El derecho a la ciudad en un escenario de neoliberalismo urbano

Reflexionar sobre la participación social habilitada en nuevas formas de gobernanza neoliberal es una invitación a repensar las relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad a través de las políticas urbanas (en este caso específico) y las capacidades de materialización del derecho a la ciudad.

La producción de la ciudad latinoamericana se expresó en un proceso dinámico que involucró distintas lógicas de producción de su suelo: a) la mercantil, orientada a la producción de bienes y servicios urbanos a los que se accede de manera mercantilizada; b) la estatal, donde este actor define la forma en que los distintos grupos acceden al suelo y condiciona su localización; y c) de la necesidad, impulsada por sectores sociales que no logran su reproducción social a través del mercado ni del Estado, entonces lo hacen mediante ocupación/autoconstrucción/autourbanización de asentamientos populares informales (^{Abramo, 2012}). Ahora bien, en un escenario de reestructuración neoliberal, lo que se observa es un cambio en el modo de gestión urbana que tuvo expresión en una disminución de la intervención e inversión público-estatal y una priorización de la lógica mercantil para el desarrollo de la planificación urbana (de Mattos, 2010). El neoliberalismo logró la adaptabilidad (^{Theodore, Peck y Brenner, 2009}) y la flexibilidad táctica (^{Portes, 1999}) necesaria para reproducir la acumulación de capital a partir de un Estado que fue clave en la reconfiguración de sus capacidades para el desarrollo del mercado, mediante nuevas estrategias de reterritorialización de sus intervenciones (^{Díaz Orueta, 2013).} Esto implicó una reconfiguración de lo local y los regional como espacios privilegiados para la reproducción de las estructuras globales del neoliberalismo, al igual que una apertura y mayor pluralismo en el diseño y ejecución de las políticas. En la CABA esto comprendió la ejecución de nuevos formatos de políticas urbanas que involucraron en su desarrollo instancias de participación social. No obstante, estas nuevas dinámicas de producción local de lo global (^{Moreno Carranco, 2010}) no siempre implicaron nuevas pautas de relacionamiento entre el Estado y la sociedad, donde la participación se tradujo en habilitante de cambios profundos en la estructura sociourbana de la ciudad. En investigaciones previas (^{Rodríguez, et al., 2018}) demostraron que la ejecución de los proyectos de reurbanización en algunas villas de la ciudad, entre ellas la 31-31bis y la 20, se desarrollaron en estrecha vinculación con la ejecución de grandes proyectos urbanos orientados a la dinamización económica de la ciudad, en la que la nueva gobernanza urbana y la retórica participativa funcionaron como dispositivos de legitimación del proceso de mercantilización extendida de la ciudad.

Lo anterior, evidencia la importancia de recuperar algunos debates sobre la participación en el desarrollo de la política. ^{Catenazzi y Chiara (2009)} definen la participación social como una articulación entre actores con intereses disímiles y con orígenes diversos, inducida o impuesta desde el Estado o gestionada por este como resultado de demandas de la población, siendo esta una participación conquistada. Para las autoras, la participación es concebida como parte intrínseca del proceso mismo de toma de decisiones de la política pública. Sin embargo, Cunill Grau (1995) alerta sobre la participación institucionalizada, ya que puede ser explicativa de los propios límites del proceso, en vez de facilitar la representación social. En muchas ocasiones, dice, legitima la propia corporativización del aparato estatal, redundando en un debilitamiento de la sociedad civil. ^{Rofman (2007)} agrega que los resultados de la participación aplicados desde enfoques liberales pueden ser diversos, ya que, si bien, formas tuteladas y controladas de participación pueden resultar en un aumento de la legitimidad de la dominación política, también ocurren experiencias de empoderamiento popular efectivo que habilita la ampliación de los mecanismos democráticos y el ejercicio pleno de la ciudadanía, por lo que el mojón de estos procesos, dice ^{Zapata (2017)}, está en la redistribución de la toma de decisiones, en las cuales los destinatarios de la política encuentran un canal de acceso al derecho a la ciudad.

De otro lado, al remitir al derecho a la ciudad se hace en término de ^{Lefebvre (1969)}, es decir, en la facultad que tiene las personas de crear ciudades que respondan a sus necesidades y no a las del capital. Esto implica pensar la ciudad no como mercancía, sino como un lugar de goce pleno y efectivo de derechos, de encuentro y escenario para la construcción de la vida colectiva, rescatando el carácter social de la producción de la ciudad. ^{Fernandes (2006)} también reclama un rol activo y directo de los habitantes urbanos a participar en la definición de los asuntos vinculados a la ciudad. Esta intromisión del derecho en la participación no solo remite a incluir a los habitantes en las discusiones, gestión e implementación de las políticas urbanas, sino a la capacidad de incidencia de los pobladores individuales o colectivos en la toma de decisiones de la producción de la ciudad. Esta participación se gesta, para el autor, en la idea de que la ciudad se encuentra en permanente construcción colectiva a partir de la interacción social y, por ello, en disputas por su apropiación. ^{Lefebvre (1969)} y ^{Harvey (2012)} ya advertían sobre esta cuestión. Los conflictos por la apropiación del espacio se tornan latentes, pero a partir de una lógica que activa la acción política por parte de los habitantes como estrategia de reapropiación. Es en estos conflictos por la reapropiación del espacio donde se recrean capacidades de acceso al derecho a la ciudad para los sectores populares urbanos.

Trayectorias de base y normativas con historias

En las villas 31-31bis y 20 existen numerosas experiencias organizativas y específicas institucionalidades que canalizaron las demandas y la participación a escala barrial. La Ley No. 148/98, que tiene sus orígenes en un proceso participativo en articulación con el legislativo local, da cuenta del lugar que se le asignó a las instancias territoriales (^{Vitale y Ramos, 2011}). La norma establece la necesidad de urbanización y exige que cada una de las villas de la ciudad cuente con algún tipo de representación ante el Estado que surja de comicios democráticos.

Pese al derrotero a escala barrial y su expresión normativa, históricamente se promocionó la erradicación y el desplazamiento de la población villera desde el nivel ejecutivo. Tras la recuperación democrática reciente se produjo un desplazamiento hacia el paradigma de la radicación, reconocimiento del espacio autoproducido y la regularización, pero las políticas villeras resultaron erráticas e insuficientes con respecto a la escala y la complejidad de la problemática.

Específicamente en la villa 31-31bis, en 2007, se consolida la Mesa por la Urbanización y Radicación de la Villa 31-31Bis (en adelante, Mesa Histórica), la cual nuclea a delegados, vecinos, ONGs y profesionales, que funciona hasta la actualidad. Dos años más tarde, la sanción de Ley No. 3343/09 dio impulso a un fuerte proceso de discusión al interior del barrio sobre la regularización de las elecciones de autoridades y su proyecto de urbanización, que se canalizó en el marco de la Mesa Histórica. Dicha Ley creó la Mesa de Gestión y Planeamiento Multidisciplinaria y Participativa para la Urbanización de las Villas 31-31Bis, encargada de llevar adelante la urbanización y radicación del barrio. ^{Vitale y Ramos (2011)} advierten que la Ley establece las instancias barriales que serán parte del proceso, pero no especifica el peso ni el carácter de su participación. Esto fue cuestionado por la Mesa Histórica en su momento, pero, para lograr consenso y aprobación, apoyó la norma. Dicho vacío normativo va a ser clave en el proceso de reurbanización impulsado por el ejecutivo a partir de los anuncios de 2015.

En la reurbanización actual, la trayectoria participativa descrita tuvo diferentes expresiones que se organizaron alrededor de tres mesas: a) la Mesa Histórica; b) la Mesa Disidente, que nace como un desprendimiento de la primera en 2016 con la llegada al barrio de la SISU y los debates alrededor del dictamen del proceso de reurbanización; y c) la Mesa por la Urbanización Participativa y Rotativa de la Villa 31-31Bis, la cual, con una posición más radicalizada, cuestiona la reurbanización actual por considerarla una "pantalla" del gobierno local para propiciar negocios inmobiliarios en la zona y reclama impulsar la urbanización a través de una participación "real" que respete los principios de la Ley No. 3343.

El derrotero de la villa 20 fue otro. Con la restitución democrática de 1983 y el repoblamiento del barrio, se reconstruyó la comisión vecinal y esta se reincorporó al Movimiento de Villas y Barrios Carenciados, cuya reivindicación era la radicación definitiva de sus barrios (^{CEyS, 2018}). Durante las décadas de 1990 y 2000 se ejecutaron intervenciones estatales orientadas a consolidar un sector del barrio en el que tuvo intervención la Cooperativa 25 de Marzo, conformada por sus pobladores. Los avances se trataron de mejoras transitorias que, por la calidad de las obras y la densificación del barrio, pronto quedaron obsoletas. En el 2004, en un contexto de amenazas por la instalación de un Polo Farmacéutico en sus tierras, los pobladores comenzaron a trabajar en un proyecto de ley de radicación. Como resultado se sancionó la Ley No. 1770/05 (posteriormente modificada por las Leyes No. 1853/05 y 2054/06), que rezonificó los terrenos de la villa, encomendó la realización de un censo y la elaboración participativa de un proyecto de reurbanización. No obstante, dicha normativa no fue cumplida en tiempo y forma y las condiciones habitacionales y ambientales del barrio se encrudecieron notablemente. La participación de los pobladores de villa 20 en la toma de tierras del Parque Indoamericano en 2010 (^{Zapata, 2013}) y en tierras colindantes al polígono posteriormente denominado Barrio Papa Francisco en 2014, pusieron de manifiesto la problemática habitacional y ambiental del barrio. Estas tomas de tierras conformaron a escala territorial la Mesa Activa por la Urbanización de Villa 20 que, además, contó con el apoyo técnico de la Cátedra Libre de Proyecto Social de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires, con quienes trabajaron de manera participativa un proyecto propio de reurbanización. Más adelante se verá cómo esta iniciativa gestada a escala barrial logró imponerse en el proceso de reurbanización impulsado por el IVC en el barrio.

Dispositivos de participación social: ¿habilitantes o no al derecho a la ciudad?

En las políticas habitacionales, la participación social fue históricamente un elemento disputado y, más aún, en escenarios con trayectorias de organización social de base territorial. Pese al derrotero de cada barrio, los organismos ejecutores crearon institucionalidades participativas a escala territorial que mostraron una permeabilidad diversa a impulsar procesos de toma de decisiones por parte de la población.

En villa 31-31bis el dispositivo participativo desplegado por la SISU respondió a los paradigmas clásicos de participación en programas de mejoramiento habitacional. Así, desde la unidad ejecutora se prediseñaron los espacios participativos que habilitan la ejecución y logro de los objetivos preestablecidos por del programa. Es decir, que los lineamientos generales se insertaron en modelos de articulación interactorales diseñados de arriba hacia abajo y, sobre estos o juntos con esto, persiguen las metas prefiguradas del programa. La habilidad de la unidad ejecutara estará en gestionar los conflictos y tensiones que se generen en el proceso participativo (^{di Virgilio, 2012}), con el fin de cumplir los objetivos prepautados.

Así, la SISU creó numerosos espacios participativos que adoptaron diversas tipologías: reuniones, talleres, buzones de consulta, encuestas, visitas a las viviendas en distintas etapas de obra, asambleas, por mencionar algunas, todas diseñadas y coordinadas verticalmente por los equipos sociales de la Secretaría. En estos espacios se trabajaron cuestiones de obras de espacio público, especificidades de los mejoramientos y obras de vivienda nueva, entre otras y se promovieron espacios de discusión sobre problemáticas sociales que afectan a los pobladores: género, adicciones, sexualidad, etcétera. Los dispositivos participativos se desplegaron a escala territorial por sector, manzana o grupo en función de la temática a tratar y con variada frecuencia (semanal, quincenal o mensual). La SISU también desplegó un plantel de trabajadoras sociales para el acompañamiento individual de las familias durante la reurbanización y desarrolló talleres de fortalecimiento orientado a organizaciones sociales.

No obstante, por las características que asumieron las instancias participativas, estos espacios no habilitaron una toma real de decisión de los vecinos sobre cuestiones que los afectan directamente en el proceso de reurbanización. Se trataron de reuniones consultivas o de tinte informativo que funcionaron como instancias de validación social de las distintas intervenciones de la urbanización. Si bien, funcionarios entrevistados se jactaron de la existencia de instancias de toma de decisiones, se constató que las mismas remitieron a decisiones superfluas como definir el nombre de una plaza o el color de los nuevos juegos infantiles o las fachadas de las viviendas. Sin embargo, los vecinos no participaron de decisiones importantes como los materiales constructivos de las viviendas nuevas o de los mejoramientos, sus diseños, la distribución de los espacios, los actores que intervienen en el proceso productivo, entre otras cuestiones estructurales que hacen a una urbanización. Además, por las trayectorias organizativas de la villa 31-31bis, es importante señalar que los dispositivos participativos desconocieron la complejidad que existe a escala territorial, priorizando, por un lado, un abordaje individualizante de las distintas problemáticas y, por otro, desoyendo los reclamos de la Mesa por la Urbanización Participativa y Rotativa de la Villa 31 y 31Bis, la más radicalizada en sus reclamos.

Fuente: la autora.

Imagen 1 Protesta de destinatarios de vivienda nueva tras visita a las unidades habitacionales, octubre de 2017 

La falta de canales que habiliten prácticas decisorias e implicancia real de los destinatarios durante el proceso de diseño y planificación de las obras de vivienda se visibilizó en movilizaciones sociales variadas y en los conflictos que se suscitaron en el barrio y distintas oficinas estatales. Entrevistas a pobladores evidenciaron incertidumbres y rechazos a la reurbanización que, más bien, dieron cuenta de la falta o deficiencia de las instancias de participación construidas. Entre las incertidumbres identificadas se registraron desconocimiento de las tipologías de las viviendas, los criterios de adjudicación, los usos de las viviendas nuevas (solo de uso residencial, desconociendo el carácter productivo de las viviendas en estas tipologías de hábitat), el esquema de pago de los créditos hipotecarios y los costos de mantenimiento de los complejos y sus servicios, entre otras cuestiones. También surgió un rechazo unánime a las calidades constructivas tanto de las viviendas nuevas como de los mejoramientos, por la utilización de un sistema constructivo en seco (llamado steel framing), que es considerado por los pobladores de inferior calidad que el de sus viviendas autoproducidas.

En paralelo, entre julio de 2017 y diciembre de 2018 se desplegó desde la SISU la elaboración participativa del dictamen de la Ley No. 3343, con el fin de pautar las intervenciones a ejecutar en la reurbanización del barrio. La Mesa de Trabajo para el dictamen estuvo conformada por dos mesas coordinadas también verticalmente desde la Secretaría: a) la Mesa Técnica en la que participaron referentes profesionales, ONGs y las distintas Defensorías, organizados en comisiones y plenarios;³ y b) la Mesa Abierta al Barrio, en la que intervinieron consejeros, delegados (con una cobertura de convocatoria del 54% del cuerpo), organizaciones sociales (cubriendo al 50,7% del total), cooperativas (convocando casi al 62%), directorios de las Mesa Histórica y la Mesa Disidente y vecinos agrupados por sector. Si bien este proceso participativo recuperó el entramado organizativo del barrio y logró la sanción por parte de la legislatura porteña del dictamen en diciembre de 2018, el nivel de conflictividad del proceso fue muy alto. El descontento por parte de algunos sectores del barrio se expresó en diversas manifestaciones frente a las oficinas estatales radicadas en la villa, marchas en el barrio y en la Legislatura por-teña durante las sesiones de presentación, audiencia pública y votación del dictamen (sanción que se logró con un vallado policial en la Legislatura, que impidió el ingreso al recinto de los vecinos manifestantes). Estos conflictos pusieron en evidencia que las instancias de participación social diseñadas para la concreción de la reurbanización (en sus distintas fases), funcionaron como instancias de validación de los objetivos de gestión, más que como instancias de gestión de conflictos y tensiones que habilitaran consensos para la toma de decisiones.

En lo que respecta a villa 20, el modelo de gestión de la participación recupera un paradigma opuesto al de villa 31-31bis, que la propia unidad ejecutora del IVC llama "proceso-proyecto", en el que el eje del proceso de reurbanización está en el diálogo de diversos saberes (los disciplinarios, con los conocimientos, prácticas y saberes territoriales) como herramienta de construcción de consensos (^{Motta y Almansi, 2017}). La particularidad de este paradigma es que la meta del programa surge como resultado de un proceso territorial y no como un producto predefinido de manera aislada por la unidad ejecutora. Para ello, el diálogo entre saberes distintos se implementó a partir de un conjunto de instrumentos para diferentes niveles de participación que habilitaron el abordaje tanto de la escala urbana como de la intervención en cada vivienda del barrio. A diferencias de los esquemas tradicionales de participación prediseñados, los dispositivos de participación de la villa 20 se encuentran en constante rediseño y adaptación a las necesidades de los beneficiarios de la reurbanización.

Fuente: https://twitter.com/gargantapodero/sta-tus/1036771311010369537.

Imagen 2 Protesta frente a Legislatura porteña por sanción del Dictamen, octubre 2018 

A escala territorial, este proceso se comenzó a materializar a partir de 2016 cuando funcionarios del IVC, en un primer acercamiento con referentes barriales, definieron conjuntamente los objetivos de intervención y las formas de involucramiento de los actores en la toma de decisiones. A partir de allí, la Mesa Activa por la Urbanización de Villa 20 junto con la Cooperativa 25 de Marzo, habitantes nucleados en torno a referentes barriales, miembros de la Junta Vecinal, vecinos independientes, ONGs y funcionarios del IVC conformaron la Mesa de Gestión Participativa (MGP), que funciona semanalmente como un espacio de toma de decisiones sobre el proceso de reurbanización del barrio. Este espacio tiene por objetivo la construcción de microconsensos con cada uno de los actores intervinientes en el barrio y pone en discusión permanente los pasos a seguir en el proceso y los modos de ejecución de ellos, incluso redefiniendo y reorientando varias de las propuestas realizadas por el IVC.

En el marco de estos encuentros periódicos se definieron cuestiones estructurales al proceso de reurbanización: a) el diseño y presentación de un proyecto urbano y habitacional (de vivienda, equipamiento y espacio público) para el sector Papa Francisco; b) la presentación de un proyecto de infraestructura urbana para el macizo de la villa; c) el diseño participativo, aprobación y reglamentación del proyecto de ley de reurbanización, zonificación e integración social y urbana de la villa 20, que dio nacimiento a la Ley No. 5705/16,⁴ la cual legitimó el proceso;⁵ y d) la realización de un censo que aportara un conocimiento inicial de la situación demográfica del barrio y el diseño participativo de un diagnóstico socioespacial que profundizara en las características sociales, económicas y espaciales de las familias, las viviendas, las manzanas y el barrio.

El proceso participativo de la MGP logró intervenciones sustanciales. Una de ellas evidenció que el proyecto de viviendas nuevas propuesto por el IVC para el sector Papa Francisco (surgido de un concurso convocado por el gobierno local y la Sociedad Central de Arquitectos) tenían poco correlato con las necesidades reales de la población. Como resultado, el IVC desestimó el proyecto ganador y generó uno nuevo en el marco de la MGP a partir de la recuperación del proyecto de reurbanización de la Mesa Activa.⁶ Otras cuestiones fueron la inclusión de los inquilinos en el censo, la escrituración de las viviendas ni bien finalizado el realojamiento de familias y las obras de mejoramiento de las viviendas, entre otras. Además, cabe destacar que las organizaciones que conforman la MGP tienen sus propios equipos técnicos, lo que les aportó cierta autonomía con respecto a las propuestas estatales. La MGP, aunque no estuvo exenta de tensiones, logró evitar la fragmentación interna y generó las condiciones para consensuar las distintas intervenciones que hacen a la urbanización del barrio.

Fuente: IVC (2018).

Imagen 3 Talleres de apertura de manzana en villa 20 

En paralelo a esto, el IVC trabajó en cuatro escalas de intervención: a) barrial y b) comunal, en las que generó una Mesa de Gestión Interministerial para articular recursos, acciones y programas con otros niveles de gobierno; c) de manzana, a partir de la conformación de la Mesa de Trabajo por Manzana, integrada por los vecinos y delegados/referentes de la manzana y representantes del IVC para consensuar obras en esa escala y acciones de reordenamiento barrial (como la apertura de calles); y d) de vivienda, en la cual trabajó en asistencia técnica, realización de mejoras habitacionales, conexión a servicios y regularización dominial, a partir de los consensos construidos entre las familias de cada vivienda y un equipo técnico y social que acompaña el diseño participativo de cada vivienda.

Este derrotero evidenció que la participación social involucrada en la reurbanización de villa 20 funcionó como instancias de construcción de consensos para las tomas de decisiones colectivas, que validaron el proyecto paso a paso y recrearon las posibilidades de acceso al derecho de los habitantes a incidir sobre la porción de ciudad que habitan.