cabo el control fiscal de la administración, debe entenderse en su más amplia acepción, es decir referido tanto a las tres ramas del poder público como a cualquier entidad de derecho público, y a los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación, que garanticen al Estado la conservación y adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Nación; así pues donde quiera que haya bienes o ingresos públicos, deberá estar presente en la fiscalización, el ente superior de control.¹

No obstante lo anterior, han surgido interrogantes respecto del alcance del control fiscal cuando los recursos manejados tienen un carácter mixto, es decir, que a éstos pertenece una cuota del sector público y otra del privado o solidario, aspectos que son desarrollados en detalle más adelante.

La interpretación legal y jurisprudencial de la universalidad del control fiscal ha conducido a un complejo entramado de distribución de competencias entre los distintos órganos de control fiscal, generando conflictos y duplicación de funciones, presentándose diversos criterios de distribución del control, así: nivel u orden de gobierno del sujeto vigilado, naturaleza jurídica del sujeto vigilado, y naturaleza de los recursos administrados; criterios cuya aplicación ha repercutido en la ampliación del alcance del control fiscal ejercido.

En este marco conceptual, la expresión "control fiscal territorial", comprende la vigilancia fiscal de la totalidad de los recursos de las entidades territoriales, independientemente del órgano de control fiscal que la ejerza. En consecuencia, el análisis abarca el control fiscal ejercido por las contralorías departamentales, distritales y municipales, y la Contraloría General de la República (CGR) sobre los recursos de las entidades territoriales, así como el ejercido por la Auditoría General de la República sobre los recursos entregados a las contralorías para el cumplimiento de su misión fiscalizadora.

1.1.Evolución de la distribución de competencias entre órganos de control fiscal

El primer criterio adoptado para distribuir competencias entre los distintos órganos de control fiscal es el carácter orgánico: el orden territorial o nivel de gobierno del organismo que administra el recurso o bien público, establecido en el artículo 272 de la Constitución Política, el cual dispone que "la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva. La de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales". A su vez, el artículo 65 de la Ley 42 de 1993 reafirma este criterio de distribución de competencias entre los distintos órganos de control fiscal cuando dispone que "las contralorías departamentales, distritales y municipales realizan la vigilancia de la gestión fiscal en su jurisdicción de acuerdo a los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la presente Ley".

Adicionalmente la ley determinó, a manera de excepción, que las contralorías territoriales ejercerían la vigilancia fiscal sobre las entidades y los organismos que integran la administración en el respectivo ente territorial de su jurisdicción, según lo establecido en el artículo 3 de la Ley 42 de 1993.

Las diversas normas analizadas integran los pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto de la competencia concurrente y prevalente de la CGR para la vigilancia de los recursos transferidos a las entidades territoriales por parte de la nación, pertenecientes al Régimen General de Participaciones (anteriormente situado fiscal y participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la nación) y las regalías. Situación que además de generar duplicidad en el control, y con ello el desgaste administrativo y financiero del Estado en su conjunto, se presta para la evasión de responsabilidades cuando un órgano de control se escuda en la competencia del otro sobre los mismos recursos para excusar su negligencia u omisión.²

En la actualidad, la distribución de competencias entre los órganos de control fiscal obedece a un sistema mixto que combina la pertenencia del sujeto vigilado a determinado orden territorial con la proveniencia de los recursos públicos que van a ser vigilados, el cual, a su vez, ha generado nuevos conflictos de competencias entre la CGR y las contralorías territoriales.

1.1.1. Recentralización del control fiscal

De manera contraria al objetivo de descentralización de funciones en las entidades territoriales y el fortalecimiento de su autonomía, el estudio muestra que se ha presentado una tendencia hacia la recentralización y concentración de la función pública de control fiscal en la Contraloría General de la República que coincide con una propensión hacia la recentralización del gasto público sugerida por el Acto Legislativo No. 1 de 2001.

En este sentido, el Acto Legislativo No. 1 de 2001 reformatorio de los artículos 356 y 357 de la Constitución, y su desarrollo en el artículo 89 de la Ley 715 del mismo año, estableció que el control, el seguimiento y la verificación del uso legal de los recursos del Sistema General de Participaciones es responsabilidad de la Contraloría General de la República, y que para tal fin ésta definirá con las contralorías territoriales un sistema de vigilancia especial de estos recursos. Con base en esta disposición, la CGR ha extendido la interpretación de su competencia para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial (CP, art. 268, num. 12), y es así como mediante la Resolución Orgánica No. 5678 de 2005 establece un sistema especial de vigilancia que contempla las metodologías aplicables para el ejercicio del control fiscal por parte de las contralorías territoriales, invadiendo, en nuestro criterio, la autonomía de éstas para prescribir los métodos y la forma como deben rendir cuentas los responsables del erario e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse, según remisión del artículo 272 de la Constitución al numeral primero del artículo 268 ibídem.

El reconocimiento de una competencia propia de la CGR y, adicionalmente, con carácter prevalente sobre los recursos de transferencias de la nación, concreta una clara limitación de la autonomía de las entidades territoriales prevista en el artículo 287 de la Constitución, en primer lugar, porque allí se consagra en cabeza de los municipios, departamentos y distritos, el derecho de "participar en las rentas nacionales", razón por la cual está lejos de corresponder al concepto de "transferencia" la concesión graciosa de un auxilio a voluntad de la nación propio del régimen constitucional anterior; las participaciones son verdaderos recursos propios que se deducen de un derecho constitucionalmente consagrado.

Adicionalmente, se viene gestando un proceso de marchitamiento de las contralorías territoriales en materia de recursos y competencias reflejado en la Ley 617 de 2000, y en la propuesta de eliminación de dichos órganos territoriales de control fiscal en el referendo de 2003, que aunque sin efecto, amenaza con hacerlas irrelevantes, lo cual conlleva al debilitamiento de la democracia local que tanto depende de una adecuada rendición de cuentas respaldada en una evaluación independiente que permita y promueva un verdadero control social participativo.

Otro de los problemas abordado en detalle dentro de la investigación fue el expuesto por la Corte Constitucional, en el cual se consideró que el criterio orgánico para la distribución de competencias entre las CGR y las contralorías territoriales debía complementarse con el criterio del origen de los recursos que deben ser vigilados.³

La Sentencia C-403 de 1999 concretó los efectos jurídicos de la clasificación entre recursos endógenos y recursos exógenos establecida en la Sentencia C-127 de 1995, para ampliar la competencia de la CGR a la vigilancia de los recursos de transferencia del presupuesto de la nación a las entidades territoriales.

1.1.2. Cobertura del control fiscal territorial

Mediante Sentencia C-219 de 1997, la Corte manifestó que "para que se mantenga vigente la garantía de la autonomía territorial, se requiere que al menos una porción razonable de los recursos de las entidades territoriales puedan ser administrados libremente. De otra forma, sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garantía constitucional". Para verificar este postulado, se cuantificaron los recursos exógenos y endógenos de los departamentos y los municipios, concluyéndose que entre los años 2000 y 2003, las transferencias de recursos de la nación a los municipios pasaron de representar el 57% de los ingresos totales a participar con 65%. En consecuencia, las contralorías departamentales y las municipales tenían competencia exclusiva, en este último año, sobre solamente el 35% de los recursos, y las demás correspondían de manera prevalente a la vigilancia de la CGR, así les correspondiera una competencia residual concurrente. Los resultados se pueden consultar en la tabla 1.

La participación de los recursos exógenos en el total de los ingresos representa el 63%, excluyendo a Bogotá, ya que en esta última alcanzan apenas el 21%. La competencia del control fiscal territorial abarca, entonces, el 53% del total de los ingresos, cuando se incluye a la capital de la república que se asemeja a un departamento por disposición del Decreto 1421 de 1993. Los resultados se pueden consultar en la tabla 2.

Aunque la competencia territorial es significativa, no deja de preocupar que casi dos terceras partes de los recursos de municipios y departamentos, excluida Bogotá, están sujetos al control prevalente de la CGR, con desmedro de la autonomía de las respectivas entidades territoriales.

1.1.3. El conflicto según el carácter mixto, público-privado, del capital del sujeto de control

Gracias al principio de universalidad, se dio el punto de partida para que los particulares que administren recursos o bienes públicos se clasificaran como sujetos de control fiscal, en principio de la Contraloría perteneciente al orden territorial que haya realizado el respectivo aporte.

La vigilancia fiscal de entidades privadas ha suscitado dos clases de conflictos de competencia: en primer lugar, el referido a la naturaleza del recurso público vigilado, y en segundo lugar, respecto del alcance del control fiscal cuando la entidad privada maneja recursos tanto de origen público como privado, como el caso de las empresas de economía mixta, fundaciones y cooperativas creadas con recursos públicos, las empresas de servicios públicos domiciliarios, así como de entidades enteramente privadas que administran contribuciones parafiscales y tasas con destinación específica.

En consecuencia, son sujetos del control fiscal por parte de las contralorías las empresas de servicios públicos domiciliarios de carácter mixto; así mismo, la ley ratifica que el control fiscal no se limitará a los bienes aportados sino que se ejercerá igualmente sobre los actos y contratos que versen sobre los bienes aportados, es decir, sobre la empresa en sí y no exclusivamente sobre el monto de los aportes, posición que además ha sido planteada por la Corte Constitucional en Sentencia C-1191 de 2000, al declarar inexequible el artículo 37 del Decreto Ley 266 de 2000 que pretendía reducir la intervención de las contralorías al examen de los documentos que al final de cada ejercicio social la empresa coloca a disposición de los accionistas, en los términos que se establecen en el Código de Comercio para la aprobación de los estados financieros.

1.1.4. Régimen aplicable a las entidades privadas que administran recursos parafiscales

Los recursos parafiscales son aquellos gravámenes que con carácter obligatorio establecidos por la ley, afectan a un determinado grupo social o económico y se utilizan en beneficio del propio sector, cuya administración debe hacerse en la forma prevista por la ley que los crea, ya sea por entidades públicas o particulares.

El artículo 28 de la Ley 42 de 1993, en desarrollo del artículo 267 superior, encomendó la vigilancia de las entidades privadas que administren recursos parafiscales a las contralorías. Es el caso de las Cajas de Compensación respecto de las cuales en Sentencia 1375 de 2002, el Consejo de Estado aclaró que manejaban recursos parafiscales por lo que su control fiscal estaba a cargo de la Contraloría General de la República y de las contralorías departamental, distrital o municipal, en el respectivo nivel territorial. Respecto de la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social el pronunciamiento estuvo a cargo de la Corte Constitucional mediante Sentencia C-655 de 2003 con motivo de la exclusión de los recursos de las entidades prestadoras de salud (EPS) del pago de la cuota de control fiscal habida cuenta de que por mandato del artículo 48 de la Constitución dichos recursos parafiscales no podrían ser empleados a uso distinto al de la seguridad social.⁴

1.1.5. Régimen aplicable a entidades privadas que cumplen una función pública remunerada con una tasa

Son sujetos de control fiscal los particulares que perciben recursos en ejercicio de una función pública por habilitación del Estado. Si bien el ejercicio de tal función no modifica la naturaleza privada de las personas jurídicas, es claro que cuando utilizan tales atribuciones ocupan el lugar de la autoridad estatal, con sus obligaciones, deberes y prerrogativas, entre ellas, el sometimiento al control fiscal cuando sus recursos provienen del ejercicio de una función de carácter de público, como en el caso de las Cámaras de Comercio según pronunciamiento de la Corte Constitucional en Sentencia C-167 de 1995.

Respecto a las notarías es de anotar que ejercen una función pública, al dar fe pública de las actuaciones privadas y custodiar el protocolo respectivo por habilitación de la ley, para lo cual cobran tasas, según la actuación específica de la cual se trate, así lo corrobora un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.⁵

No obstante, la sala concluye que "Los ingresos de las notarías provenientes del ejercicio de la función pública, esto es, de la retribución que pagan los usuarios de acuerdo con las tarifas oficiales, no constituyen fondos públicos, porque la ley no les otorga este carácter ni ingresan al Presupuesto General de la Nación"⁶, con lo que se crea un nicho de recursos fruto de la soberanía fiscal del Estado sustraídos del control fiscal. Es tal vez la única excepción al principio de universalidad del control fiscal.

1.2. Control fiscal de segundo nivel: Auditoría General de la República⁷

La Auditoría General de la República es un órgano de control fiscal de segundo nivel creado por la Ley en atención al artículo 274 de la Constitución. En el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, la determinación de crear la figura del auditor se fundó en un diagnóstico negativo generado no sólo por los grandes casos de corrupción y politización que afectaron a las contralorías, sino, también, por la falta de resultados en el control a la defraudación del patrimonio público.

La creación del auditor obedeció, entonces, a un diagnóstico negativo sobre el sistema de control fiscal entonces existente que identificó la necesidad de establecer un "control al control" como paso previo para devolverle credibilidad, legitimidad y confiabilidad al ejercicio de ésta tan importante función para la democracia.

1.2.1. Evolución institucional

No obstante la claridad del mandato constitucional, la Auditoría General de la República (AGR) fue creada como entidad autónoma solamente en el año 2000, cuando inicialmente fue reglamentada por los artículos 62 a 64 de la Ley 42 de 1993; la Auditoría se concibió como un apéndice de la Contraloría General de la República y operó así en virtud de lo dispuesto por los artículos 81 a 89 y 108 de la Ley 106 de 1993 relativa a la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República. De acuerdo con esa normatividad, el auditor pertenecía a la entidad vigilada y sus recursos constituían una sección dentro del presupuesto general de sujeto sometido a su control.

La Auditoría General de la República, pese a todos los tropiezos e inconvenientes, logra su conformación como órgano de control fiscal independiente a mediados de 1999, cuando se le dotó de la autonomía requerida para el adecuado y cabal ejercicio de sus funciones. Casi un año después, con la Sentencia C-1339 de 2000, se hizo explícito su papel en el contexto del sistema de control fiscal colombiano, destacando su carácter de "control fiscal de segundo nivel" por lo que no se restringió a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República sino que se incorporó a las contralorías territoriales acatando el espíritu de la norma constitucional.

En síntesis, a pesar de que la figura del auditor ante la Contraloría General de la República fue creada en 1991, y que en 1993 se dotó a ese despacho del personal requerido para el cumplimiento de sus funciones, sólo a partir del año 2000 se le otorgaron las garantías requeridas para realizar una efectiva vigilancia sobre la gestión fiscal de los organismos de control fiscal (autonomía jurídica, presupuestal y administrativa). Dichas atribuciones y funciones se desprenden del texto de los artículos 4, 5, 17 del Decreto Ley 272 de 2000.

1.2.2. Sistema de evaluación integral de las contralorías (SEISA)

El Sistema de Evaluación de Instituciones Superiores de Auditoría (SEISA) es un sistema integral de evaluación de las contralorías orientado a su certificación con base en criterios técnicos objetivos y procesos auditores eficientes atenidos a estándares internacionales.

El SEISA está compuesto de seis subsistemas interrelacionados que permiten el control fiscal integral de las contralorías, y generan los indicadores y las calificaciones necesarios para el proceso de certificación ordenado en el artículo 17, numeral 7º del Decreto Ley 272 de 2000, así: i) Subsistema de metodologías para el control financiero, de regularidad y de gestión de los procesos financieros, fiscales y de participación ciudadana; ii) subsistema de metodologías para la evaluación de la calidad del proceso auditor; iii) subsistema de metodologías para la auditoría de los procesos macrofiscales; iv) subsistema de rendición de cuentas en línea vinculado al sistema de información del Sistema de Control Fiscal colombiano de la AGR; v) subsistema de diagnóstico funcional y misional; vi) subsistema de control fiscal prudencial.

El conjunto de metodologías SEISA _de implementarse y retroalimentarse con la experiencia de su aplicación_ podría constituirse en un instrumento potenciador de la transformación del ejercicio del control fiscal en Colombia, trascendiendo la cultura formalista todavía no superada para convertirse en un control fiscal orientado a resultados sustanciales y adecuado a estándares internacionales al servicio de la materialización del Estado social de derecho entre los colombianos. El control al control, metódica y autónomamente ejercido reduce, si no elimina, la práctica de negociar los hallazgos y procesos de responsabilidad fiscal que tanto desprestigio le ha ocasionado al sistema de control fiscal.

1.2.3. Debilidades y amenazas institucionales

Si bien la AGR, en su complejo recorrido institucional, ha adquirido en los años recientes independencia institucional y autonomía para el ejercicio de sus funciones en gran medida gracias a la interpretación mediante reiteradas sentencias de la Corte Constitucional, subsisten debilidades institucionales estructurales y retrocesos jurisprudenciales que tienden a limitar su efectividad e incluso su relevancia dentro del sistema de control fiscal, que son las siguientes:

1.2.3.1. Periodo constitucional

Por una parte, el periodo constitucional de dos años del auditor es extremadamente limitado para concretar una gestión, máxime que la Ley 270 de 1996, al establecer las funciones de la Sala Plena del Consejo de Estado, prohibió su reelección.⁸ Ello debilita el control fiscal ejercido sobre contralores con periodos de cuatro años que ven pasar durante su ejercicio a tres auditores distintos, en razón de los términos de los periodos.

1.2.3.2. Control fiscal recíproco

Mediante Sentencia C-1176 de 2004, la Corte Constitucional dictaminó que la Contraloría General de la República tiene la competencia constitucional para ejercer el control fiscal sobre la Auditoría General, generando un inconveniente control mutuo que crea incentivos contrarios a la independencia que debe caracterizar el ejercicio de las funciones de control fiscal de segundo nivel. La Corte Constitucional determinó que con el control mutuo no limitaba la autonomía de la AGR y aplicó, sin atención a su particular posición dentro del sistema de control fiscal, la cláusula general de competencia del artículo 267 constitucional a la CGR. La recuperación de la autonomía de este órgano de control fiscal de segundo nivel solo podrá lograrse mediante reforma constitucional.

Con todo, no debe olvidarse que el artículo 268 de la Constitución le confiere al contralor general la potestad de "exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminen las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios", y de igual forma, en los procesos auditores los funcionarios de la Contraloría podrán acceder, incluso estando vigente la reserva del sumario, a los procesos en su contra que adelante la AGR, lo cual genera entre ambas entidades conflictos de interés e inconvenientes que terminarán por minar la calidad del control fiscal, su autonomía y hasta su transparencia.

1.2.3.3. Posible limitación del alcance de sus funciones

En sentencia C-1776 de 2004, se abrió nuevamente el debate constitucional sobre las funciones de la AGR lo cual puede llevar a que en el futuro se limite la integralidad del control fiscal que hoy ejerce la AGR, circunscribiéndolo al control financiero de carácter numérico legal, es decir, excluyendo la posibilidad de ejercer un control de gestión y de resultados de las contralorías. Ello, no obstante la claridad del texto del numeral 7 del artículo 17 del Decreto Ley 272 de 2000 y de las demás normas que establecen sus competencias y funciones, declaradas todas exequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1339 de 2000.

1.3. Auditorías privadas

El artículo 267 de la Constitución autoriza a la ley para permitir que la función pública de control fiscal sea contratada, en casos especiales, con empresas privadas colombianas, previo concurso de méritos y con concepto previo del Consejo de Estado.

Por la vía del primer ordinal de este artículo, el control fiscal podría ser delegado en cabeza de empresas colombianas, casi sin limitación alguna, como consecuencia de la limitación de recursos impuesta a las contralorías territoriales por la Ley 617 de 2000.

Como se desprende de los artículos 32 a 34 de la Ley 42 de 1993, la contratación privada del control fiscal solamente abarca el ejercicio auditor como quiera que la deducción de la responsabilidad fiscal permanece en todo tiempo en cabeza de las contralorías. De igual forma, se prevé que las contralorías pueden, en cualquier tiempo, retomar la vigilancia de la gestión fiscal y solicitar la presentación periódica de informes a los vigilados. Estamos, por consiguiente, en la figura de la delegación, razón por la cual, la vigilancia de la gestión y los resultados de estas contrataciones compete a la AGR. En consecuencia, esta entidad podría incluir las empresas privadas que se llegaren a contratar para ejercer funciones de control fiscal, en sus planes de auditoría.

2. RESULTADOS - CONTROL FISCAL TERRITORIAL

2.1. Principales características

A nivel territorial Colombia cuenta con 67 contralorías, de las cuales 32 son departamentales, 30 son municipales, 4 son distritales y la Contraloría General de la República.

Las principales características de las contralorías que se tendrán en cuenta a continuación son: i) la categorización municipal, distrital y departamental para determinar el número de contralorías dentro de cada categoría. Esta categoría se encuentra sustentada por la Ley 617 de 2000, que dicta normas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictan normas para la racionalización del gasto público Nacional; y ii) la clasificación de las contralorías por cuartiles de presupuesto.

En relación con la categorización territorial, para el año 2003 el mayor número de contralorías departamentales se encontraba en los departamentos de cuarta categoría. Esto significa que el 31% de las contralorías departamentales se encuentran en los departamentos más pobres, mientras que tan solo el 6% se encuentran en los departamentos más ricos o con mayores ingresos corrientes de libre destinación anuales o mayor población. Esto puede explicar, en parte, el mal funcionamiento de algunas contralorías, lo cual nos lleva a pensar que la mejor medida no es la supresión sino la reubicación de ellas en el territorio nacional, agrupando en regiones para aprovechar economías de escala.

Para los municipios y distritos se puede determinar que el mayor número de contralorías municipales y distritales se encuentran en los municipios y distritos de primera y segunda categoría. Ello se debe, en gran medida, a la aplicación de la Ley 617 de 2000 que estableció requisitos de recursos y población para que un municipio pudiera contar con una contraloría, lo que significó la eliminación de unas 125 desde la sanción de la Ley. En la actualidad, tan solo el 2,9% de las contralorías municipales y distritales se encuentran en los municipios y distritos más pobres o con menores ingresos corrientes de libre destinación anuales o menor población, mientras que el 73% se encuentran en los municipios y distritos más ricos (en este caso se tuvieron en cuenta la primera y segunda categoría).

La situación de las contralorías municipales, distritales y departamentales es diferente, ya que las primeras se ubican en mayor proporción en las primeras categorías, mientras que para las departamentales se ubican en mayor proporción en las últimas categorías. Sin embargo, dadas estas características se puede afirmar que la mejor medida a tomar no es la supresión de las contralorías sino una reubicación y mayor control sobre estas.

2.2. Presupuesto por cuartiles

Con base en el Informe de Resultados 2003-2005 de la Auditoría General de la República se obtuvieron los presupuestos de cada una de las contralorías para los años 2000, 2001, 2002 y 2003, y se clasificaron por cuartiles, es decir, se divide el total de las contralorías en cuatro grupos con el fin de determinar el 25% de las contralorías con los presupuestos más altos. Este procedimiento se realizó por separado para las contralorías municipales, por un lado, y para las contralorías departamentales y distritales,⁹ por el otro.

2.2.1. Contralorías municipales

Se puede identificar una disminución del presupuesto total en términos corrientes, pasando de $77.011.148 miles en el 2000 a $53.804.319 miles en el 2003. La variación porcentual del presupuesto total es negativa a lo largo del periodo, y la variación más significativa es la del 2000 al 2001, equivalente a -22,4% debido, probablemente, a la Ley 617 de 2000 de racionalización del gasto público. Finalmente, para el año 2003 la variación fue de -3% del total del presupuesto de las contralorías municipales (Tabla 5, Anexo).

Es evidente la gran diferencia respecto al presupuesto promedio del cuartil más alto de las contralorías municipales, reflejando la gran desigualdad de presupuesto y, por tanto, la diferencia en los informes de gestión y resultados de cada una de ellas. Para los demás cuartiles la desviación estándar es menor, y a lo largo del periodo tiende a disminuir, a excepción del segundo cuartil, debido en parte al ajuste de gasto que debieron hacer estas contralorías desde la Ley 617 de 2000.

La tabla 5 muestra la variación porcentual de la media y desviación estándar para cada uno de los cuartiles. Se puede observar que en términos generales, el presupuesto viene disminuyendo; por ejemplo, en el año 2002 el presupuestom del cuartil IV disminuyó en un 8,2%, sin embargo, la variación para el año 2003 fue de un incremento del 11,8% lo que refleja, posiblemente, cambios en la composición del presupuesto, especialmente en la de gastos, donde se ha visto incumplimiento de la Ley 617 de 2000. Esta situación también se presenta para el año 2003 en los demás cuartiles.

La variación porcentual en la desviación estándar no ha disminuido en todos los cuartiles, lo que quiere decir que la diferencia de presupuestos respecto a su valor promedio por cuartil no ha disminuido. Para el cuartil dos la variación porcentual para el 2001 aumentó en un 22,3%, mientras que para el 2003 fue de 11,8%. Esto refleja que la desigualdad de presupuesto de las contralorías municipales para este cuartil no ha disminuido, mientras que para el cuartil más bajo sí se ha disminuido la diferencia de presupuesto llegando a -12,1% en el 2003. Finalmente, se puede concluir que para el cuartil más bajo sí se han logrado reducciones de la desigualdad mientras que en cuartil más alto la desigualdad es cada vez mayor.

2.2.2. Contralorías departamentales y distritales

Para el año 2001 el presupuesto total de las contralorías departamentales y distritales disminuyó 11,2%, para el 2002 disminuyó 23,3%, y para el 2003 disminuyó 5% (tabla 7, Anexo).

En el caso de las contralorías departamentales y distritales, los presupuestos promedio de todos los cuartiles en el periodo 2000-2003 han disminuido. Igual que las contralorías municipales, el cuartil más alto es el que presenta la mayor desviación estándar, reflejando así mayor desigualdad entre las contralorías pertenecientes a este grupo. Esta desigualdad se debe a valores extremos en el presupuesto de algunas contralorías. La desviación estándar ha disminuido de un año a otro, por ejemplo, en el 2000 la desviación era de $4.204.827 (miles) y en el 2003 era de $3.803.747 (miles). Para los demás cuartiles la desviación estándar también tiende a disminuir por la misma razón de la racionalización del gasto generando así una menor desigualdad de presupuestos en las contralorías.

En términos de variación porcentual podemos observar que para todos los cuartiles el presupuesto promedio ha disminuido. El cuartil que registró la tasa de crecimiento más negativa para el año 2003 fue el segundo con una variación de -9,7%, siguiéndole el primer cuartil con una variación de -7,5% en el mismo año.

La tasa de crecimiento de la desviación estándar para los dos primeros años en todos los cuartiles fue negativa, lo que indica una reducción en la desigualdad de los presupuestos. No obstante, esta tendencia cambia para el 2003 y la desigualdad se incrementa más en los cuartiles más altos que en los más bajos (tabla 6).

2.3. Análisis del presupuesto de las contralorías

El análisis del presupuesto en términos reales busca determinar en qué medida el presupuesto de las contralorías ha disminuido. En primera instancia se analizaron los presupuestos de todas las contralorías municipales y los de todas las contralorías departamentales y distritales, y a continuación se analizó la media o el promedio de presupuesto de cada uno de los cuartiles para las contralorías municipales y departamentales. Este análisis no se realizó en miles de pesos corrientes, como se venía realizando, sino en miles de pesos constantes del año 1998. La metodología que se aplica es la deflactación de las series a través del Índice de Precios al Consumidor (IPC) con base diciembre de 1998, que registra el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).

2.3.1. Contralorías municipales

Para el periodo 2000-2003, en términos reales el presupuesto disminuyó con una variación porcentual del 2002 al 2003 del -8,9%. Teniendo en cuenta dicha variación se puede decir que el presupuesto total de las contralorías municipales se ha reducido aproximadamente en un 50%, lo que lleva a pensar que esto se debe a la racionalización del gasto que impuso la Ley 617 de 2000 y que afecta directamente al presupuesto (tabla 7).

La reducción del presupuesto para todos los cuartiles es evidente, y si se compara el año 2000 con el 2003 la reducción del presupuesto promedio está por encima del 20% en todos los niveles, observándose una mayor reducción en el cuartil más alto de presupuesto (-38%). Esto muestra el gran esfuerzo que están llevando a cabo las contralorías por reducir sus presupuestos, específicamente los gastos como lo dice la Ley 617 de 2000. Adicionalmente, hay que tener en cuenta los planes de mejoramiento que están llevando a cabo cada una de ellas para aumentar la eficiencia, eficacia, cobertura y calidad.

2.3.2. Contralorías departamentales y distritales

De igual forma, las contralorías departamentales y distritales también han reducido su presupuesto total, en términos reales, a lo largo del periodo. La variación negativa es cada vez menor debido a que el proceso de ajuste del presupuesto mejora a medida que las contralorías manejan mejor sus recursos. La variación del año 2000 al año 2003 es aproximadamente del 40%, lo que muestra el gran esfuerzo también a nivel departamental y Distrital por cumplir la Ley 617 de 2000 (tabla 8).

En cuanto a la disminución del presupuesto por cuartiles se encontró que la variación porcentual 2000-2003 de todos los cuartiles se encuentra alrededor del 40 y 50%; mostrando mayor reducción en los cuartiles III y IV, con 50,1% y 47.2% respectivamente.

3. RESULTADOS - CALIDAD DEL CONTROL FISCAL TERRITORIAL

3.1. Contralorías territoriales

Existen otras características que son importantes para la elaboración de los indicadores de gestión de las contralorías territoriales. Las variables que se tuvieron en cuenta son: presupuesto, número de funcionarios, número de funcionarios administrativos y misionales, número de funcionarios nivel profesional, entidades vigiladas, total de quejas y denuncias tramitadas, número de quejas y denuncias radicadas durante el periodo, número de auditorías ejecutadas, número de procesos de responsabilidad fiscal y total procesos de responsabilidad fiscal con fallo.

3.1.1. Indicadores promedio de todas las contralorías

Para este análisis se obtuvieron los resultados de aplicar los indicadores de cada una de las contralorías. Sin embargo, estos resultados pueden verse sesgados por falta de información de las contralorías en algunas variables para algunos años. No obstante, las conclusiones son interesantes y se aproximan a la realidad actual.

3.1.1.1. Contralorías municipales

En las contralorías municipales el porcentaje de funcionarios misionales dedicados a desarrollar procesos fiscales o de auditoría es favorable y constante durante todo el período, esto significa que el porcentaje restante corresponde a labores administrativas, aspecto importante en el mejoramiento de las contralorías. El nivel de profesionalismo en promedio es muy bajo todavía y debe mejorarse para los siguientes años. La eficacia en el trámite de quejas y denuncias es del 100%, lo que genera gran confianza por parte de los ciudadanos para el control fiscal participativo. El costo promedio por funcionario ha disminuido del 2002 al 2003 como se verá en la tabla 9:

El porcentaje de entidades auditadas por funcionario misional no es el óptimo debido al gran número de funcionarios en esa área. El número promedio de procesos de responsabilidad fiscal por funcionario es satisfactorio, aunque en el último año se redujo de 14,5 procesos a 10,7 procesos.

3.1.1.2. Contralorías departamentales y distritales

Los indicadores de estas contralorías son muy similares a los anteriores, por ejemplo, se encontró que el porcentaje de funcionarios misionales para el 2003 fue de 65,4%, cifra bastante satisfactoria si se tienen en cuenta otros indicadores de labores fiscales y auditoría. El número de entidades auditadas por funcionario misional ha aumentado desde el 2000 de 3,84 entidades en ese año a 8,77 en el 2003. El porcentaje de profesionalismo continúa siendo bajo, aunque de esta forma se justifica la disminución del costo promedio por funcionario.

La disminución del costo promedio por ente vigilado disminuyó significativamente de $158.406 en el 2002 a $19.134 en el 2003, tal vez por la racionalización de gastos que se viene ejecutando con la Ley 617 de 2000. La participación ciudadana no se ha dejado a un lado y es por esto que, aunque no es el mayor porcentaje, el 89,7% de eficacia en el trámite de quejas y denuncias refleja el fuerte compromiso de las contralorías con la ciudadanía.

En términos generales, la presencia de las contralorías en el territorio genera confianza en los resultados y en el control que cada una de ellas practica a las entidades que vigila, y aunque existen algunos errores por corregir, la solución no es eliminarlas sino pensar en planes de mejoramiento que superen los indicadores actuales y los resultados hasta ahora obtenidos, reforzar la planta de personal y capacitarlos de acuerdo con las funciones establecidas.

Por tanto, una alternativa de solución se orienta hacia una reforma administrativa en las contralorías, mas no en su eliminación, dado que son las únicas entidades que tienen un control directo sobre los procesos de responsabilidad fiscal y de auditoría.

3.1.2. Debilidades y fortalezas - Contralorías territoriales

La siguiente información describe un conjunto de situaciones, fortalezas y debilidades encontradas en la mayoría de las contralorías, que pueden darse en algunos casos al mismo tiempo o en otros en contralorías específicas.

Las debilidades y fortalezas más comunes de las contralorías son:

3.1.2.1. Fortalezas

• Existencia de planes para lograr mayor cobertura y profundidad en los ejercicios de control, y el avance del proceso de saneamiento contable.

• Existe una fuerte tendencia hacia el desarrollo de actividades relacionadas con la promoción y aplicación de los mecanismos de participación ciudadana para atender las diferentes quejas, denuncias y derechos de petición interpuestos por la ciudadanía y relacionadas con la gestión de las entidades públicas y la prestación de los servicios a su cargo. Sin embargo, esta actividad hasta ahora es solo una tendencia que está comenzado y que todavía presenta muchas fallas.

• Se busca que los procesos de responsabilidad fiscal que se desarrollan en la entidad cumplan los términos y las garantías procesales contemplados en la Ley 610 de 2000.

• Dentro de los planes de mejoramiento se encuentran: rendición de la cuenta, apropiado sistema de archivo de la información, disminución de contratación de servicios personales y organización parcial de la base de datos de los procesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva.

• Implementación de metodologías para evaluar cada uno de los sistemas fiscales.

• Buena disponibilidad por parte de las contralorías para atender las recomendaciones de la AGR y el compromiso de adoptar planes de mejoramiento.

• En las contralorías de los primeros cuartiles existe una alta profesionalización de la planta de personal, también han logrado la certificación de los procesos y estandarización conforme la norma ISO, y se observa un cumplimiento de la normatividad y los límites de contratación, y cumplimiento en el trámite de quejas y denuncias.

3.1.2.2. Debilidades

• En algunas contralorías se observa la falta de resultados efectivos en el proceso auditor, incumplimiento de obligaciones fiscales, falta de actuación en los procesos fiscales y no revisión de las cuentas recibidas de sus entidades vigiladas.

• Se debe fortalecer el sistema de control interno de las contralorías para implementar la aplicación de controles que permitan evaluar y monitorear la ejecución de las funciones y actividades, para garantizar el mejoramiento en los niveles de eficacia, eficiencia y economía en el manejo de los recursos y el desarrollo de su objeto misional.

• Mejorar el grado de profesionalismo en las entidades de tal forma que se llegue a un grado de interdisciplinariedad con el fin de intercambiar opiniones de alto criterio en materia de ejercicio del control fiscal.

• Algunas contralorías no actúan oportuna y diligentemente ante los hallazgos detectados en el proceso auditor para que se puedan tomar a tiempo medidas correctivas y preventivas.

• Debido a las limitaciones de presupuesto es frecuente el incumplimiento del límite de gasto establecido por la Ley 617 de 2001, así como incumplimientos en la Ley 610 de 2000 en los procesos de responsabilidad fiscal.

• Incumplimiento parcial de normas y falta de una adecuada planeación, programación y ejecución de la actividad contractual de la entidad.

• Deficiencia en la comunicación entre las instancias de dirección y control fiscal, y la encargada de tramitar quejas.

• En algunas contralorías existe una improvisación en la vinculación de personal por contratos de prestación de servicios, con alto costo y sin un beneficio efectivo para el trabajo misional.

• En algunas contralorías se presenta desactualización en la aplicación de procedimientos contables de la Contaduría General de la Nación, y desconocimiento de los procedimientos establecidos en el Estatuto Orgánico de Presupuesto en esta materia.

• En algunas se incumplen los principios de transparencia y selección objetiva de la contratación administrativa.

• En contralorías departamentales de mayores cuartiles hacen falta mapas de riesgos misionales y mayor seguimiento a las quejas trasladadas a otras entidades.

• La inoportuna atención de quejas y la falta de motivación a la ciudadanía para participar son características de las contralorías departamentales con mayor presupuesto, que todavía no han podido superarse a pesar de los grandes esfuerzos y de la voluntad de la mayoría de las contralorías.

4. PROPUESTA DE REFORMA Y CONCLUSIONES

El objetivo de esta parte final es presentar, a manera de conclusión, los principales problemas identificados en el diagnóstico previo que afectan el sistema de control fiscal en Colombia, acompañado de la propuesta de solución correspondiente. Para llevar a cabo este objetivo, los problemas se clasifican en tres categorías: i) problemas de tipo orgánico; ii) problemas de tipo funcional, y iii) problemas de gestión administrativa y financiera, cultura organizacional, entre otros. Las soluciones, a su vez, se especifican por el tipo de acción que implicarían: reforma constitucional, legal o reglamentaria y de gestión.

Los problemas, que se muestran resumidos en el siguiente cuadro, y que son ampliamente presentados en el informe final, fueron identificados en la elaboración del documento, y adicionalmente fueron tenidos en cuenta otros argumentos que respaldan las afirmaciones aquí expuestas.

Ver tabla

Ver tabla 11

Ver tabla 12

NOTAS AL PIE

¹ Corte Constitucional, Sentencia C-167 del 20 de abril de 1995, M. P. Fabio Morón Díaz.
² Es el caso de la Empresa de Aguas de Cartagena cuando la AGR determinó que los recursos nacionales no habían recibido el control debido y la CGR atribuía la competencia a la Contraloría Distrital y esta última a la nacional.
³ Corte Constitucional, Sentencia C-403 de 1999, M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
⁴ Sobre la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social, véanse, entre otras, las sentencias C-179 de 1997, M. P. Fabio Morón Díaz; C-183 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, y SU-480/97, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
⁵ Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto radicación No. 919 del 24 de octubre de 1996, C. P. Roberto Suárez Franco.
⁶ Idem.
⁷ Elaborado a partir de AGR, López Obregón, Clara, Contribución a la transparencia de la gestión fiscal gubernamental e Informes de Labores 2003-2005.
⁸ Ley 270 de 1996, artículo 35, numeral 9: "Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia, para periodos de dos años, al auditor ante la Contraloría General de la República o a quien deba reemplazarlo en sus faltas temporales o absolutas, sin que en ningún caso pueda reelegirlo".
⁹ No se tiene en cuenta la Contraloría Distrital de Bogotá.

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