Ley de Participación Ciudadana

En las sociedades modernas la participación ciudadana no se restringe sólo a procesos electorales sino representa también una forma de participar, controlar y moderar el poder otorgado a los representantes políticos a través de formatos y mecanismos de participación ciudadana, que permiten fortalecer y construir la vida democrática de la sociedad (^{Pérez, 1999}).

En México, en un contexto de paulatina transición a la democracia existe un rasgo llamativo, el uso que se la ha dado a la innovación legal. El carácter principalmente electoral de este proceso de transformación, con constantes problemas postelectorales y sus interminables cambios y reformas en la reglamentación e instituciones electorales, ha generado que se dejen de lado otros espacios en los que se han tratado de abrir nuevos canales a la democratización de lo público. En ese caso, se encuentran las leyes de participación ciudadana, casi invisibles y poco trascendentes aún en la vida política nacional y local, pero que representan uno de los terrenos de innovación legal más relevantes (^{Olvera & Cilano, 2009}).

Herramientas de Participación Ciudadana

En la evolución democrática existen tres generaciones de mecanismos o herramientas de participación clasificados por el Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República Mexicana. En la primera generación se establece el modelo de la Democracia Representativa con el sufragio universal (^{Sala, 2014}; ^{Medina, 2016}), que según ^{Aragón (2007}), así como ^{Sáenz, Gorjón, & Rodríguez-Burgos (2008}) indican que es la forma más amplia de las democracias modernas, es así que el sufragio debe ser libre, directo y secreto, en donde todos los votos tengan el mismo valor, emitiéndose libremente y sin coacción.

^{Sala (2014}) y ^{Medina (2016}) coinciden en que con la segunda generación se evoluciona hacia el modelo de democracia participativa mediante mecanismos en los que los ciudadanos pueden tomar decisiones más allá de elegir a los gobernantes, además ^{Rodríguez-Burgos (2015}) añade que los ciudadanos deben estar más informados para ser más racionales para elegir a sus representantes y para participar activamente en la toma de decisiones.

Es así que entre los mecanismos de participación ciudadana se encuentran el referéndum, el plebiscito, la iniciativa popular, la consulta popular, las candidaturas independientes y la revocación de mandato ( ^{Rodríguez-Burgos, Martínez, & Tamez, 2015}). Por otro lado, el referéndum es el mecanismo mediante el cual, el pueblo acepta o rehúsa un proyecto de Ley establecido por los gobiernos a nivel nacional, regional o local (^{Martín, 2015}).

Dentro de las herramientas de participación mencionadas, el plebiscito es definido por ^{Lissidini (1998}) como el acto por el cual el pueblo aprueba o rechaza un régimen constitucional propuesto y formulado de acuerdo con el procedimiento que se establece en la propia Carta Magna. Por otro lado, ^{Altman (2010}) describe la iniciativa popular como un proyecto de ley, estatuto o enmienda constitucional apoyado por un grupo de ciudadanos, siendo para algunos la herramienta ciudadana más democrática.

En la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales de los Estados Unidos Mexicanos (2014) se incluye el concepto “Candidato Independiente” que corresponde al ciudadano que obtenga por parte de la autoridad electoral el acuerdo de registro, habiendo cumplido los requisitos que para tal efecto establece la presente Ley.

Otra herramienta importante, conocida como consulta popular, demanda la opinión comunitaria sobre los requerimientos de ejecución de acciones y en menor medida sobre las acciones a emprender (^{Restrepo, 2001}). El artículo 14 de la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Nuevo León (2016) establece a esta como un instrumento de participación ciudadana, que mediante el plebiscito o referéndum, por medio de las instancias del Ejecutivo o del Congreso someten a votación de la ciudadanía la propuesta con trascendencia social, la cual será aprobada o rechazada para normar la decisión de la autoridad.

La misma Ley de Participación Ciudadana del Estado de Nuevo León define en el artículo 59 el término “revocación de mandato” como un mecanismo de consulta a las y los ciudadanos con el cual pueden emitir mediante sufragio libre, directo, secreto y universal, sobre la terminación anticipada del periodo para el cual fueron electos el titular del Ejecutivo del Estado, los presidentes municipales y los diputados locales.

Finalmente, entre las herramientas de participación de tercera generación autores como ^{Sala (2014}) y ^{Medina (2016}) mencionan en primer lugar las asambleas populares, que ^{Rudenko (2009}) las define como un órgano del poder que une al “pueblo” en su totalidad; mientras en segundo lugar se menciona el Presupuesto Participativo. En referencia a lo anterior, ^{Goldfrank (2006}) define este como “un proceso a través del cual los ciudadanos pueden contribuir en la toma de decisiones acerca del presupuesto gubernamental.”

Presupuesto Participativo

Una de las herramientas modernas de participación ciudadana que tomó auge a partir de la década de los 80 es el Presupuesto Participativo, donde los ciudadanos se involucran en la toma de decisiones acerca del gasto de un porcentaje del recurso público.

Para ^{Bou Geli & Virgili Bonet (2008}) el Presupuesto Participativo es un mecanismo o proceso en el que la población contribuye a determinar el destino de la totalidad o de una parte de los recursos públicos de su municipio, considerándose así como una forma de democracia participativa en la gestión pública. El Presupuesto Participativo ha logrado constituirse como una herramienta clave que permite enlazar dos conceptos, representatividad y participación, que forman parte fundamental de un sistema democrático (^{Ayala & Hernández, 2014}).

De acuerdo con ^{Sintomer (2005}) se pueden diferenciar tres tipos de objetivos de la participación ciudadana en el Presupuesto Participativo: a nivel administrativo utilizando la participación como vehículo para mejorar la gestión pública; a nivel social apoyando e influyendo sobre las relaciones sociales de la ciudadanía; y a nivel político favoreciendo la democracia participativa.

En los últimos años, la experiencia del Presupuesto Participativo ha sido adoptada por las administraciones gubernamentales de diversos países de América Latina y de Europa. Se pueden mencionar Argentina, Uruguay, Paraguay, Chile, México, Ecuador, El Salvador, Perú, Francia, España, Venezuela, Colombia y El Salvador (^{Vitale, 2005})

Los Presupuestos Participativos se llevan a cabo en ciudades de todos los tamaños, desde aquellas con menos de 20.000 habitantes, por ejemplo Icapuí y Mundo Novo en Brasil, Rheinstetten en Alemania, Santa Cristina d’Aro en España o Grottomare en Italia, hasta en grandes ciudades como Buenos Aires o São Paulo. Además también se han desarrollado en municipios rurales tales como Governador Valadares en Brasil y también en otros completamente urbanizados como Belo Horizonte. También han sido implementados en municipios con pocos recursos municipales como Villa El Salvador en Perú, con solamente 20 USD de presupuesto anual por habitante o en municipios europeos con abundantes recursos financieros con 2.000 USD de ingreso municipal anual por habitante (^{Bou & Virgil, 2008}).

En México se tiene referencia que el municipio de Tepic, Nayarit fue el primero que registró en 1970, una experiencia equivalente al Presupuesto Participativo, aunque sin la denominación actual. El caso se dio en el primer gobierno municipal de izquierda mexicano por parte del Partido Popular Socialista y no volvió a replicarse (Velasco & Hernández, 2012). Posteriormente, a finales de la década de los 90´s en el municipio Santa Catarina, en el estado de Nuevo León, durante la gestión municipal 1997-2000, incorporó el proyecto, el cual tampoco tuvo continuidad en las siguientes administraciones (^{Rodrìguez, Sàenz, & Arango, 2013})

Con la implementación de experiencias exitosas del Presupuesto Participativo en el entorno internacional, y su réplica posterior a nivel local en municipios mexicanos como Cuquío en el estado de Jalisco, se ha generado una plataforma innovadora de participación ciudadana y democracia participativa. Aunque en el ámbito académico poco interés ha despertado el tema y no se ha analizado el avance del Presupuesto Participativo en el país (^{García Bátiz & Téllez Arana, 2018}) éste si se ha aplicado en diversos espacios, tanto a nivel nacional, estatal y local, con diversos mecanismos de implementación en cada una de las experiencias.

Diversos autores como ^{Goldfrank (2006}), ^{Montecinos (2014}), así como el documento base de Presupuesto Participativo y finanzas locales (^{Red URBAL 9, 2005})² coinciden en que para la implementación efectiva del presupuesto participativo a escala local es necesario que confluyan diversos factores que facilitan alcanzar mejores resultados del proceso. Cabe señalar que se analizaron los factores establecidos en estos documentos, obteniendo 21 factores de éxito, aunque solo coinciden los tres en dos, uno en relación a la parte legal y la participación de las autoridades, aunque se manejan con diferentes nombres, la propuesta es similar.

Es así que ^{Red URBAL 9 (2005)} presenta que el presupuesto debe ser autoreglamentado y poniendo al servicio del proceso a la institución y a su maquinaria administrativa, mientras que ^{Goldfrank (2006}) los menciona como plataforma legal y voluntad política con personal competente y finalmente ^{Montecinos (2014}) los considera como el grado de institucionalización del Presupuesto Participativo y la participación del ejecutivo local en la información y la divulgación de los resultados aprobados.

Por tanto, se puede decir que la plataforma legal ha sido una variable coincidente en los documentos analizados ya que representa un recurso importante para la ejecución del Presupuesto Participativo, representando el grado de institucionalización del Presupuesto Participativo en el gobierno que corresponde a las reglas previstas para la ejecución del programa y que puede estar establecido a nivel nacional, estatal o municipal. Según ^{Goldfrank (2006}) las leyes existentes deben permitir y preferiblemente incentivar la participación ciudadana en lo referente a las decisiones sobre el presupuesto público.

Con base a lo anterior, la presente investigación se centra en analizar la presencia de la Plataforma Legal del Presupuesto Participativo en los 32 estados de México y establecer los mecanismos de implementación del programa que se establecen en las mismas.

Ley de Participación Ciudadana

De los 32 estados evaluados se encontró que el 90.63% cuentan con Ley estatal de Participación ciudadana o similar y solamente 3 estados prescinden de ésta, que son Campeche, Estado de México y San Luis Potosí. A continuación, se presenta la tabla 1 que muestra los resultados.

En San Luis Potosí no se cuenta con Ley de Participación ciudadana , pero sí con la Ley de referéndum y plebiscito del estado de San Luis Potosí que establece al referéndum como el instrumento de participación mediante el cual la ciudadanía ejerce el derecho para expresar su afirmación o negativa respecto de los actos de gobierno, reformas, adiciones o derogaciones a la Constitución Política del Estado, así como de las leyes secundarias que expida el Congreso del Estado, que sean sometidas a su revisión. (^{Congreso del Estado de San Luis Potosí, 2008}).

Por otro lado, definen al plebiscito como la consulta pública a los ciudadanos de San Luis Potosí para que expresen su opinión afirmativa o negativa, respecto de un hecho de los poderes Ejecutivo, Legislativo o de los ayuntamientos, que sean considerados como actor relevante para la vida pública del Estado o de los municipios, según sea el caso, utilizándose también para la formación, supresión o fusión de municipios.

En el caso de San Luis Potosí, la Ley de Participación ciudadana se ha impulsado en diversos momentos, la última en 2018 donde la propuesta de Ley presentada incluía figuras como revocación de mandato, consulta popular y plebiscito. Sin embargo la iniciativa de ley fue desechada por la legislatura bajo el argumento de inconstitucionalidad, manifestando que las causas de revocación de mandato no se encontraban bien definidas (^{Medrano, 2018}).

Otro caso es el de Campeche, el cual el 28 Septiembre 2018 publicó la Ley para el Fomento y Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en el Estado de Campeche (2018) que en el artículo 1 establece como objetivo “impulsar las actividades que realizan las organizaciones de la sociedad civil en coordinación con la administración pública estatal, mediante el establecimiento de requisitos y registros para el fomento y seguimiento de sus actividades.” Encontrando que aunque se habla de participación de ciudadanos, solo está focalizado a organizaciones civiles constituidas y no a la ciudadanía en general.

Dentro de la misma Ley para el Fomento y Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en el Estado de Campeche, en el artículo 5 se define a la organización civil como las personas morales constituidas conforme a la legislación civil aplicable que realicen en el Estado de Campeche, sin fines de lucro, en beneficio de terceros, con sentido de corresponsabilidad y transparencia, sin fines religiosos o político partidistas rigiéndose bajo los principios de solidaridad y asistencia social, fomentando actividades como la asistencia social, apoyar la alimentación popular, fomentar la cultura cívica, promover la participación ciudadana en asuntos de interés público, promover la igualdad y la equidad de género, entre otros. (^{Ley para el Fomento y Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en el Estado de Campeche , 2018}).

En el Estado de México a inicios del año 2019, la actual Legislatura número 60 generó esfuerzos para integrar la Ley de Participación Ciudadana del Estado en la que se integrarían las figuras de referéndum, plebiscito, consulta ciudadana, consulta popular y parlamento abierto.

La Legislatura presentó un plan de trabajo en donde se contemplaba sumar esfuerzos con la ciudadanía en general, con universidades, organizaciones de la sociedad civil y gobierno, para que, en el ámbito de sus respectivas competencias, se generaran propuestas de políticas públicas y programas gubernamentales en el tema de participación ciudadana. En éste caso, la Ley de Participación Ciudadana no prosperó (^{Hidalgo, 2019}).

En las dos legislaturas anteriores existió también el interés de generar la Ley Participación Ciudadana, sin resultados favorables. En la 58 Legislatura la Diputada Annel Flores del Partido Acción Nacional (PAN) propuso la Ley de Participación y su compañera de bancada, Adriana Hinojosa planteó la Ley de Fomento a Organizaciones Civiles y en la 59 Legislatura local la legisladora Patricia Durán, de Movimiento Ciudadano (MC), retomó el tema de la Ley de Participación Ciudadana, así como Sergio Mendiola del PAN la de organizaciones civiles, sin embargo, en ambas ocasiones no fueron fructíferas.

El Estado de Puebla también cuenta intentos por generar la Ley de Participación Ciudadana, pero no se han concretado. El gobernador Miguel Barbosa Huerta anunció en el 2019 la creación de la “Ley de Participación Ciudadana y audiencias con gobierno” por medio de cual se busca mantener cercanía con la ciudadanía. Una de las acciones propuestas es que los días martes de cada semana, los titulares de las dependencias y entidades de gobierno y el propio gobernador ofrecerán audiencias públicas a la ciudadanía y equipos de cada una de las dependencias recorrerán las más de 20 regiones del estado cada dos meses para la realización de las mismas (^{Domínguez, 2019}).

El gobernador presentará la propuesta de Ley al Congreso del Estado y de ser aprobada haría efectivo el plebiscito, referéndum y la iniciativa popular como herramientas de los ciudadanos. Es importante detallar que la Constitución de Puebla incluye esas herramientas de participación desde 2009, pero su implementación se condicionó a la promulgación de una ley en la materia que en 10 años no ha sido aprobada por el Poder Legislativo.

Cronología y evolución de las Leyes Estatales en México

La primer Ley de Participación Ciudadana publicada en el país es la de Jalisco publicada el 7 de marzo de 1998, seguida del estado de Morelos publicada el 27 de diciembre del año 2000 y posteriormente el estado de Baja California el 16 de febrero de 2001. Al analizar el histórico de publicaciones de Leyes Estatales del Presupuesto Participativo por año se observa que existe un repunte en el año 2012 con la publicación de leyes en 6 estados (Michoacán de Ocampo, Querétaro, Sinaloa, Oaxaca, Durango y Nayarit).

A continuación, se presenta en la tabla 2 el histórico de publicación de Leyes de Participación Ciudadana, con sus respectivas fechas de publicación de las 29 Leyes estatales de Participación Ciudadana en México.

Casi la totalidad de los estados titularon “Ley de Participación Ciudadana” al documento, con excepción del estado de Tlaxcala que optó por el nombre “Ley de Consulta Ciudadana para el Estado de Tlaxcala”, Chiapas que la denominó “Ley de Participación social para el Estado de Chiapas”. En el caso de Veracruz de Ignacio de la Llave el nombre es Ley Estatal de Participación ciudadana y Gobierno Abierto, mientras que en San Luis Potosí la llamaron “Ley de referéndum y plebiscito del Estado de San Luis Potosí”.

Aunque el nombre de la Ley en Tlaxcala (Ley de Consulta Ciudadana para el Estado de Tlaxcala) sólo hace referencia a la consulta ciudadana, en su artículo 3, reformado por última vez el 12 de mayo de 2009, se establece como mecanismos de participación los siguientes: Iniciativa Popular, Consulta Popular, Plebiscito, Referéndum y Voz Ciudadana en el Cabildo.

En Chiapas la llamada ^{Ley de Participación Social para el Estado de Chiapas (2009)} denomina participación social a la forma de organización de las personas del municipio que propongan iniciativas para satisfacer sus necesidades, identificando los intereses y valores, conociendo su responsabilidad e influencia en la toma de decisiones para la realización de obras y servicios públicos.

Es así que la Ley establece como objetivo principal favorecer e incentivar la participación de la ciudadanía en el sector público brindando responsabilidades para que sea posible satisfacer las necesidades inmediatas de su comunidad principalmente en servicios públicos y en obras.

Mecanismos de participación ciudadana incluidos en las Leyes Estatales en México

Los mecanismos de participación ciudadana incluidos en las 29 leyes analizadas se enlistan a continuación, así como también el número de Estados que las incorporaron a su Ley de Participación Ciudadana o similar.

La herramienta de participación más coincidente en las leyes de participación ciudadana analizadas con el 92.59% fue la iniciativa ciudadana o popular que la ^{Ley de Participación Ciudadana del Estado de Aguascalientes (2018)}, la cual se define en el Artículo 38 dentro del capítulo VI, como el instrumento mediante el cual los ciudadanos presentan ante el Poder Legislativo proyectos de Ley para “crear, reformar, adicionar, derogar o abrogar disposiciones legales” los cuales deben ser aprobados por las Comisiones correspondientes y por el pleno del Poder Legislativo.

En el artículo 39 de la antes mencionada Ley se señala que deberá presentarse la iniciativa ciudadana firmada por lo menos por el número de ciudadanos equivalente al 1% del padrón electoral y deberá incluirse nombre, firma y clave de elector de cada uno de los solicitantes.

En segundo lugar se encuentran empatados con 24 menciones, representadas por un 88.88% el plebiscito y la Iniciativa Ciudadana o popular. Según la Ley de Participación Ciudadana del estado de Coahuila de Zaragoza (2001) el plebiscito es una consulta en la cual los ciudadanos aprueban o rechazan las decisiones del Ejecutivo del Estado o de los Ayuntamientos y la iniciativa popular corresponde al derecho que tienen los ciudadanos del Estado para iniciar “leyes, decretos, reglamentos o normas administrativas”

Por otro lado la iniciativa ciudadana o popular le otorga al ciudadano la capacidad de presentar iniciativas de reforma, abrogación o creación de Leyes en materias no exclusivas de los Poderes del Estado (^{Ley Número 684 de Participación Ciudadana del Estado libre y soberano de Guerrero, 2008}).

Aunado a lo anterior se detectaron en el análisis de contenido otros 10 instrumentos de participación ciudadana que sólo estuvieron presentes en un estado, representado por un 3.4 % de los 29 evaluados entre los que se encuentran; Organización en comités de vecinos; Consejo Consultivo Ciudadano; Obra pública con participación ciudadana; Silla ciudadana; Agencia de Desarrollo Local; Voz ciudadana en Cabildo; Unidad de Quejas y denuncias; Organización en comités de vecinos; Organizaciones ciudadanas; así como el Observatorio ciudadano.

A continuación se describen algunas características de estos mecanismos de participación:

La organización en comité de vecinos es una figura presente en la Ley de Participación Ciudadana para el Estado de Baja California (^{Congreso del Estado de Baja California Sur, 2017}) definida como las organizaciones de vecinos conformadas en las Unidades Territoriales de los Municipios del Estado para procurar la colaboración de las autoridades estatales, federales y municipales en el desarrollo de sus habitantes. El cargo que desempeñan los vecinos en los comités es personal y honorífico por lo que no percibirán remuneración alguna por su desempeño y el comité deberá contar con un acta constitutiva protocolizada por Notario Público para ser reconocida por la autoridad municipal, además se declara que los Municipios no aportan a los comités recursos económicos o materiales para su sostenimiento.

Según la ^{Ley de Consulta Ciudadana para el estado de Tlaxcala (2006)} la Voz ciudadana en el Cabildo consiste en el derecho de que los ciudadanos acudan con una petición por escrito dirigida al Secretario de Ayuntamiento con el fin de que participen en la sesión de Cabildo siguiente y realizar la solicitud que considere conveniente. El Secretario de Ayuntamiento tiene la facultad de aceptar o denegar la solicitud de voz en el Cabildo una vez revisado si la necesidad presentada por el ciudadano es de competencia municipal según la constitución federal y estatal vigentes, así como de la Ley Municipal.

Por otro lado, las Organizaciones ciudadanas son aquellas personas morales sin fines de lucro a través de las cuales la ciudadanía ejerce colectivamente su derecho a la participación ciudadana. (^{Ley De Participación Ciudadana Del Distrito Federal, 2004})

Presupuesto Participativo

De las 29 Leyes estatales analizadas 5, esto es, solo un 17.2% incluyen el Presupuesto Participativo como herramienta de participación ciudadana. Los estados que tienen en su marco legal previsto al presupuesto participativo son Aguascalientes, Ciudad de México, Nuevo León, Quintana Roo y Sonora.

En lo que se refiere a los rubros en los que puede emplear el Presupuesto participativo por cada estado se realizó la tabla 4 que presenta los resultados:

*NE En el caso de la Ley de Participación del Estado de Nuevo León, se observó que no se especifican los rubros en los cuales puede emplearse el presupuesto del programa

Los rubros más coincidentes dentro del presupuesto participativo en las leyes de Participación ciudadana son la urbanización municipal y el alumbrado público. Por otro lado, entre los rubros con menor número de menciones son el medio ambiente, la movilidad sustentable y la infraestructura rural que están presentes en la Ley de participación ciudadana del Estado de Quintana Roo. Finalmente se pudo observar que los rubros de agua potable, letrinas e infraestructura de salud y educativa están mencionados únicamente en la Ley de Participación ciudadana del estado de Aguascalientes.