Doi: http://dx.doi.org/10.12804/desafios28.1.2016.07

La Política Internacional Subnacional: una propuesta para el abordaje del accionar contemporáneo en Argentina

Subnational International Policy: A Proposal for Approaching Contemporary Action in Argentina

A Política Internacional Subnacional: uma proposta para a abordagem do acionar contemporâneo na Argentina

Mariana Calvento^*

^* Mariana Calvento. Vicedirectora del CEIPIL-UNICEN/CIC. Investigadora Asistente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Investigador Categoría IV del Programa de Incentivos a Docentes-Investigadores (SPU-ME). Jefe de Trabajos Prácticos Regular de Política Exterior Argentina- FCH-UNICEN. Tandil, Provincia de Buenos Aires, Argentina. Correo electrónico: marianacalvento@yahoo.com.ar.

Para citar este artículo: Calvento, M. (2016). La política internacional subnacional: una propuesta para el abordaje del accionar contemporáneo en Argentina. Desafíos, 28(I), 295-332. Doi: http://dx.doi.org/10.12804/desafios28.1.2016.07

Artículo recibido: 30 de abril de 2015; Artículo aprobado: 1 de octubre de 2015

Resumen

El accionar internacional de las ciudades, las regiones, es decir de los actores subnacionales en general, han despertado un reciente y creciente interés en ámbitos académicos y político-institucionales. Esta ha llevado a profundizar su análisis y a generar debates en torno a sus características, sus alcances y su conceptualización. El concepto de la paradiplomacia, ampliamente difundido, ha permitido poner en discusión la temática. Este artículo profundiza el análisis sobre los principales enfoques del campo de las relaciones internacionales y a partir de estos insumos se propone establecer un abordaje adecuado a la realidad de países como Argentina, buscando abordar de manera compleja la problemática.

Palabras clave: Paradiplomacia, política internacional, actores subnacionales.

Abstract

The international action of cities, regions, and of subnational actors in general has attracted growing interest in academic and political-institutional settings. This has led to deepen its analysis and generate debates about its features, its scope and its conceptualization. The so-called "paradiplomacy" concept, widely distributed, made it possible to debate the issue. This article analyzes the main approaches from the field of International Relations and, from these inputs, an appropriate approach to study the reality of countries like Argentina is proposed, seeking to address the issue in a more complex way.

Keywords: paradiplomacy, international policy, subnational actors.

Resumo

O acionar internacional das cidades, as regiões, é dizer dos atores subnacionais em geral, têm despertado um recente e crescente interesse em âmbitos académicos e político-institucionais. Esta tem levado a aprofundar sua análise e a gerar debates em torno às suas características, os seus alcances e a sua conceptualização. O conceito da paradiplomacia, amplamente difundido, tem permitido pôr em discussão a temática. Este artigo aprofunda a análise sobre os principais enfoques do campo das relações internacionais e a partir destes insumos propõe-se estabelecer uma abordagem adequada à realidade de países como a Argentina, buscando abordar de maneira complexa a problemática.

Palavras -chave: Paradiplomacia, Política Internacional, Atores subnacionais.

Introducción

El presente trabajo se inscribe en una línea de investigación acreditada que se aboca al análisis de la participación internacional de los gobiernos locales.¹ En relación a la misma, este artículo se propone realizar una aproximación a los conceptos diseñados con el objetivo de analizar el accionar internacional de los actores subnacionales,² con el objetivo de exponer, posteriormente, una propuesta para el abordaje del accionar contemporáneo en Argentina.

Desenvolverse a nivel internacional supone un claro desafío para cualquier actor. El Estado Nacional, las empresas transnacionales, se desempeñan de forma natural en un escenario que ha forjado sus rasgos al calor de las acciones interrelacionadas de los mismos. A diferencia de estos, el actor local, el gobierno de una ciudad, atraviesa una situación diferente. Su ámbito de actuación inmediato es el territorio que administra y gobierna, en el cual sus funciones tradicionales han estado enfocadas a los servicios de atención básica. Sin embargo, la ciudad se ha convertido en un lugar cada vez más dinámico y complejo. Los procesos socioeconómicos y políticos modernos han actuado sobre la misma, impactando e influyendo sobre sus actores, su economía, su identidad, entre otros.

Este desempeño ha enriquecido su rol como actor político-administrativo, colocándolo en el centro de los debates y las demandas de la sociedad, así como ha fortalecido su relevancia en la gestión e implementación de estrategias de desarrollo local e integral que suponen la instauración de un proceso sistemático y sostenible a largo plazo.

Por tanto, los desafíos que afrontan exigen un rol proactivo, teniendo en cuenta a su vez que su espacio de actuación ha superado las fronteras locales, e incluso las nacionales, ampliando sus oportunidades y estableciéndolos como un claro actor en la arena internacional. De esta manera, el rol protagónico que han alcanzado los gobiernos locales, y particularmente los municipios "como actores fundamentales del crecimiento económico, el desarrollo social, la sostenibilidad ambiental y cultural, ha generado una dinámica de relaciones entre municipios que se expresa en diversas redes y espacios internacionales, con la ampliación de su agenda de lo local a lo global" (Barrera Guarderas, 2014, p. 11).

A partir de estas constataciones, debe entenderse que la participación externa de las entidades subnacionales es una política pública local, que materializa y aplica la estrategia de un gobierno de este nivel en el campo de las relaciones internacionales. La ampliación que han experimentado los gobiernos locales en sus funciones incluye a los asuntos internacionales, proceso por el cual se han desplegado innovadoras políticas de participación en dicho escenario. En ese sentido, se comprende que en el marco de una estrategia de desarrollo local, este accionar externo "debe constituir un componente esencial si dicha estrategia pretende ser integral y enfrentar los múltiples desafíos que presenta un sistema internacional complejo, interdependiente y cambiante" (Costamagna & Foglia, 2011, p. 8).

En este contexto, el presente trabajo se propone profundizar sobre los principales enfoques analíticos del campo de las relaciones internacionales tendientes a conceptualizar la inserción internacional de los actores subnacionales, y desde allí avanzar sobre la construcción de un enfoque integral y consistente con la realidad contemporánea de estos actores. De esta manera, en los próximos apartados se realizará un abordaje de la participación de los actores subnacionales discutiendo, en primer lugar, las conceptualizaciones predominantes desarrolladas en torno al tema para, en segundo lugar, realizar una propuesta pertinente para la realidad de países como Argentina y que permita abordar de manera compleja la problemática.

1. Los enfoques predominantes: planteos sobre la paradiplomacia

Desde el campo de las relaciones internacionales, la temática del accionar internacional de los actores subnacionales ha despertado el interés desde hace más de cuatro décadas. El asunto ha sido indagado en el marco de las transformaciones experimentadas en el escenario internacional, que modificaron el carácter central y unitario del Estado-Nacional en el plano global. Siguiendo esta línea argumental, y como consecuencia de dichos procesos, se considera que las relaciones internacionales ya no son patrimonio exclusivo de los Estados centrales, sino que surgen nuevos actores, gubernamentales y no gubernamentales, que conforman una nueva trama de relaciones transnacionales e intergubernamentales (Keohane & Nye, 1989). La interdependencia compleja, como se denomina a esta mirada, deviene del debate teórico que marcó un punto de inflexión en la disciplina, a mediados de la década del setenta, por el cual se incorporaron aspectos definitorios e innovadores en la arena de las relaciones internacionales, como la creciente participación de una pluralidad de actores internacionales antes ignorados. Este enfoque, sustentado en un contexto global de transformación, surge de la crítica a la corriente realista de las Relaciones Internacionales, cuyos exponentes más reconocidos son Morgenthau & Waltz.

En ese sentido, el enfoque realista está caracterizado por el fuerte peso dado al Estado Nacional en la definición de las acciones a nivel internacional, al punto de considerarlo como el único actor central de las Relaciones Internacionales. En oposición, Keohane & Nye, exponentes de la teoría de la interdependencia compleja, proponen la ampliación hacia una pluralidad de nuevos actores y critican la mirada estado-céntrica como insuficiente para reflejar la complejidad del sistema internacional.

Así, en el análisis de la distribución de la política mundial, Nye distingue entre un tablero superior, donde predominan los temas militares interestatales clásicos; un tablero intermedio, que incluye los asuntos económicos entre estados, y un tablero inferior, que pertenece a los asuntos transnacionales, donde el poder está ampliamente repartido y organizado de manera caótica entre actores estatales y no estatales. En ese sentido, Nye sostiene que los procesos de transformación experimentados en el escenario mundial, tanto en el plano económico, político, social y científico tecnológico, "elevaron la importancia de los asuntos transnacionales y facultaron a diferentes actores para tener un papel más amplio en la política mundial" (2003, p. 2).

De esta manera, el paso fundamental sobre la temática lo genera la constatación ineludible de la participación de una pluralidad de nuevos actores en el escenario internacional, además del estado nacional (Keohane & Nye, 1989; Nye, 2003). En este marco favorable, los estados subnacionales desarrollan alternativas de participación en el escenario mundial y, pese a no ser considerados como sujetos del derecho internacional, intervienen de hecho en "modalidades de cooperación internacional, establecen o cumplen acuerdos de cuño económico y cultural, de modo formal e informal" (Vigevani, 2004, p. 28). Esta situación de no reconocimiento se encuentra fundamentada en que el derecho internacional es establecido por los Estados nacionales, que a su vez tienen la potestad de la diplomacia y la política exterior, mientras que estos actores ejercen la paradiplomacia y la política internacional (Zeraoui, 2011).

Como parte de este proceso, dentro del área de las relaciones internacionales se desarrollaron conceptualizaciones, tales como nueva diplomacia regional, protodiplomacia y paradiplomacia. Keating (2001), por ejemplo, utiliza el concepto de nueva diplomacia regional para referirse a la actividad internacional de diferentes regiones, principalmente basándose en el caso de Europa, motivada por procesos tanto políticos (conformación de bloques supranacionales), económicos (regionalización de la producción) y culturales (cuestiones idiomáticas). Asimismo, relaciona el concepto con el "tipo de actividad, que funciona por debajo o dentro de los intersticios del sistema tradicional de las relaciones internacionales" (2001, p. 2).

La protodiplomacia y la paradiplomacia identitaria, conceptos desarrollados por Paquin (2004 citado por Meirelles Ribeiro, 2008) representan situaciones particulares. Con el primero, el autor se refiere a las acciones internacionales llevadas a cabo por entidades subnacionales con el objetivo de obtener su independencia y soberanía, mientras que con el segundo describe a las estrategias que buscan reforzar o construir una nación minoritaria en el contexto de un país con muchas naciones, pero sin el interés de independizarse. A estos conceptos, se relaciona el de interméstico,³ con el que Brian Hocking (1993) refiere al aprovechamiento de las relaciones internacionales en la búsqueda de lograr mayor autonomía, e incluso la separación del estado nacional. Otro concepto es el de política externa federativa, acuñado por Gilberto Rodrigues para el caso brasileño, con el cual busca designar "una estrategia propia de un estado o municipio, desarrollada en el ámbito de su autonomía, apuntando a su inserción internacional, de forma individual o colectiva" (Rodrigues, 2004, p. 40 citado por Gallo Yahn Filho & Fernandes de Oliveira, 2006, p. 84).

El concepto de paradiplomacia, por su parte, utilizado en términos genéricos como una abreviación de "diplomacia paralela" (Salomón, 2007) o para "designar a las actividades internacionales de las instituciones no centrales de un país" (Zeraoui, 2007, p. 1), se ha transformado en el concepto de mayor utilización en el campo donde se destacan las obras de Duchacek (1986) y de Michelmann & Soldatos (1990), consideradas pioneras en la temática al darse en ellas un uso sistemático del concepto.

Para Martins Senhoras, la paradiplomacia se refiere a "procesos de extroversión de actores subnacionales como estados locales y regionales, empresas, organizaciones no gubernamentales, que procuran practicar actos y acuerdos internacionales a fin de obtener recursos y resolver problemas específicos de cada área con mayor rapidez y facilidad sin la intervención de los gobiernos centrales" (2009, p. 1). Por tanto, parafraseando a Fronzaglia (2005) las actividades paradiplomáticas incluyen un conjunto de actividades desarrolladas por las unidades subnacionales, de manera aislada o en conjunto, conforme a su grado de autonomía y que pueden ser complementarias, paralelas o conflictivas con la diplomacia establecida por el gobierno nacional.

Del conjunto de investigaciones desarrolladas sobre la paradiplomacia pueden extraerse señalamientos claves. Por un lado, con esta teoría se visibiliza el accionar internacional de las entidades subnacionales, agrupando un conjunto heterogéneo de actores como, por ejemplo, estados locales y regionales, empresas, organizaciones no gubernamentales, y de realidades contextuales igualmente disimiles, siendo utilizada de manera indistinta para casos europeos, norteamericanos y latinoamericanos (Duchacek, 1986; Michelmann & Soldatos, 1990; Gallo Yahn Filho & Fernandes de Oliveira, 2006; Salomón, 2007; Schiavon, 2010).

Por otro, un gran número de investigaciones (Philippart, 1998; Keating, 2001; Paquin, 2004; Fronzaglia, 2005; De Marsilio, 2006; Godoy, 2006; Batista, Jakobsen & Evangelista, 2008; Meirelles Ribeiro, 2008; Armstrong Santos, 2009; Martins Senhoras, 2009; Vigevani & Prado, 2010; Zeraoui, 2011) se concentra, principalmente, en los actores gubernamentales (gobiernos provinciales, regionales, municipales) donde se detecta un notable desarrollo en el análisis de la temática, en su descripción y caracterización. Sin embargo, como señala Zeraoui "la mayoría de las obras se enfocan a describir el proceso, no a explicarlo, menos aún en buscar un fundamento conceptual" (2011,p. 64). En estos estudios, predomina el enfoque paradiplomático tradicional, donde se considera que el accionar internacional de los actores subnacionales está condicionado negativamente por su relación con las esferas superiores de organización política, que lo lleva a internacionalizarse sin intervención, e incluso, en contraposición con el estado nacional (Keating, 2001; Paquin, 2004; Fronzaglia, 2005; Meirelles Ribeiro, 2008; Martins Senhoras, 2009). Esta concepción, actualmente predominante, deviene de los casos paradigmáticos que originaron la temática, como lo son los procesos de reivindicación territorial de Québec y Cataluña, los cuales fueron analizados, entre otros, por Brian Hocking (1993) y Michael Keating (1996) en la utilización de las relaciones internacionales para la búsqueda de mayor autonomía, e incluso con el objetivo de obtener su independencia.

De esta manera, prevalece una mirada orientada sobre el proceso de internacionalización subnacional, donde el concepto de paradiplomacia sirvió para poner en debate la temática, aunque refleja un contexto histórico y territorial particular. Posteriormente, se realizó una traslación acrítica de estos conceptos a procesos y actores disímiles, invisibilizando el complejo accionar internacional de los actores subnacionales.

En el caso latinoamericano, en general, y en el argentino, en particular, la adopción de este concepto se produjo en el contexto neoliberal de la década de los noventa, donde se potenció el accionar internacional de estos actores. Enmarcado en el proceso de globalización contemporáneo, se constituye una percepción dominante de un escenario global ingobernable y sin fronteras cuando, en realidad, esta situación obedece a fenómenos como "la desregulación de los mercados (…) funcional a los intereses de los países centrales" (Ferrer, 2005, p. 1). Bajo esta percepción, se redefinieron las funciones de los estados nacionales, lo que no debe entenderse como su minimización, sino como su redefinición, consolidando otros espacios de interacción transnacionales, supranacionales y subnacionales (Garretón, 2000).

Esta transformación, y su materialización a través de procesos de descentralización, situaron a los actores subnacionales en un nuevo escenario que rediseñó sus roles y estrategias de intervención muchas veces sin contar con las herramientas y las capacidades necesarias (Arocena, 1998; Finot, 2001; Oszlak, 2001; Arroyo, 2002; Altschuler, 2006; Iturburu, 2007; Villar, 2007; Cao, 2008; Madoery, 2008; Cravacuore, 2009). Este proceso imprimió a las iniciativas locales características defensivas y reactivas, como sucedió con las políticas de participación internacional, resultando adecuado el concepto de paradiplomacia para englobar las estrategias desplegadas en este contexto en particular. En ese sentido, los negativos procesos de descentralización experimentados en la década del noventa alentaron, aun institucionalmente, la búsqueda de contactos y fondos externos frente a las políticas de ajuste fiscal del estado nacional.

En suma, el concepto de paradiplomacia⁴ se contextualiza en las década del ochenta y el noventa, donde la lógica socio-económica y político-ideológica establecía un rol particular para los gobiernos nacionales y subnacionales. De esta manera, se reconoce el avance experimentado en el campo de las relaciones internacionales al incorporar en el análisis el accionar de una gran multiplicidad de actores, empero las conceptualizaciones y teorías establecidas sobre la temática de la inserción de los actores subnacionales, desde sus orígenes como de su posterior utilización, se perciben desajustadas de la realidad socio-económica y política que desde hace una década atraviesan dichos actores.

Por una parte, el escenario socioeconómico y político argentino cambia en la década del 2000 impactando, asimismo, en la participación internacional de estos actores y dotando de una nueva lógica a la política internacional, proceso que la teoría paradiplomática no logra reflejar. La gestión local atraviesa nuevas transformaciones en el período postdefault, ulterior a la crisis del 2001, cuando las políticas públicas nacionales dan un importante estímulo a las estrategias que se orientan al desarrollo local y a la economía social (Altschuler, 2006). De esta manera, incrementaron su papel de centro de decisión y esfera pública, comenzaron a competir por atraer y retener en sus territorios el mayor volumen de recursos e inversiones, y desarrollaron alternativas para participar del nuevo escenario mundial, diseñando políticas innovadoras de desarrollo local con el objetivo de establecer una efectiva participación nacional e internacional.

Por tanto, la adopción del modelo neoliberal en los noventa y la transferencia de competencias desde el gobierno nacional hacia el regional y local (Alburquerque, 2002; Oszlak, 2001; Tussie, 2004) tuvo como correlato en la década siguiente la decisión política de superar progresivamente este modelo, redelineando el rol del Estado. Allí se alentó a la resignificación de estos procesos, promoviendo en forma activa el desarrollo económico y social local articulado estrechamente con la estrategia provincial y nacional.

Asimismo, durante este período se implementaron reformas que impactaron sobre lo local, estableciendo una transformación de la relación Estado nacional, provincial y municipal. En este sentido, la federalización de la política exterior argentina establecida por el gobierno nacional a partir de 2003 "entendida como la implementación de políticas públicas orientadas directa o indirectamente a fomentar la participación de nuevos actores en las vinculaciones con el medio externo" (Araya & Herrero, 2014, p. 44); y la conformación y revalorización de secretarías y ministerios a nivel nacional y provincial dedicadas a las cuestiones municipales como, por ejemplo, la Secretaría de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior (creada en el año 2003, Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nº 258/2003), reflejan la importancia y el cambio de perspectiva que se les comienza a asignar a los actores locales y su participación internacional.

Por otra parte, aunque se evidencia un claro progreso bajo la concepción paradiplomática, se considera que el mismo se encuentra desajustado al marco constitucional⁵ argentino, donde se habilita la participación internacional subnacional, no obstante, subordinada a las prioridades y objetivos del Estado. En ese sentido, la definición de los contenidos y el accionar de la política exterior nacional son su atribución, mientras que la facultad de los actores subnacionales es la de fijar lineamientos internacionales para satisfacer las necesidades locales, en el marco de aquella estrategia nacional.

El accionar internacional de las entidades subnacionales en Argentina está limitado y enmarcado en el artículo Nº 124 de la Constitución Nacional, donde se manifiesta que podrán "celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional" (Constitución Nacional, 1994, [en línea]). Así, según Natalizio, la Reforma Constitucional de 1994 se instituyó en "el acto jurídico de reconocimiento de las provincias argentinas, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios como actores subnacionales facultados para realizar gestión internacional" (2007, p. 51).

En ese sentido, como lo explica De Marsilio (2006), la innovación en el texto constitucional en la temática de la inserción internacional subnacional "es que el Estado federal otorga al Estado provincial la capacidad de actuar y comprometerse jurídicamente en el ámbito internacional" (2006, p. 8), dentro de los límites constitucionales autorizando a las provincias y "dejando en libertad a los municipios y regiones, para actuar internacionalmente con respaldo jurídico en la Constitución" (2006, p. 11).

De esta manera, se refuta la presunción de un accionar conflictivo e incluso autonomista como eje o motivación de la vinculación internacional de los actores subnacionales argentinos. En ese sentido, normativa e institucionalmente se alienta desde el estado nacional argentino a la participación internacional de estos actores, no sin limitantes, ya que este accionar no debe desconocer los condicionantes y parámetros que establece la Constitución Nacional.

Por tanto, en base a los planteos precedentes y al cuestionamiento sobre la conceptualización paradiplomática, así como del resultado de investigaciones teóricas y empíricas desarrolladas en el campo (Calvento, 2009; 2011; 2012; Araya, Calvento & Herrero, 2012; Calvento & Di Meglio, 2014, entre otros), en el presente trabajo se sostiene que el accionar internacional de estos actores se encuentra materializado a través de la política internacional subnacional,⁶ entendida como la decisión política y la herramienta pública de los gobiernos locales que se ocupa de impulsar la inserción internacional, a través de una estrategia y objetivos tendientes a aprovechar, articuladamente, las oportunidades del contexto exterior con las necesidades del territorio. Este concepto permite abordar de manera compleja la temática, como se demostrará en los próximos apartados, abarcando un amplio abanico de herramientas, entendiendo que la implementación en conjunto es necesaria para lograr una inserción internacional diversificada e integral (Calvento, 2012).

2. Dimensiones de la Política Internacional Subnacional

A partir de esta conceptualización, debe entenderse que la participación externa de las entidades subnacionales es una política pública local, que materializa y aplica la estrategia de un gobierno de este nivel en el campo de las relaciones internacionales. En ese sentido, se comprende que en el marco de una estrategia de desarrollo local, este accionar externo "debe constituir un componente esencial si dicha estrategia pretende ser integral y enfrentar los múltiples desafíos que presenta un sistema internacional complejo, interdependiente y cambiante" (Costamagna & Foglia, 2011, p. 8).

Asimismo, se sostiene que esta política carece de sentido si se la aplica como un fin en sí mismo, debido a que su utilidad deviene de estructurarse como una política transversal de la gestión pública local. Los programas y proyectos que genera, colaboran en áreas tan variadas, como la salud pública, la protección del medioambiente, el desarrollo local, la promoción cultural, así como en la modernización administrativa local, entre tantos otros. Además, adquieren relevancia cuando "permiten aprender y traer simultáneamente lo mejor del mundo a nuestro territorio, así como llevar lo mejor de nuestra ciudad al mundo" (Mancera Espinosa, 2014, p. 10).

Entender a la política internacional subnacional como una política pública supone la existencia de una decisión y voluntad política del gobierno local de desempeñarse como un actor global (Rodríguez & Zapata Garesché, 2014). Actualmente, este accionar adquiere relevancia, ya que ha experimentado un claro incremento en la cantidad de actores involucrados, que a su vez se ha complejizado por el amplio abanico de actividades que estos actores desarrollan: hermanamientos de ciudades, acuerdos bilaterales, redes internacionales de ciudades, proyectos de cooperación técnica/financiera directa/indirecta, visitas de las autoridades locales al exterior y recepción de autoridades extranjeras y otros actores internacionales, realización de intercambios culturales, deportivos, turísticos y de buenas prácticas en la gestión pública, participación y organización de ferias y congresos internacionales, misiones comerciales, participación e implementación de estrategias de marketing territorial, entre otros (Romero, 2004; Ponce Adame, 2011).

Este accionar puede estar encuadrado en diferentes objetivos, tales como el económico, que incluye lo comercial y financiero; de infraestructura, asociado a la vinculación física; cultural, educativo y social, que se relaciona a los vínculos con colectividades extranjeras y la coordinación de programas educativos, y otros, tales como los ambientales, sanitarios, de cooperación judicial (De Marsilio, 2006).

La diversidad de actividades internacionales que ejecutan los actores subnacionales ha llevado a contemplar distintas dimensiones y tipologías que permitan reflejar su complejidad de manera acabada. Entre las investigaciones que han buscado sistematizar el accionar internacional subnacional se encuentran la de Fronzaglia (2005), quien elaboró una clasificación basada en las diferentes formas de actuación; Schiavon (2010), que conformó una tipología para distinguir en niveles de participación internacional, y la de García Segura (1996), que relevó clasificaciones para describir el comportamiento de las actividades exteriores según el nivel de implicación en el sistema internacional, el nivel de institucionalización, la relación con la actividad exterior del Estado Nacional y el criterio geopolítico. Estos estudios tomaron como referencia un bagaje teórico-conceptual asociado a las cuestiones paradiplomáticas que, como fue señalado, se alejan del objeto de estudio de esta investigación.

En este trabajo, como se ha mencionado, el accionar internacional de los actores subnacionales se conceptualiza bajo la noción de la política internacional subnacional y se definen dos dimensiones con el fin de operacionalizar y sistematizar dicha política pública: de relacionamiento institucional internacional y de posicionamiento internacional.

Las mismas incluyen las numerosas experiencias reseñadas por diferentes autores (Borja & Castells, 1997; Romero, 2004; Zubelzú & Iglesias, 2005; Vigevani, 2006; Natalizio, 2007; Salomón, 2007; Batista, Jakobsen, & Evangelista, 2008; Ramos, 2008) y contemplan al conjunto de estrategias de presencia directa e indirecta, principalmente de carácter formal, que desarrollan los actores subnacionales en el ámbito regional y global. De esta manera, sistematizan las herramientas en dos grandes dimensiones que permiten distinguir, por un lado, las vinculaciones institucionales donde se engloban las relaciones bilaterales y multilaterales, y por otro lado, las de posicionamiento, en las que se abarcan las estrategias de carácter unilateral.

Por tanto, estas dimensiones contienen un conjunto integral de herramientas unilaterales, bilaterales y multilaterales que permiten demostrar la compleja trama de vinculaciones que pueden llegar a establecer los actores subnacionales. Ambas, materializan la complejidad e integralidad de la política internacional subnacional, contextualizado en Argentina, procediendo para ello a desarrollar las diferentes herramientas que contienen cada una de estas dimensiones y subdimensiones.

2.1. Estrategias de relacionamiento institucional internacional

Esta dimensión agrupa aquellos vínculos formales que se establecen con otros actores subnacionales e instituciones internacionales, buscando construir relaciones con la finalidad de generar, principalmente, vías de cooperación política y técnica en el ámbito regional y global, operacionalizándose a través de dos subdimensiones: relaciones de carácter bilateral y multilateral.

Las Relaciones Bilaterales incluyen a las estrategias que se realizan a través de acuerdos bilaterales entre ciudades o regiones y entre ciudades e instituciones internacionales. Según Batista, Jakobsen & Evangelista (2008), estos acuerdos "representan instrumentos concretos, tangibles y factibles de cooperación, asentados en una base común de voluntades e intereses a corto, mediano y largo plazo" (p. 59), involucrando dos gobiernos locales/regionales. La estrategia más utilizada dentro de este tipo de relaciones es la de los hermanamientos de ciudades, aunque también pueden registrarse otros tipos de acuerdos bilaterales, como actas, acuerdos y convenios de cooperación internacional bilateral.

El Hermanamiento de Ciudades se considera como la práctica más tradicional y reconocida en el accionar internacional de los actores subnacionales; esta surge en Europa, poco después de la Segunda Guerra Mundial. Su objetivo es el establecimiento de relaciones entre pueblos o ciudades de distintas zonas geográficas y políticas y se produce por algún motivo de similitud o cercanía en objetivos, características de la ciudad, de la población o de las actividades económicas, políticas o socio-culturales comunes o "por ser ciudades que acogieron inmigrantes de otras ciudades portuarias o ciudades con el mismo nombre" (Batista, Jakobsen & Evangelista, 2008, p. 58).

La Dirección de Asuntos Federales del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto sostiene que esta estrategia "es un proceso que promueve el conocimiento mutuo y el fortalecimiento de los vínculos entre las ciudades y sus contrapartes extranjeras, con el propósito de intercambiar experiencias y conocimientos que coadyuven a la solución de problemas en común y al progreso de la comunidad mediante la realización de proyectos conjuntos en los distintos ámbitos del quehacer municipal" (Dirección de Asuntos Federales, 2006, [en línea]). Asimismo, implica establecer una estrategia formal, ya que requiere de la aprobación del ejecutivo y legislativo local, así como del conocimiento de la Cancillería argentina.

Actualmente, este tipo de relacionamiento se ha extendido a ciudades y regiones de distintos países, excediendo las fronteras de los continentes y promoviendo el contacto entre culturas y pueblos diferentes. En Argentina se presentan diversos casos de hermanamientos de ciudades y de provincias, contabilizándose 356 experiencias, según datos de la Dirección de Asuntos Federales y Electorales del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto,⁷ entre diferentes gobiernos provinciales y municipales argentinos y extranjeros (Cafiero, 2008). De estas experiencias pueden extraerse datos significativos, como que la mayoría se encuentran concentrados en las provincias de Córdoba, Santa Fe, Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), prevaleciendo aquellos realizados por los municipios (78%) frente a los que establecen los gobiernos provinciales (22%). Los hermanamientos se han realizado, predominantemente, en el periodo 1986-2006, estando marcado este límite superior por la disponibilidad de datos de la Dirección de Asuntos Federales, y señalándose como paradigmático el año 1967 donde se concreta el primer hermana-miento del cual se tiene su registro formal, en el municipio de Bahía Blanca con la ciudad de Jacksonville, Estados Unidos.

En términos generales, las unidades subnacionales con las que se han establecido la mayor cantidad de hermanamientos pertenecen a Europa y América Latina, concentrando ambas regiones más de 60% de estas experiencias (70% si se agrega Estados Unidos). Asimismo, se registran casos de vinculación con actores locales de Asia y, en medida muy reducida, con África y Oceanía. En cuanto a los países, es relevante el caso de las ciudades y regiones italianas, con claro predominio, alcanzando cerca de 45% del total de los hermanamientos, y las españolas, aunque estas últimas han desarrollado un papel más limitado (menor a 10%). En el caso de América Latina (30% del total), si se precisa la región al ámbito suramericano un gran porcentaje de estos hermanamientos (70% del total latinoamericano) quedan concentrados en 5 países –Brasil, Chile, Uruguay, Bolivia y Paraguay–, siendo los dos primeros con los que se registran mayor cantidad de estos acuerdos bilaterales (45% del total latinoamericano y un 12% del total de hermanamientos).

Como se señaló, los vínculos bilaterales también incluyen actas, acuerdos y convenios de cooperación internacional con otros actores subnacionales y, en muchos casos, conllevan la participación de organismos internacionales y de agencias de cooperación internacional. En ese sentido, se destaca el rol de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), entre otras agencias que establecen acuerdos con los gobiernos locales.⁸ Las temáticas abarcan diferentes aristas asociadas al fortalecimiento institucional de los gobiernos subnacionales, como la formación de recursos humanos, la modernización institucional, la mejora de infraestructura pública, la innovación de los sectores productivos a través del fomento a las pequeñas y medianas empresas (PyMEs), el impulso de la protección del medioambiente y la promoción de la cultura. La modalidad de los acuerdos permite que los gobiernos subnacionales logren el acceso a la asistencia técnica, la asistencia financiera, el intercambio y capacitación de agentes públicos, entre otras modalidades.

En Argentina, se detectan, según Natalizio (2007), 17 proyectos bilaterales con la Agencia de Cooperación Internacional de Japón en Buenos Aires, Córdoba, Mar del Plata, Santa Fe, Río Negro, Neuquén y San Juan; 29 proyectos con la Agencia Alemana de Cooperación en Mendoza, Córdoba, Santa Fe, Buenos Aires, Chaco, Formosa, Corrientes, La Rioja, Catamarca, Misiones y Salta, Jujuy; 15 líneas de cooperación con la Agencia de Cooperación de España, y 5 con la italiana, con las unidades subnacionales de Buenos Aires, Mendoza, Córdoba, La Rioja y Santa Fe y Chaco.

Entre las experiencias de acuerdos bilaterales (CIPPEC, 2012) se encuentran los siguientes casos, entre otros:

1. Del Municipio de Camilo Aldao, Provincia de Córdoba, con la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) para mejorar la calidad de vida de los habitantes de la zona rural, a través de una gestión saludable y productiva del medioambiente urbano, proyecto en el que también colaboraron el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) y la Universidad Nacional de Córdoba.
2. Del Municipio de Morón, con la Agencia de Cooperación Alemana GTZ para la implementación del Programa de Gestión Ambiental de la Producción, que tiene por objetivo asistir a las industrias locales en cuanto a formas y requisitos para la obtención del certificado de calidad.
3. Del Municipio de Villa Gesell y la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA), con el objetivo de mejorar el nivel de vida de la población en situación de vulnerabilidad social, garantizando la accesibilidad a los alimentos en forma autónoma.

En cuanto a las Relaciones Multilaterales surgen, principalmente, en la década del ochenta, incrementando su participación en número y presencia durante los años noventa, destacándose en este periodo la creación de la Red de Eurociudades y de las Mercociudades. Una característica transversal de estas redes es que se establecen a partir de relaciones horizontales, ya que se realizan entre instituciones similares sin jerarquía, y cuentan con un mayor margen de flexibilidad y dinamismo que las estrategias de carácter bilateral (Zapata Garesché, 2007).

Según Jordi Borja & Manuel Castells, las redes de ciudades permiten tanto su inserción en un sistema de relaciones superior, consolidando mecanismos de desarrollo de la política de promoción y de imagen de la ciudad, como el acceso a grandes volúmenes de información, sirviendo de estímulo "para el desarrollo interno de la calidad de vida y de la competitividad" (1997, p. 322).

En las relaciones multilaterales se distinguen las regionales de las globales por sus integrantes y por los objetivos que se proponen. En general, las redes regionales están constituidas por unidades subnacionales de una misma región y su objetivo es impactar sobre los procesos que se desarrollan en la misma, mientras que las globales poseen integrantes de diferentes regiones del mundo y sus objetivos tienen dicho alcance. De esta manera, dentro de las regionales se encuentran, por ejemplo, la Red de Mercociudades, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) y la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA), en tanto que, en las globales, se incluyen a la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), la Asociación Internacional de Ciudades Educadoras (AICE), la Red de Cooperación Internacional Descentralizada URBAL, entre otras.

Dentro de las regionales, la Red de Mercociudades es la principal red de municipios. Aunque se generó en el marco del proceso de integración del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la década del noventa, no depende del mismo y establece como objetivos "favorecer la participación de los municipios en el proceso de integración regional, promover la creación de un ámbito institucional para las ciudades en el seno del MERCOSUR y desarrollar el intercambio y la cooperación horizontal entre las municipalidades de la región" Mercocidudades, [en línea]). En suma, su meta es "la creación de un espacio institucional efectivo para la participación de los gobiernos locales en las decisiones del bloque" (Vigevani & Prado, 2010, p. 193).

Esta Red abarca a 290 ciudades, que concentran más de 60% del PBI del bloque regional y de sus asociados (Chile, Bolivia, Perú y Venezuela), región en la que se calcula, habitan más de 114 millones de personas (Mercociudades, 2010). Su entramado institucional incluye la Asamblea General de Socios, el Consejo de Intendentes, Alcaldes y Prefectos de Mercociudades, la Comisión Directiva, una Secretaría Ejecutiva y las Unidades Temáticas. Actualmente, se encuentran en funcionamiento quince Unidades Temáticas,⁹ orientadas a la formulación de políticas municipales a ser sugeridas en el ámbito del Mercosur, que difunden, analizan y sistematizan información sobre las temáticas específicas de su competencia.

Actualmente, los municipios argentinos que participan son alrededor de cien, entre los que se encuentran Avellaneda, La Plata, San Fernando del Valle de Catamarca, La Rioja, San Juan, Resistencia, Bragado, Río Cuarto, Trelew, Rosario, Ushuaia, Comodoro Rivadavia, Mar del Plata, Salta, Córdoba, Viedma, Necochea, Olavarría, Bahía Blanca, Pergamino, Tandil, Junín y Azul.

Sintéticamente, se manifiesta que la Red de Mercociudades es el espacio regional de mayor participación en las estrategias de relacionamiento institucional internacional de tipo multilateral, y que ha permitido fortalecer el rol internacional de los gobiernos municipales. Su constitución, construcción y sostenibilidad en el tiempo permitió robustecer su carácter de asociación política así como evolucionar en "una red horizontal de ciudades con un claro sentido de cooperación e intercambio entre sus socios a partir del trabajo de sus Unidades Temáticas" (Chasquetti, 2006, p. 14).

En el año 2000, se crea la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias (REMI), por propuesta de la Cancillería Argentina, formalizada por medio de la Resolución 90/00 del Grupo Mercado Común (Brasília, 7/12/2000) y de la Decisión 59/00 del Consejo del Mercado Común (Florianópolis, 14/12/2000). En el año 2004, en Belo Horizonte, el Consejo Mercado Común, mediante la decisión N° 41/04, sustituye a la REMI por el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR). Ambas instituciones son consideradas, desde la Red de Mercociudades, como un logro de su acción y la respuesta a sus reclamos de visibilidad y participación en el bloque regional (Godoy, 2006; Granato & Oddone, 2007). No obstante, en contraste con dicha Red, los miembros del FCCR son nombrados por los gobiernos nacionales de cada Estado Parte; mientras que en Mercociudades cada ciudad de los Estados parte puede postularse sin limitantes (Artículo Nº 6 del Estatuto de la Red).

En cuanto a la participación de Argentina en este Foro, se constata como coordinador de su correspondiente Capítulo Nacional al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y la participación, por un lado, de los gobiernos provinciales de Chaco, Córdoba, Formosa, Santa Fe, Santiago del Estero, Mendoza, Tucumán, Entre Ríos, Salta y Corrientes. Por otro lado, entre los gobiernos municipales argentinos que participan de este Foro se encuentran Rosario, Buenos Aires, La Matanza, Florencio Varela, Santa Fe, Ituzaingó, San Miguel de Tucumán, Tandil, Morón y Rafaela.

Dentro de las redes globales, se destaca la organización de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), la cual se conformó en el año 2004, a partir de la fusión de las dos asociaciones de ciudades (IULA y FMCU), como una asociación sin ánimo de lucro con capacidad jurídica y plena capacidad de obrar, y con la misión de "Ser la voz unida y representación mundial de los gobiernos locales autónomos y democráticos, promoviendo sus valores, objetivos e intereses, a través de la cooperación entre los gobiernos locales, y ante la vasta comunidad internacional" (CGLU, 2004: Artículo Nº 2).

En su tiempo de existencia, esta asociación logró convertirse en la mayor organización internacional de ciudades, cuyos miembros representan a más de la mitad de la población mundial, así como ser considerada la "ONU [Organización de Naciones Unidas] de las ciudades" (Batista, Jakobsen & Evangelista, 2008, p. 68).

En esta organización, los miembros pueden ser los gobiernos locales y asociaciones de ciudades u organizaciones internacionales, quienes se postulan ante el Bureau Ejecutivo. A diferencia del resto de las organizaciones, debido a su alcance mundial, su conformación institucional es de mayor desarrollo. Así, se organiza a través del establecimiento de secciones regionales y una sección metropolitana, como instancias de descentralización en la organización.

En el caso de Argentina, que participa de la sección regional de América Latina, es limitada la cantidad de municipios afiliados y miembros, a diferencia de otras redes regionales como Mercociudades o globales como la Red de Cooperación Internacional generada por el Programa URBAL. Este último, aprobado por la Comisión Europea en 1995, se define como un programa de cooperación horizontal entre las comunidades de la Unión Europea y las de Latinoamérica a través del desarrollo de redes.

Pensado para desempeñar un papel importante en el refuerzo de las relaciones entre los Estados miembros de la Unión Europea y los países de América Latina, este programa favorece el intercambio directo de experiencias entre funcionarios y técnicos territoriales de ambos continentes. Trata de desarrollar relaciones directas entre las colectividades locales europeas y latinoamericanas, mediante la difusión, la adquisición y la aplicación de las mejores prácticas en e ámbito de las políticas urbanas.

El Programa se organizó en su primera (1995-2000) y segunda fase (2000-2007) en base a 13 redes temáticas que coordinan a más de 2500 colectividades locales, asociaciones, organizaciones no gubernamentales (ONG, sindicatos, universidades o empresas). Las redes funcionan en torno a proyectos específicos, cuya cantidad varía en cada caso, y, superando el financiamiento de varios millones de euros, se han implementado más 180 proyectos (Comisión Europea [En línea]). Entre los resultados de estas fases, Godoy (2006) señala la participación efectiva de gobiernos locales latinoamericanos y europeos en proyectos comunes, la adquisición de nuevas capacidades de gestión y de equipamientos, así como el incremento de "la participación de las colectividades locales -y, en particular, la participación de las más pequeñas-en el ámbito internacional"(2006, p. 18).

La tercera fase (2009-2013), se ha orientado "a consolidar o promover procesos y políticas que puedan convertirse en modelos de referencia para impulsar dinámicas de cohesión social a nivel local" (Tassara, 2014, p. 62). Para ello se aprobaron 20 proyectos que aglutinan a 75 territorios de América Latina para los que se cuenta con un financiamiento de 50 millones de euros, que se complementarán con 14 millones más aportados por los socios de los proyectos (Programa URBAL III, [en línea]).

Entre los gobiernos municipales argentinos que han participado del Programa URB-AL se encuentran: Pergamino, que participó de la Red 12, Mujer y Ciudad, y de los proyectos Aplicación innovadora de las TIC"s en el desarrollo de territorios turísticos emergentes, y Formación de personal de municipios para utilizar los programas de cooperación internacional como herramienta de combate a la pobreza en sus proyectos locales, entre otros; Junín, que integró las Redes URB-AL 9, 10, 13 y 14, participando en los proyectos Aplicación innovadora de las TIC"s en el desarrollo de territorios turísticos emergentes y Fortalecimiento institucional entre ciudades de AL y de la UE, entre otros; Bahía Blanca, en los proyectos Impacto del crecimiento del sector industrial químico y petroquímico en la gestión urbana de ciudades portuarias y Las ciudades como promotoras de intercambios entre Pymes de AL y la UE.

Las transformaciones establecidas en la tercera fase del Programa URB-AL, que, entre otras cuestiones, implicaron un cambio en su metodología, pasando de una articulación en Redes a la generación de consorcios, limitaron la posibilidad de participación de los municipios pequeños y medianos, por lo que los gobiernos subnacionales argentinos que participaron de URB-AL III son, entre otros, Rosario, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, General Pueyrredón, y las provincias de Jujuy, San Juan, Santa Fe y Buenos Aires.

2.2. Herramientas de posicionamiento internacional

Las herramientas de posicionamiento internacional son aquellas de carácter unilateral desarrolladas por los gobiernos municipales con el objetivo de promocionar y posicionar en el exterior a los actores subnacionales. Para el análisis de este tipo de estrategia debe tenerse en cuenta que las mismas implican un mayor compromiso y sustentabilidad por parte de los gobiernos municipales, ya que, a diferencia de las políticas de relacionamiento institucional, son herramientas que dependen exclusivamente de la decisión y el trabajo unilateral de este actor (Calvento, 2012).

Las herramientas de posicionamiento internacional, así como las de relacionamiento institucional internacional, demuestran la tendencia creciente del involucramiento de los gobiernos municipales en el desarrollo productivo e integral local orientado hacia afuera (Leva & Reynolds, 2011), e incluyen, por un lado, el desarrollo de herramientas locales de competitividad que impulsan específicamente el comercio exterior, como las Rondas de Negocios y Misiones Comerciales, y, por otro, políticas de posicionamiento estratégico y marketing de ciudades que promueven el establecimiento de una imagen territorial, como las visitas de las autoridades locales al exterior y recepción de autoridades extranjeras, la participación en congresos internacionales, las políticas de Marca-Ciudad, entre otras.

Las herramientas orientadas al comercio exterior son a las que recurre el gobierno local con el fin de contribuir en la generación de condiciones favorables para aquellos actores territoriales interesados en incursionar en el comercio internacional, logrando que sea un proceso articulado, equilibrado y sustentable para el territorio. Principalmente, estas políticas están orientadas al fomento de las exportaciones y las importaciones de las PyMEs.

En el caso argentino, en los últimos años se ha realizado una promoción relevante sobre estas políticas de comercio exterior. Según Dabat, la decisión política de establecer una política concreta de impulso al comercio exterior puede devenir de diferentes cuestiones: los incentivos financieros y técnicos de agencias de cooperación internacional, de programas gubernamentales nacionales y provinciales u organismos internacionales, para el establecimiento de estas aéreas; la lógica de integración inducida por programas nacionales, internacionales y supranacionales; los límites del mercado interno así como "los altos costos internos derivados de la sobrevaluación cambiaria registrada en la década pasada, inspiró la creación de la mayor parte de estas oficinas"(2004, p. 2).

Las funciones que realizan los gobiernos municipales a través de las mismas son variadas e incluyen actividades (Dabat, 2003; Leva, 2004; Fundación Exportar, 2012 [En línea]) de asesoramiento, brindando información sobre el comercio internacional; de intermediación, gestionando estructuración de redes de contactos internacionales; y de ejecución, que buscan incentivar la competitividad sistémica del territorio y la comercialización directa o indirecta de la oferta exportable.

Estos instrumentos cumplen el objetivo de facilitar al sector empresarial las herramientas e insumos necesarios para su desempeño a nivel exterior y, asimismo, absorber costos que, en general, las PyMEs no logran afrontar, con el fin último de estimular la generación de empleo y favorecer el desarrollo local.

Algunos de los municipios que realizan actividades de comercio exterior son Laprida, Quilmes, Almirante Brown, Florencio Varela, San Martin, Lanús, Rauch, Mar del Plata, Morón, Lomas de Zamora, Maipú, Bahía Blanca, Junín, Tandil y Pergamino (Leva & Reynolds, 2011). De esta manera, puede mencionarse la realización en Bahía Blanca de la Ronda de Negocios Internacional de Alimentos (FISA) y el desarrollo de la Misión institucional y comercial a Concepción y Talcahuano, en 2010; la participación de Tandil en las Misiones Comerciales e Institucionales a Santiago de Chile, Chile y a São Paulo, Brasil, en el año 2006; a Distrito Federal, México, en 2007, y a Caracas, Venezuela, en 2008.

Otra estrategia a la que los gobiernos municipales recurren, en términos de herramientas de posicionamiento internacional, es el marketing de ciudades que, según Gabriel Fernández, "permite identificar y promocionar las ventajas comparativas de cada localidad" (2004, p. 66), y adopta como objetivo el desarrollo de una imagen pública de aceptación en referencia a la ciudad o región y los atractivos que contenga.

Entendida de esta manera, una Marca-Ciudad debe comunicar efectivamente la esencia y la identidad de esa ciudad, y transformarse en "un activo altamente estratégico para potenciar los valores culturales, los negocios turísticos y comerciales [de la misma]" (Agüero, Brea & Mirabal 2006, p. 1). En ese sentido, Cotorruelo Menta señala que "la cuestión de la Identidad y la Imagen Territorial, se ha convertido en un aspecto fundamental de la estrategia competitiva de las organizaciones territoriales, comenzando desde las locales, a los fines de la planificación y gestión estratégica del desarrollo competitivo del territorio" (2001, p. 123).

De esta manera, la Marca-Ciudad sirve para identificar las características de la ciudad y diferenciarla de otras ciudades; para incentivar el interés por visitarla, atraer inversiones, difundir la cultura y la identidad, y generar un sentido de pertenencia en los ciudadanos.

Más allá de estas consideraciones, es necesario resaltar algunos aspectos que son imprescindibles para concretar la generación exitosa de una Marca territorial (CEIPIL-UNCPBA 2005; Ochoteco 2007; Calvento, 2008). En primer lugar, es necesario promover siempre la participación de los residentes, ya que la creación de toda Marca debe darse a partir de lo que percibe el ciudadano y de cómo lo interpreta en base a su sentido de pertenencia. Al ser involucrados en el proceso, se genera la buena voluntad para promocionar y mejorar la ciudad, logrando, consecuentemente, una notable mejoría en la calidad de la oferta de servicios. En segundo lugar, es necesario crear una enriquecedora sinergia entre los empresarios y los representantes del gobierno local, fundamental para estimular la competitividad turística y productiva. Por último, una Marca debe ser considerada una política pública, y el Estado, debe ser el que supervise la construcción de una imagen integral, que esté respaldada con calidad, ya que será el responsable final de dar un enfoque planificado, sostenido, coherente, diferenciador e integrador de todas las actividades y participantes que definen a las ciudades.

De las diferentes experiencias de Marcas Territoriales, se puede mencionar como característica común que la dimensión turística prevalece y se constituye como la principal carta de presentación mediante campañas que buscan un posicionamiento como destinos diferenciados. A partir de la actividad turística, los países y ciudades pretenden generar externalidades fomentando las inversiones y su comercio exterior. Asimismo, es preciso señalar que ciertas estrategias surgieron como Marcas sectoriales, mientras que otras nacieron como Marcas paraguas. En el primer caso, la Marca actúa como un paraguas que intenta abarcar, coordinar y potenciar a otras sub-Marcas y a los distintos ámbitos de la ciudad (turístico, empresarial, cultural, deportivo, científico), mientras que en el segundo, tiende a fomentar algún aspecto específico, generalmente el turismo.

Las experiencias desarrolladas por los municipios argentinos con mayor reconocimiento son las de Rosario y la de Villa Gesell. La Marca de la ciudad de Villa Gesell ha sido destacada por su proceso de creación, así como por la difusión y uso a nivel local, nacional e internacional. Esta ciudad emprendió la construcción de su Marca en un nivel inédito hasta el momento en el país y tuvo su origen en el Plan Estratégico Villa Gesell desarrollado en la ciudad a partir del año 1997 y finalizado en el 2002 con la participación de la Universidad Nacional de La Plata. Este caso es paradigmático por su trabajo de elaboración e implementación, así como por su rápido abandono al producirse el cambio de las autoridades en el año 2007, luego de las elecciones locales. Asimismo, la Marca-Ciudad de Gualeguaychú y la de Olavarría se establecen como otros ejemplos de la utilización de esta herramienta por parte de los gobiernos municipales.

En suma, los actores subnacionales despliegan un conjunto diversificado de estrategias que agrupadas en las dimensiones de relacionamiento institucional y de posicionamiento (tabla 1) de la política internacional subnacional permiten visibilizar la complejidad de su accionar.

De esta manera, se materializa un claro perfil internacional en ascenso de los actores subnacionales al producirse gradualmente un incremento de su participación en ambas dimensiones. En ese sentido, en las herramientas de relacionamiento institucional internacional se destaca, dentro de las bilaterales, el rol protagónico que adquieren los Hermanamientos de Ciudades, donde se contabilizan más de 300 acuerdos en Argentina. Asimismo, la participación internacional de los actores subnacionales ha logrado extenderse en términos de relaciones multilaterales regionales, ya que en la actualidad más de 100 ciudades argentinas cuentan con la participación en la Red más relevante de carácter y alcance regional como es Mercociudades.

En cuanto a la dimensión de las estrategias de posicionamiento internacional, se destaca el desarrollo que han adquirido en los últimos años las políticas locales de comercio exterior, por impulso propio o externo, mientras que la utilización de las herramientas de marketing territorial contempla en la actualidad un desarrollo relativo.

Por tanto, la participación de los actores subnacionales presenta una diversidad interesante de estrategias y herramientas que permiten abarcar diferentes temáticas, desde lo económico a lo cultural, reforzando el carácter integral que puede adquirir la política internacional subnacional. Asimismo, dan cuenta del interés e involucramiento que los actores subnacionales van desarrollando en el plano internacional en la búsqueda de espacios de cooperación, intercambio y posicionamiento.

Consideraciones Finales

La relevancia de la política internacional subnacional está dada por la complejidad del proceso que busca abordar. En ese sentido, a través del trabajo se han visibilizado dos planos de análisis que profundizan, por un lado, los debates y cuestionamientos al enfoque predominante en la temática, y por otro lado, las dimensiones y rasgos que adquiere la política internacional subnacional, haciendo énfasis en la diversidad de herramientas disponibles para el accionar internacional de los actores subnacionales.

De esta manera, el presente trabajo ha permitido avanzar sobre la conceptualización de la participación internacional de los actores subnacionales, proponiendo el concepto de política internacional subnacional, para describir la política pública desarrollada por los gobiernos locales con el claro objetivo de intervenir en las actuales relaciones internacionales. En ese sentido, normativa e institucional mente se alienta desde el Estado nacional y provincial argentino a la participación internacional de estos actores, no sin limitantes, ya que este accionar no debe desconocer los condicionantes y parámetros que establece la Constitución Nacional.

En base a esta conceptualización se problematizó y sistematizó el conjunto de estrategias que desarrollan distinguiendo dos grandes dimensiones: las de relacionamiento institucional internacional y las de posicionamiento internacional. Con la primera, se agrupan aquellos vínculos formales que se establecen con otros actores subnacionales e instituciones internacionales, buscando construir relaciones de carácter bilateral y multilateral con la finalidad de generar, principalmente, vías de cooperación política y técnica. Con la segunda, se concentran herramientas utilizadas para posicionar en el exterior a los actores subnacionales, siendo su finalidad principal la promoción. Las herramientas de posicionamiento internacional implican un mayor compromiso y sustentabilidad por parte de los gobiernos municipales, porque dependen exclusivamente de la decisión y trabajo unilateral de este actor. Ambas dimensiones sintetizan un conjunto de instrumentos unilaterales, bilaterales y multilaterales de política internacional que permiten visibilizar la diversa trama de relaciones que pueden llegar a establecer los gobiernos municipales.

Ahora bien, este enfoque permite realizar un estudio integral y descriptivo de la participación internacional. Para extenderlo hacia otro de tipo explicativo, deberá avanzarse en la incorporación de elementos para el análisis de los procesos, a través de los cuales se genera e implementa la política internacional subnacional, materializado en el concepto de gestión internacional, que conlleve una profundización de las dimensiones que generan dicho accionar.

Por tanto, esta perspectiva aborda la temática de una manera diferencial a la realizada en los estudios del campo, sistematizando a través de la política internacional subnacional, la multiplicidad de herramientas y estrategias que los gobiernos municipales desarrollan o pueden desarrollar. De esta manera, se logra dar relevancia a esta política pública en los análisis internacionales, ya que, anclada en su subordinación al estado nacional, ensancha el vínculo mundial del país, moderniza el proceso de toma de decisiones de la política exterior e integra el desarrollo local al contexto internacional.

Notas

¹ El presente trabajo se inscribe dentro del PICT-2013-0448 (ANPCyT-Res. Nº 214/14), y del plan de investigación aprobado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas en la carrera de investigación (CIC), que la autora reviste (CONICET-Res. Nº 1040/2014. Estas actividades se realizan en el Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL-UNICEN-CIC).

² En este estudio se considera a los actores subnacionales como "las unidades institucionales, o niveles del poder ejecutivo, que son componentes de un gobierno de un Estado Nacional: estados, regiones, provincias, municipios u otros poderes locales" (Fronzaglia, 2005, p. 44). Según Zubelzú (2008), el empleo del término subnacional es el más difundido y empleado en las investigaciones, aunque señala que "tanto el "actor subnacional" como el "actor subestatal" derivan de un mismo concepto integral: el "Estado-Nación" [por lo cual] su uso resulta equivalente e indistinto" (Zubelzú, 2008, p. 36).

³ Según Amparao y González, el término Interméstico se utiliza para referirse a un problema externo o una decisión en política exterior que tiene el potencial de alterar el equilibrio político o económico interno y de afectar intereses particulares al interior de la sociedad (Amparao & González, 1990 citado por Zubelzú, 1999).

⁴ Sumado a los elementos desarrollados, Zubelzú (2008) plantea que el concepto de paradiplomacia "puede interpretarse como una actividad que duplica o compite con la del Estado nacional en un contexto cultural —el argentino— en el que el prefijo tiene más bien una connotación negativa incluso con visos de actividad ilegal" (2008, p. 36).

⁵ Entre otros casos relevantes a nivel internacional, donde se establece el marco constitucional de participación subnacional, se pueden mencionar a Canadá, España, China (Iglesias, Iglesias & Zubelzú, 2008). Otros casos, como el de Chile, Brasil o México, no cuentan con dicho marco; no obstante, en esos casos, entre otros, la participación existe (de facto, no de jure) e incluso han avanzado en la incorporación de las temáticas subnacionales en los organigramas gubernamentales. De esta manera, tal como afirma Romero, "aún en los sistemas jurídicos menos permisivos se constatan acciones de participación internacional" (2004, p. 30).

⁶ Término referenciado por primera vez en Argentina en la obra de Luis Maira (2010).

⁷ En la citada Dirección se cuenta con datos de 365 hermanamientos; no obstante, se considera que dicha cifra no está actualizada (solo se cuentan con datos hasta el 2006) ni refleja la totalidad de experiencias en los gobiernos subnacionales argentinos.

⁸ Otros ejemplos son la Agencia Francesa de Cooperación Internacional (AFD), la Agencia Canadiense de Cooperación Internacional (CIDA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

⁹ La Unidades Temáticas son Ambiente y Desarrollo Sostenible; Autonomía, Gestión y Financiamiento Municipal; Ciencia, Tecnología y Capacitación; Cooperación Internacional; Cultura; Desarrollo Económico Local; Desarrollo Social; Desarrollo Urbano; Educación; Género y Municipio; Juventud; Planificación Estratégica; Seguridad Ciudadana; integración Fronteriza y Turismo.

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