Introducción

No es ninguna novedad decir que el ascenso o, más bien, el (resurgimiento de la República Popular China (RPC) ha movido el avispero en el campo de los estudios de relaciones internacionales. Las discusiones, debates y predicciones respecto del lugar que ocupa y ocupará el gigante asiático en el escenario internacional, su relación con el resto de las potencias o cómo este resurgimiento impacta en la propia naturaleza del 'orden' internacional se ha transformado en una de las problemáticas más importantes para el mainstream académico y político. En este contexto, la política global que viene desarrollando China hace que su presencia en otras latitudes también se vuelva un progresivo tema de análisis. La política de Beijing en África o la recientemente lanzada Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR) son claros ejemplos de ello.

En este marco, la relación con América del Sur no se ha quedado atrás en tanto objeto de estudio de las relaciones internacionales. Argumentos para ello no faltan: China es el segundo socio comercial de la región, solo superado por Estados Unidos. Beijing cuenta, además, con tratados de libre comercio (TLC) con Chile y Perú, y se estudia la posibilidad de formalizar uno con Colombia y otro con el Mercosur. Así mismo, la participación de Suramérica como destino de los flujos de inversión extranjera china ha tenido un crecimiento significativo en los años recientes, en especial luego de que el país asiático lanzara una fuerte política de internacionalización de capitales.

En el plano político, el vínculo viene experimentando un incremento exponencial de visitas de alto nivel, tanto de funcionarios latinoamericanos como chinos. En este marco, el gigante asiático ha establecido, en el marco de sus definiciones de política exterior, "asociaciones estratégicas integrales" con seis países latinoamericanos: Brasil, Venezuela, México, Argentina, Perú y Chile; y "relaciones cooperativas de alto nivel" con Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay (^{Roldán Pérez, et al., 2016}). El ámbito interregional es otro campo que refleja la intensidad que ha adquirido la relación entre ambos actores: China es miembro observador de la Alianza del Pacífico y en 2014 fundó, junto a los países de América Latina y el Caribe, el Foro China-Celac,¹ desde donde se proyectan medidas de cooperación multidimensionales.²

Yendo a los enfoques tradicionales de las relaciones internacionales, es común que la relación entre China y América del Sur sea abordada en función de las dinámicas del sistema internacional, tales como la redistribución del poder mundial que se estaría dando de Occidente a Oriente. En este marco de análisis, diversos autores se han focalizado en la incipiente disputa interhegemónica entre Estados Unidos y China como punto de partida para analizar la relación entre la región y el gigante asiático.³ Bajo esta mirada, el subcontinente suele ser colocado como un escenario de disputa entre dos Estados que pugnan por ocupar el lugar de primera potencia.

El campo de la economía política internacional también viene funcionando como un ámbito prolífico de análisis. Aquí, uno de los temas que más interés ha despertado tiene que ver con cómo se interrelacionan las diferentes economías y el impacto que tiene esta relación sobre los perfiles productivos en los países de la región. Así, por ejemplo, algunos estudios señalan que se ha dado un proceso de reprimarización de las economías suramericanas, fomentado por el boom de las commodities durante la década pasada (Blázquez & Rodríguez, 2006; ^{Jenkins, Peters & Moreira, 2008}; ^{Jilberto & Hogenboom, 2007}; ^{Svampa, 2013}). En esta línea, ^{Lo Brutto y González (2015)} sostienen que la mayoría de los proyectos de inversión y cooperación que la RPC ofrece a los países de la región se orientan a la extracción de recursos naturales más que al apoyo para el desarrollo de tecnologías propias.

Lo anterior ha dado lugar a estudios que problematizan si no se está produciendo una neodependencia o, en todo caso, si no hay una continuación de los esquemas de dependencia pero con una diversificación de los actores. En la mayoría de los documentos oficiales -como los llamados Libro blanco para América Latina de 2008 y de 2016-,⁴ así como en las reiteradas declaraciones de sus funcionarios, la RPC sostiene que la relación con los países de la región se basa en conceptos como "el respeto mutuo", la "igualdad" o "el beneficio recíproco y la ganancia compartida". Es decir, se propone lo que se conoce como un tipo de vinculación y cooperación Sur-Sur (css).⁵ No obstante, hay quienes sostienen que la relación de asimetría que caracteriza al vínculo entre los países suramericanos y el gigante asiático se corresponde más con un tipo de relacionamiento Norte-Sur (Sevares, 2007; ^{Bernal-Meza, 2016}; ^{Hernández, 2018}) o centro-periferia (^{De Freitas Barbosa, 2011}), dando lugar a un "Consenso de Beijing" (^{Slipak, 2014}) o un "Consenso del Pacífico" (^{Vadell, 2011}). En un sentido similar, ^{Actis y Zelicovich (2016)} señalan que la limitada redistribución del poder global que se viene dando desde principios del siglo xxi ha favorecido únicamente a las potencias emergentes -cuya expresión más significativa se encuentra en los BRICS-,⁶ dando lugar a nuevos patrones de vinculación entre estas potencias emergentes y los países en desarrollo que conforman el "otro Sur". De esta forma, agregan los autores, la categoría "Sur" ha dejado de explicar un único conjunto de vinculaciones entre los Estados, para dar lugar a tres modalidades: una entre los propios países en desarrollo, otra entre estos y las potencias emergentes, y una tercera que vincula a los emergentes entre sí, en la que se pueden vislumbrar relaciones Sur-Sur mediadas por las mismas asimetrías que caracterizaron históricamente los vínculos entre el Norte y el Sur.

El hecho de que las relaciones entre América Latina y China estén determinadas por los aspectos comerciales (^{De Freitas Barbosa, 2011}) genera que la mayoría de los trabajos que analizan el tipo de cooperación se centren en la dimensión económica, relegando los estudios sobre la cooperación en "otras agendas".⁷ No obstante, afirman ^{Lengyel y Malacalza (2011)}, la CSS no se limita al área económica, sino que también puede darse en temas de salud, educación, medio ambiente, derechos humanos, telecomunicaciones, energía o transporte. Justamente, señalan Erthal Adbenur y Marcondes de Souza (2013), la cooperación al desarrollo que propone China involucra una mezcla compleja de préstamos, créditos, inversiones y asistencia técnica en diversos campos, como salud, educación, seguridad y agricultura.

Con base en lo anterior, este artículo busca analizar un aspecto particular de la relación entre China y América del Sur escasamente abordado hasta el momento: la cooperación en materia de desarrollo espacial. En efecto, puede constatarse que en los años recientes China viene ocupando un lugar cada vez más importante en las políticas espaciales de los países suramericanos, promoviendo e implementando acciones de cooperación bilateral. El emplazamiento de estación de exploración espacial en Argentina o la asistencia para el lanzamiento de satélites de países como Ecuador, Brasil o Bolivia son ejemplos de ello. Así mismo, el poliypaper de la RPC para América Latina y el Caribe de 2016 establece un punto específico para la cooperación especial. Allí se confirma la intención de explorar activamente la cooperación en campos como la comunicación, los satélites de teleobservación y la infraestructura aeronáutica (China, 2016). Sumado a ello, el Plan de Cooperación (2015-2019) acordado en el Foro China-Celac define la industria aeroespacial como una de las áreas particulares de cooperación (China-Celac, 2015).

El desarrollo espacial es un tema relevante en tanto es un aspecto central en la agenda de aquellos Estados que buscan posicionarse como potencias globales. La controversia en torno a la base espacial del país asiático en la Patagonia argentina ha mostrado que los temas de alta tecnología siempre se vinculan con intereses de poder estratégico-militares (^{Blinder, 2017}). Igualmente, el desarrollo tecnológico -en este caso vinculado a la temática espacial- asume una destacada importancia en el pensamiento internacional latinoamericano, dado que es un concepto tradicionalmente asociado a la idea de autonomía.⁸ Ya en la década de 1960, el brasilero Helio Jaguaribe emparentaba el perfeccionamiento de capacidades tecnológicas con la viabilidad nacional, entendida como "la capacidad de desarrollo y supervivencia de carácter autónomo y endógeno que puede alcanzar una nación" (^{Jaguaribe, 1972}).⁹ Más acá en el tiempo, Samuel Pinheiro Guimaraes, otro autor brasilero, retoma a su colega y afirma que, para contrarrestar la vulnerabilidad externa que caracteriza a los Estados periféricos en el sistema internacional, es imprescindible una estrategia de desarrollo que incluya políticas tecnológicas diferenciadas y de alto valor agregado (^{Pinheiro Guimaraes, 2005}, p. 163). En este sentido, no es casual que el incremento de la cooperación espacial entre la RPC y algunos países de la región haya coincidido con dos procesos recientes, casi simultáneos. En primer lugar, con la llegada de gobiernos de izquierda y centro-izquierda a comienzos del siglo xxi en América Latina. Gobiernos que -con distintas formas e intensidades- pusieron la autonomía respecto de Estados Unidos como uno de los horizontes de sus políticas exteriores.¹⁰

Analizar la cooperación entre Suramérica y China se vuelve más complejo si consideramos que el gigante asiático se define a sí mismo como un país emergente y, a raíz de ello, se presenta en el Sur global como "un país amigo en desarrollo que busca una situación beneficiosa para todos, una win-win situation" (Erthal Adbenur & Marcondes de Souza, 2013, p. 74). En este sentido, creemos que analizar la cooperación en el campo espacial constituye un buen indicador para analizar el carácter de la relación entre China y la región, y establecer si se puede hablar de un tipo de cooperación Sur-Sur o, más bien, está mediada por un patrón de asimetría, propia de los tradicionales vínculos Norte-Sur. En este caso, la asimetría estaría dada por la existencia de una o más de las siguientes variables: a) condicionamientos -políticos o económicos- por parte de China; b) escasa o nula transferencia en materia de tecnología y know how; c) cesión de soberanía por parte de los países suramericanos.

Apoyado en lo anterior, las preguntas que se intentan responder en este trabajo son: 1) ¿qué lugar ocupa la política espacial en la geopolítica de China?, 2) ¿cuáles son las acciones más significativas de cooperación espacial entre América Latina y China? y 3) ¿qué tipo de vinculación tiene lugar en materia de desarrollo tecnológico? Es decir, ¿existe una cooperación Sur-Sur o, más bien, un esquema de relacionamiento asimétrico?

En términos metodológicos, se utiliza una estrategia predominantemente cualitativa, centrada en el análisis de documentos oficiales, fuentes primarias y artículos periodísticos. Particularmente, estos insumos servirán para responder las preguntas y operacionalizar las tres variables definidas anteriormente -condicionamientos políticos y económicos, transferencia de tecnología y cesión de soberanía- a efectos de determinar si existe en el área espacial un tipo de cooperación horizontal o prevalece una asimetría propia de países desarrollados y países en desarrollo.¹¹

El artículo, así mismo, se divide en tres partes: la primera de ellas con-textualiza la política espacial china a partir de un código geopolítico que busca posicionar al país asiático como una potencia global. La segunda parte analiza las políticas de cooperación espacial específicas con los países de América del Sur. La tercera problematiza sobre el carácter de esta cooperación, contraponiendo las posibilidades de una mayor autonomía tecnológica y la existencia de un discurso geopolítico regional basado en la cooperación Sur-Sur.

La carrera china hacia el espacio y el lugar de América Latina: una visión desde la geopolítica

El primer programa espacial chino se remonta al año 1956, cuando Qian Xuesen retornó a su país luego de haber sido encarcelado y acusado de tener simpatías comunistas estando en buenas relaciones con la URSS.¹² En 1970 se daría el primer hito, al conseguir con éxito el primer lanzamiento de un satélite propio (^{Xin, 2007}). Tras ello, la RPC conseguiría una larga serie de éxitos con sus cohetes 'Larga Marcha', y en los años de la década de 1990 comenzaría a asistir a diferentes países para construir satélites y lanzarlos (^{Smith, 2005}; ^{Solomone, 2005}, ²⁰⁰⁶). Sumado a ello, China se sumó en el año 2003 al exclusivo club -integrado hasta entonces por rusos y norteamericanos- de países en capacidad de realizar vuelos espaciales tripulados por humanos (^{Johnson-Freese, 2007}).

Ahora bien, yendo al terreno actual, ¿por qué China busca acercarse a los países suramericanos para cuestiones relativas a la tecnología espacial? Aunque no existe una respuesta, una de las razones derivaría de la competencia geopolítica que China viene desarrollando con Estados Unidos por los distintos espacios, terrestres y ultraterrestres. Una competencia que, a su vez, altera el propio orden geopolítico y los códigos que lo configuran.

Por orden geopolítico entendemos la conjunción de cohesión y conflicto entre actores políticos, junto a un sistema de gobernanza que define los actores, las reglas, los principios de interacción. Un orden geopolítico también posee en común distintas concepciones entre los actores acerca de cuándo es correcto y de qué manera deben ejercerse distintas instancias de la política, como el comercio, la coacción militar o la diplomacia. Cada país presenta diferentes códigos geopolíticos -locales, regionales o globales, de acuerdo con la escala-, que definimos como "un conjunto de supuestos estratégicos que elabora un gobierno sobre otros Estados para orientar su política exterior" (^{Taylor & Flint, 2002}, p. 99). En consecuencia, existe un discurso geopolítico sobre cómo son leídos los acontecimientos políticos y económicos del sistema-mundo, y cómo es representado el poder en el espacio (^{Agnew, 1995}, ²⁰⁰⁵). Siguiendo a estos autores, entender la política es comprenderla en clave geográfica, puesto que el espacio es un área en disputa.

En este orden de ideas, al ser el sector espacial un campo de conocimiento y tecnología de vanguardia, al integrar las infraestructuras nacionales y debido a la importancia que tienen los mercados en telecomunicaciones -ya sea para uso civil o militar- en cualquier tipo de competencia geopolítica, el desarrollo de una política espacial a escala global representa una necesidad para quien busca constituirse como una potencia de primer orden, disputando la hegemonía de las capacidades técnicas y, también, el sentido simbólico de estatus científico. El terreno espacial, además, es especialmente relevante, porque la característica del terreno global es la condición esférica de la Tierra, y el emplazamiento de distintos nodos alrededor del globo se hace imperativo por la propia curvatura de la geografía.¹³

De lo anterior se desprende que China puede ser apreciado como actor en distintas escalas: la global, la regional y la nacional, participando en distintas instancias del desarrollo de los países suramericanos. En este marco, asumimos que cada una de esas instancias escalares está relacionada con la otra en el marco del ascenso chino como potencia mundial. Siguiendo esta línea argumental, encontramos que es en la década de 2000 cuando comienza un mayor acercamiento entre la RPC y los países suramericanos en el área espacial. Esto no es casualidad, teniendo en cuenta que en aquella época se conjugó una proliferación de gobiernos críticos de la hegemonía estadounidense junto con un sostenido avance técnico de los chinos en el marco de un posicionamiento global del país asiático. De modo similar a otras potencias, China concibe la asistencia a los países suramericanos como una vía para avanzar en sus objetivos políticos y económicos en el exterior, y para reducir la influencia de las potencias rivales (Erthal Adbenur & Marcondes de Souza, 2013, p. 75).

Dicho esto, hemos encontrado evidencia en fuentes primarias y secundarias de una serie de acuerdos de cooperación espacial entre China y países de América del Sur. De manera preliminar, los resultados arrojados por las fuentes muestran que algunos países no presentan programas significativos de cooperación; y en aquellos que sí existen, las acciones son, al menos por ahora, más bien puntuales.

Esto se debe sobre todo a que la relación de cooperación de los países suramericanos es más prolífica con Estados Unidos y Europa, producto de los vínculos históricos con esos países (como la cooperación de la National Aeronautics and Space Administration con las agencias del sur americano, o la propia European Space Agency). En este sentido, si bien no es el propósito de este artículo analizar la cooperación espacial en términos de competencia entre grandes jugadores globales, vale resaltar que China entra a un "mercado" en el que no solo los países del Norte y las organizaciones multilaterales siguen siendo los principales proveedores de ayuda para la región (Erthal Adbenur & Marcondes de Souza, 2013, p. 72), sino que, además, el 'saber hacer' es patrimonio de escasas empresas oriundas de esos países, quienes a su vez han desarrollado un entramado de regímenes internacionales de control de tecnologías sensibles y acuerdos de confidencialidad que condicionan los alcances de la cooperación tecnológica con otros actores.

Programas de cooperación entre China y los países de América Latina

Conclusiones

Como se dijo en la introducción, la novedad que implica para los países suramericanos la creciente oferta de China en materia espacial no puede ser disociada de la intención por parte del gigante asiático de expandir su influencia y consolidarse como una potencia global. Tampoco puede entenderse si no se considera el peso que ha tenido la estrategia de diversificación en las políticas exteriores latinoamericanas de la década pasada, en pos de mitigar la dependencia de estos países respecto de sus socios tradicionales: Estados Unidos y Europa.

Ahora bien, el problema en esta nueva relación radica en que no parecen verse superadas las asimetrías que emergen cuando un Estado más desarrollado ofrece servicios tecnológicos para mejorar las capacidades de los otros Estados que forman parte de esta relación. En este sentido, si bien los chinos se presentan a sí mismos como un país en desarrollo, hace varios años que este país no solo es la fábrica de las principales compañías del mundo, sino que también desarrolla y ofrece tecnología propia. Es decir, China posee y ofrece el 'saber hacer' como país desarrollado. Así, aun cuando pueda haber cierta transferencia de tecnología, esta no es horizontal, sino que se produce de manera vertical, en la cual los países adquieren la tecnología acríticamente, sin capacidades de producción propia.

Para el gigante asiático, esto es una ventaja de política exterior, pues le permite tender relaciones que pueden reemplazar a las tradicionales del mundo occidental. Para los países suramericanos, en cambio, si bien resulta una opción atractiva a corto plazo, en tanto permite ampliar el abanico de asociaciones tecnológicas, en una mirada de más largo aliento puede resultar en un nuevo esquema de dependencia tecnológica, aquel que pensadores como Jaguaribe identificaban como obstructores del desarrollo nacional.

Dicho esto, aunque el campo de la cooperación espacial entre Suramérica y China presenta esquemas de asimetría que dificultan hablar de una cooperación Sur-Sur, lo cierto es que tampoco resultaría preciso calificarla como una cooperación Norte-Sur. En efecto, no existe evidencia de que los programas de cooperación estén supeditados a la adopción de una determinada política económica por parte de los países suramericanos. En todo caso, existe un condicionamiento político referido a la relación con Taiwán, razón aparentemente excluyente para ser sujeto asiduo de asistencia por parte del país asiático. La ausencia de Paraguay entre los programas de cooperación avalaría tal afirmación.

Sumado a lo anterior, la cesión de soberanía -entendida en términos tradicionales como la capacidad de los Estados de ejercer autoridad de manera autónoma sobre su territorio y población- tampoco es una característica de los programas de cooperación espacial entre América del Sur y China. El único caso controversial en este sentido sería el de la base espacial en Argentina; aunque, como se dijo anteriormente, los acuerdos incluyen que todas las actividades se deben regir por la legislación nacional y provincial del país austral.

Tampoco podría decirse que la cooperación espacial esté direccionada a mantener el statu quo en el sistema internacional. Contrariamente, podría afirmarse que, sin caer en una posición revisionista, en el discurso geopolítico de China y varios países de la región, como Bolivia y Venezuela, subyace la intención de reconfigurar el orden global dominado por las potencias occidentales. Con base en ello, tal vez resulte más apropiado hablar de un tipo de cooperación entre una potencia emergente y países del "otro sur", tal como proponen ^{Actis y Zelicovich (2016)}.

Pensando a futuro, es probable que el devenir de este patrón de relacionamiento dependa de las posibilidades reales de cooperación con China de los países analizados. Es decir, dependerá de las capacidades diplomáticas de Beijing para mostrarse como una alternativa a la cooperación espacial y como una oportunidad de transferencia de recursos técnicos y formación de profesionales a las posibilidades ya ofrecidas por los tradicionales socios estadounidenses y europeos. También dependerá del grado de integración u atomización que alcancen los países suramericanos a la hora de plantear iniciativas de desarrollo endógenas y, al mismo tiempo, de la capacidad para fomentar mecanismos de negociación conjuntos que mitiguen las diferencias de poder con las grandes potencias. En este sentido, existe un antecedente en el marco de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), cuando en 2011, en el seno del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) Argentina y Brasil propusieron al resto de los países iniciar un estudio de factibilidad para establecer una Agencia Espacial Suramericana (^{Frenkel, 2016}). Los vaivenes dentro de los Estados -como el declive internacional brasilero o los resquemores de la Cancillería Argentina- hicieron que la iniciativa nunca pasara de una mera propuesta. Así mismo, la reciente decisión por parte de seis países (incluidos Argentina y Brasil) de suspender su participación en la Unasur refleja un estado de deterioro de la integración suramericana que obstaculiza la posibilidad de elaborar desarrollos endógenos, como podría ser la agencia espacial; y, al mismo tiempo, erosiona una posible plataforma para negociar con actores extrarregionales. Si bien el Foro China-Celac continúa vigente y contiene entre sus ejes la cooperación tecnológica, la multiplicidad de actores que abarca diluye la posibilidad de expresar una voz suramericana cohesionada.

En definitiva, la coyuntura política internacional, los cambios de orientación política de algunos de los países del continente suramericano y las dificultades que viene arrastrando el regionalismo latinoamericano para expresar posiciones comunes parecen ser una excelente oportunidad para que China profundice su presencia en la región desde una posición de ventaja, poniendo en duda, una vez más, el horizonte de desarrollo de los países de América Latina.

Lo que queda en evidencia es que la política espacial ocupa un rol central en la estrategia global china, y que la región suramericana es un engranaje importante en esa política, dados los nuevos mercados y la competencia geopolítica con Estados Unidos por el 'saber hacer' en lo que atañe al desarrollo de infraestructuras críticas. En este caso, ofreciendo la posibilidad de operar en la curvatura de la Tierra para las comunicaciones con todo el planeta.