ARTÍCULO

Políticas públicas, cohesión social y desarrollo local: La experiencia europea y los aportes de la cooperación euro–latinoamericana*

Public policy, social cohesion and local development: The European experience and contributions of the Euro-Latin American cooperation

Carlo Tassara**

** Sociólogo y PhD en Teoría e Investigación social, trabaja desde hace más de treinta años en temas de cooperación para el desarrollo, relaciones internacionales y euro–latinoamericanas, y políticas públicas de inclusión social. Se desempeña como profesor de Estrategias para la cooperación al desarrollo y Coordinador del sector Cooperación para el desarrollo y políticas públicas euro–latinoamericanas del Área didáctica Ciencias de la Cooperación y del Desarrollo en la Universidad de Roma Sapienza. Es docente de posgrado en varias universidades colombianas y consultor de entidades, públicas y privadas, en Italia y en Colombia. Desde el 2010 dirige el Diplomado 'Políticas públicas y desarrollo local para la cohesión social' en Medellín. Preparó el documento base para la convocatoria de este número de la revista Perfil de Coyuntura Económica, del cual es Editor científico. Página web: http://uniroma1.academia.edu/CarloTassaraa.

–I. Enfoque de Políticas Públicas. –A. Concepto y Antecedentes. –B. Difusión en América Latina y Aplicación al Desarrollo Local. –II. Cohesión Social y Desarrollo Local. –A. Marco Teórico. –B. Cohesión Social en la Políticas de Integración Europea. – III. Referencias Bibliográficas.

Recibido: Julio 21 de 2013 Aceptado: Septiembre 28 de 2013

RESUMEN

El propósito principal de este texto es aportar unas claves de lectura, conceptuales e históricas, útiles para contextualizar los artículos que se presentan en este número monográfico de la revista Perfil de coyuntura económica de la Universidad de Antioquia. Con este fin, el artículo aborda primero una breve revisión conceptual del enfoque de políticas públicas, analizando también su reciente difusión en América Latina y su creciente aplicación en el ámbito sub–nacional. Finalmente, después de un somero análisis del concepto de cohesión social y de su importancia en el marco del proceso de integración europea, la última parte del texto presenta algunas buenas prácticas y experiencias exitosas de la cooperación euro–latinoamericana en la identificación y promoción de políticas públicas protagonizadas por las autoridades locales y basadas en el buen gobierno, la cohesión social y la participación democrática.

Palabras clave: Políticas públicas, Cohesión social, Desarrollo local, Autoridades locales, América Latina, Cooperación euro–latinoamericana.

ABSTRACT

The main purpose of this paper is to provide conceptual and historical keys in order to contextualize the articles presented in this monographic edition of the magazine Perfil de coyuntura económica of the University of Antioquia. With this target, the article approaches a brief review of the conceptual focus of the public policies, also analyzing the recent diffusion in Latin America and their growing application at the sub–national level. Finally, after a brief analysis of the social cohesion concept and the relevance on the European integration process, the last part of the paper presents some good practices and successful experiences of the Euro–Latin American cooperation, identifying and promoting public policies made by local authorities and based on a good governance, social cohesion and democratic participation.

Key words: Public Policies, Social Cohesion, Local Development, Local Authorities, Latin America, Euro–Latin American Co–operation.

RÉSUMÉ

L'objectif de cet article est d'offrir des éléments conceptuels et historiques permettant contextualiser les articles présentés dans ce numéro spécial de la revue Perfil de Coyuntura Económica de l'Université d'Antioquia. À cette fin, l'article présente un bref aperςu des approches conceptuelles concernant les politiques publiques, à la fois qu'il analyse leur diffusion récente en Amérique latine et leur application de plus en plus au niveau local. Enfin, après une brève analyse de la notion de cohésion sociale et de son importance dans le contexte du processus d'intégration européenne, la dernière partie de l'article présente quelques bonnes pratiques et les expériences réussies de la coopération Europe– Amérique latine, dans l'identification et la promotion des politiques publique fondées sur les pouvoirs publics locaux, la bonne gouvernance, la cohésion sociale et la participation démocratique.

Most clef: politiques publiques, cohésion sociale, développement local, autorités locales, Amérique latine, coopération Europe–Amérique latine.

Clasificación JEL: R28, O19, O54, R58

1. Enfoque de políticas públicas

En esta primera parte del texto se plantean los conceptos y antecedentes del enfoque de políticas públicas, se analiza su reciente difusión en América Latina, y se evidencia cómo – a partir de los años ochenta – este enfoque ha ganado importancia también para las autoridades locales.

A. Conceptos y antecedentes

Según muchos autores (entre otros Ordóñez– Matamoros 2013; Muller 2010; y Roth Deubel 2012) existe una cierta dificultad en comprender exactamente el campo de aplicación del estudio de las políticas públicas en las naciones hispanófonas, y más en general en los países de habla latina, porque se crea una notable confusión entre los conceptos de policy, politics y polity, que nacieron en contextos de habla anglosajona. Al respecto Ordóñez–Matamoros (2013: 27) afirma que:

En efecto, el concepto de policy es tradicionalmente traducido al español como política, lo que a su vez suele ser interpretado como politics (la actividad política como competencia por el poder) o polity (el ámbito del gobierno de las sociedades o la esfera política distinta de / en oposición a la sociedad civil). De esta manera, se confunde el arte de la puja por el poder ( politics) con lo que hoy se conoce como política pública, el arte de saber qué hacer con el poder una vez que este es adquirido.

A lo anterior se suma una intersección de tipo conceptual. Porque, en el mismo mundo anglosajón, por lo menos hasta el segundo posguerra, las políticas públicas se consideraban como el resultado, casi mecánico, de la política entendida como puja por el poder. Dicho de otra manera, las acciones concretas de un gobierno se podían prever del resultado de las elecciones, y no se necesitaba estudiar los contenidos de las políticas públicas para entender mejor sus efectos prácticos. Por el contrario, es a partir de los años cincuenta y sesenta que en Estados Unidos y en el Reino Unido se empieza a consolidar el estudio de la acción pública y el enfoque de políticas públicas como un nuevo ámbito autónomo, aunque relacionado con el anterior.

La ciencia política se siguió interesando en la comprensión de los determinantes del poder – en 'cómo', 'quiénes', 'por qué' se llega y se mantiene el poder –, pero al lado de esta área tradicional, se ha desarrollado un campo de estudio específico sobre las políticas públicas y los estudios políticos que se concentran en analizar qué se hace con el poder una vez se tiene o se conquista (Ordóñez–Matamoros 2013: 28).

En cierta medida, se puede afirmar que las políticas públicas como objeto de estudio aparece paralelamente al cuestionamiento del 'estado todopoderoso' que, según el enfoque decimonónico, era una ''institución separada, soberana, autónoma, rectora de la sociedad y garante del interés general'' (Roth Deubel 2012: 211–212), y del racionalismo abstracto utilizado hasta ese momento para comprender el funcionamiento del estado y la manifestación de su voluntad a través de la aprobación de las leyes.

Además, es bien interesante notar que liberalismo, marxismo y weberianismo, las tres grandes corrientes de pensamiento que se afirman entre finales del siglo XIX y principios del siglo XX, comparten una concepción de la administración pública como un aparato monolítico que implementa técnica y mecánicamente lo que otros actores disponen. Es así que la administración pública, según los casos, se percibe como la herramienta que el gobierno elegido utiliza para implementar su voluntad (según el liberalismo), el artilugio de la burguesía para reafirmar su hegemonía en la sociedad (según el marxismo), o el simple instrumento operativo de cualquier poder político (según el weberianismo).

Por el contrario, la realidad del segundo posguerra – en cuyo contexto aumenta el intervencionismo público, se afirma el modelo del estado social de bienestar, y los gobiernos de los países más industrializados asumen cada vez más tareas y responsabilidades en la educación, la salud, la protección social y la redistribución de los ingresos – pone al desnudo la debilidad del estado en conseguir sus objetivos declarados y los múltiples obstáculos que encuentra en su pretensión de regir los destinos de la sociedad a través de la implementación de decisiones y procesos racionales.

Sobra decir que el nacimiento de la disciplina de las políticas públicas encuentra un terreno favorable en la consolidación de las ciencias sociales, que en la misma época desarrollan metodologías sofisticadas para llevar a cabo análisis interdisciplinarios y más ambiciosos de los fenómenos sociales e institucionales. Por otro lado, vale la pena señalar el aporte de tres corrientes de pensamiento que se originan entre finales del siglo entre finales del siglo XIX y principios del siglo XX: el estudio de la burocracia, la teoría de las organizaciones y los estudios de la gestión pública (Muller 2010: 59).

En este marco, en los Estados Unidos y los países anglosajones en general, en los años cuarenta y cincuenta se empieza a estructurar el nuevo enfoque objeto de esta parte del artículo. Es Harold Lasswell, tal vez el más reconocido de los precursores, que en 1936 escribe Politics: Who Gets What, When and How?, la obra pionera de la disciplina, y posteriormente formaliza los términos de 'ciencias de políticas' y 'orientación hacia las políticas' (Lasswell 1951) como reacción frente a los estudios jurídicos de los años veinte y treinta, cuyos análisis se enfocaban en las dinámicas organizativas del estado y la administración pública y no prestaban ninguna atención a cómo operaban concretamente los individuos y las instituciones.

Los iniciadores de las políticas públicas consideraban fundamental que los aportes de los científicos sociales contribuyeran en el diseño de las políticas, para lo que partían de la selección de asuntos normativamente importantes que permitían clarificar las metas de los analistas sociales así como las que la comunidad esperaba, luego analizaban las tendencias existentes, las condiciones y los probables desarrollos futuros (González Tachiquín 2005: 103).

Lasswell y otros pioneros se orientan a realizar estudios para aumentar la calidad del desempeño público y les dedican especial atención al análisis del proceso de las políticas, o sea de las fases funcionales que caracterizan el diseño, la implementación y la evaluación de las acciones realizadas por el estado para influir en la sociedad.

Más en general, se puede afirmar que el enfoque de políticas públicas nace como un intento de aprovechar los métodos de investigación de las ciencias sociales y de la economía para analizar el concreto accionar del estado, por un lado, y formular propuestas prácticas para aumentar su eficacia y eficiencia, por el otro. En síntesis, según Ordóñez–Matamoros (2013: 35) ''la cuestión que se plantea es: ¿cómo producir políticas eficaces que correspondan y hagan realidad los objetivos propuestos de la manera más eficiente posible?''. De paso, esto contribuye a disminuir la pompa con la que se percibía el sector público, ya que saca ''a luz la distancia, a veces importante, entre las intenciones iniciales del estado o del legislador y las realizaciones concretas'' (Roth Deubel 2012: 18).

Aclarado lo anterior, es útil aproximarse a unas definiciones más recientes. Según Heclo y Wildawsky (1974: xv) ''una política pública es una acción gubernamental dirigida al logro de objetivos fuera de ella misma'', mientras que Jean–Claude Thoenig (1997) la explica como ''el trabajo de las autoridades investidas de legitimidad pública gubernamental y que abarca múltiples aspectos, que van desde la definición y selección de prioridades de intervención hasta la toma de decisiones, su administración y evaluación''. Finalmente, Muller y Surel (1998: 13) señalan que una política pública ''designa el proceso por el cual se elaboran y se implementan programas de acción pública, es decir dispositivos político–administrativos coordinados [...] alrededor de objetivos explícitos''.

Por otro lado, pasando a las definiciones elaboradas en el contexto latinoamericano, según Alejo Vargas Velásquez (1999: 57) las políticas públicas son ''el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables''. Posteriormente, Raúl Velásquez (2009: 5) hace referencia a un ''proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a mitigar, solucionar o prevenir una situación definida como problemática ''. Finalmente, Jorge Iván Cuervo (2010: 7) conceptualiza la política pública como ''la acción del estado orientada por el gobierno que, de una manera coherente, integral, legítima, sistemática y sostenible, busca responder a las demandas sociales y desarrollar los mandatos constitucionales y legales, acudiendo a distintos métodos de análisis, modelos de gestión y criterios de evaluación, con la participación de los actores involucrados en el problema y en la búsqueda de la solución''.

Sin embargo, vale la pena dedicarle una especial atención a la reflexión de Roth Deubel (2012: 27), un docente e investigador europeo radicado desde hace tiempo en Colombia, que hace un valioso intento de formular una definición multidimensional de esta disciplina.

[...] se puede considerar que hay cuatro elementos centrales que permiten identificar la existencia de una política pública: implicación del gobierno, percepción de problemas, definiciones de objetivos, y procesos. Entonces es posible decir que una política pública existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables [...], por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de la cosas percibido como problemático. [...] una política pública designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática.

Por ende, el análisis de los actores (estatales y no estatales), de las reglas del juego y de las acciones llevadas a cabo por cada uno de ellos, en dos palabras el análisis sociológico del concreto accionar de todas las partes involucradas, asume una importancia central en el estudio de las políticas públicas. Dicho de otra manera, ''los procesos de negociación [...] entre grupos de interés diversos cumplen un papel muy importante en la toma de decisiones públicas y en su instrumentación'' (Muller 2010: 15).

En todo caso, se puede coincidir con Dávila y Soto Soutullo (2011: 12) cuando afirman que el estudio de las políticas públicas se ha caracterizado por tres aspectos comunes: la vocación a resolver problemas concretos, el enfoque multidisciplinario, y la asunción de vincular lo anterior ''con opciones valóricas. Es decir, conocimiento para el mejoramiento de la democracia y dignidad humana''.

La coyuntura es especialmente positiva, porque en ese período se dan dos procesos sumamente importantes: la vuelta de muchos países a la democracia, después de largas temporadas de dictaduras militares y conflictos armados¹, por un lado, y la aprobación de nuevas constituciones o de profundas reformas de las mismas² , por el otro. Máxime si se tiene en cuenta que, más allá de las diferencias, estas constituciones comparten varios elementos comunes, como por ejemplo el reconocimiento de las diversidad en múltiples campos, la ampliación y protección de los derechos individuales y colectivos (con especial referencia a las comunidades indígenas y afrodescendientes y el reconocimiento de la multiculturalidad), la introducción de nuevos mecanismos de planificación territorial y participación ciudadana, y el fortalecimiento de la descentralización. Como señala Uprimny (2011) en lo referente a este último aspecto

[...] se ampliaron los funcionarios locales electos por voto popular, se trasladaron nuevas competencias, en especial en materia de gasto social, a las entidades locales. [...] se establecieron mecanismos para fortalecer a las autoridades locales, en especial gracias al mecanismo de transferencia de recursos del gobierno central a gobiernos locales.

De manera que en los años noventa el enfoque de políticas públicas empieza paulatinamente a difundirse dentro de las élites nacionales, impulsado también por los organismos internacionales que influyen en la solución de los problemas de los estados latinoamericanos. Finalmente, a principios de este siglo el análisis y la evaluación de las políticas públicas se vuelve da actualidad y genera un volumen significativo de datos y publicaciones, acompañado por múltiples iniciativas académicas y el surgimiento de observatorios y grupos de investigación públicos y privados, mientras que ''[...] el reconocimiento de la complejidad de los problemas a los cuales se enfrentan los gobiernos evidencia la necesidad del uso sistemático de herramientas científicas para desarrollar políticas públicas basadas en el conocimiento adquirido, tanto por la experiencia como por la educación formal y profesional'' (Ordóñez–Matamoros 2013: 37).

Por otro lado, algunos autores evidencian las particularidades de América Latina y destacan que

[...] hay ciertos aspectos específicos de los estados latinoamericanos que le confieren singularidad al proceso de políticas públicas. Por ejemplo, la relación del estado con los partidos, la relación estado–sociedad, la menor institucionalización o la influencia de las instituciones informales [y] surge también la pregunta sobre el mecanismo a través del cual se [...] difunde el enfoque de políticas públicas, si es un efecto de la modernización, quiénes y cómo difunden este conocimiento y quiénes son los agentes modernizadores (Dávila y Soto Soutullo 2011: 15).

Otros subrayan que en América Latina todavía no se han afianzado los supuestos que en su momento dieron pié a la aplicación del enfoque de políticas públicas, a saber: (a) la existencia de un sistema político democrático y muy consolidado; (b) la presencia de actores sociales totalmente independientes de los gobiernos; (c) un entramado institucional compuesto por muchas entidades motivadas en promover el ejercicio eficaz y eficiente de la función de gobierno; (d) la concurrencia ''de varios entes, involucrados con la marcha y la fiscalización de las directrices de todas y cada una de las decisiones públicas'' (Muller 2010: 41).

Ahora bien, llegando a la aplicación del estudio de las políticas públicas al desarrollo local, es necesario recordar que desde los años ochenta, y sobre todo desde los noventa, el mundo ha vivido transformaciones relevantes en las ciudades y los otros territorios sujetos a la acción de las autoridades locales (provincias, distritos, departamentos, etc.), así como en la forma de gobernarlas. Descentralización, globalización y renovada atención al papel del sector privado le han dado trascendencia a aspectos como la participación democrática, la planificación del desarrollo y el ordenamiento del territorio, la gestión del desarrollo urbano, la vivienda social, la provisión de servicios públicos, y la generación y sostenimiento del espacio público.

En general, aunque se hayan ampliado las atribuciones de las autoridades locales, en América Latina éstas siguen orientando prioritariamente su actividad a la prestación de algunos servicios, y menos al diseño implementación y evaluación de políticas públicas. Por lo general, ha sido el ámbito nacional que ha emprendido los procesos desde arriba para abajo, mientras que las autoridades locales han desempeñado en el mejor de los casos el papel de ejecutoras de tales políticas públicas.

En pocas palabras: los gobiernos subnacionales han ganado espacios y nuevas atribuciones, pero sigue siendo el ámbito nacional el que decide sobre las políticas públicas. En la región, el ámbito subnacional está todavía en un proceso de formación, a pesar caracterizarse como un espacio complejo y variado en donde confluyen distintos actores y factores: así como existen autoridades locales que solo ejecutan las directivas elaboradas en el ámbito nacional, hay otras que empiezan a formular sus propuestas de políticas públicas, a instrumentarlas, e incluso a evaluar sus resultados.

II. Cohesión social y desarrollo local

A continuación se analiza la centralidad de la cohesión social en las políticas públicas de desarrollo local y se explica por qué lo anterior ha desempeñado un papel fundamental en el proceso de integración europea.

A. Marco teórico

En la literatura abundan las definiciones de la cohesión social, y esta multiplicidad indica la riqueza de los fenómenos políticos, sociales y económicos que se relacionan con el tema y explica el interés y la atención que todo esto genera en la comunidad internacional. Por otro lado, es un hecho contundente que en la cohesión social se han inspirado y se inspiran políticas públicas y programas muy concretos, que a menudo han logrado resultados importantes para la calidad de vida de millones de personas.

Ahora bien, ¿cómo podemos definir la cohesión social? Una buena definición es la siguiente: ''La cohesión social pretende ofrecer oportunidades reales para cada persona, incluyendo los más desaventajados, para acceder a los derechos básicos y al empleo, beneficiarse del crecimiento económico y de esa manera participar plenamente en la sociedad. Las personas están en el centro de este enfoque: a ellas ha de dárseles la oportunidad para contribuir a, y beneficiarse del progreso económico y social'' (CE y BID 2006: 4).

Por otro lado, Julio Cotler (2006: 14) enfatiza la necesidad de promover políticas activas de inclusión y caracteriza la cohesión social ''como un proyecto destinado a crear las condiciones institucionales necesarias para promover la igualdad de derechos y oportunidades, particularmente de aquellas capas sociales de la población que, tradicionalmente, han sido reprimidas o impedidas de acceder a los recursos colectivos y que la literatura especializada denomina sectores excluidos''.

Para el Consejo de Europa (2004: 9) la cohesión social es concebida sobre todo como integración material, o sea ''la capacidad de una sociedad de asegurar el bienestar de todos sus miembros, minimizando disparidades y permitiendo el acceso equitativo a los recursos disponibles''.

Finalmente, Freres y Sanahuja (2006: 35) evidencian que se trata de ''un nuevo marco de relaciones entre la ciudadanía y el estado, y la sociedad, el estado y el mercado, que posibilite que todos se sientan partícipes y con igualdad de oportunidades económicas, políticas y sociales, y permita hacer frente a las presiones y desafíos de la globalización''. Por esta vía, se pueden identificar los aspectos clave de la cohesión social:

* es un concepto que abarca múltiples vertientes: política, económica, territorial y social;

* tiene una dimensión vertical, relacionada con la lucha contra la pobreza y la distribución del ingreso, y una horizontal, vinculada con otros tipos de desigualdad y exclusión social (género, grupo étnico, territorio, etc.). En este marco, la cohesión social se concreta a través de varias formas de inclusión y participación, incluyendo también las oportunidades económicas y en especial el acceso a un empleo digno;

* se fundamenta en una idea del bien común y de la organización equitativa de la comunidad nacional, lo que implica la negociación y la construcción de consenso entre el estado y los principales actores organizados, como son partidos políticos, sindicatos, empresas, y asociaciones de ciudadanos. Por consiguiente, la sociedad es gobernada por un contrato social entre un estado transparente, solidario y comprometido con los principios de justicia y solidaridad, y ciudadanos que gozan de derechos y responsabilidades (BID 2006a y Cotler 2006);

* es un proceso abierto y un desafío permanente para toda sociedad, tanto en los países más industrializados como en los países emergentes;

* tiene una relación directa con la gobernanza³ democrática, la calidad y la transparencia de las instituciones, y la legitimidad de los sistemas políticos democráticos;

* interactúa estrechamente con los modelos de integración regional y transfronteriza, que por lo general tienen importantes efectos sobre el crecimiento, el empleo, las políticas sociales y el desarrollo regional;

* se vincula fuertemente con el concepto de capital social, entendido como ''patrimonio simbólico de la sociedad en términos de la capacidad de manejo de normas, redes y lazos sociales de confianza, que permiten reforzar la acción colectiva y sentar bases de reciprocidad en el trato, que se extienden progresivamente al conjunto de la sociedad. En este sentido, el capital social da cuenta, en buena medida, de un acervo de los agentes sociales que contribuye a una sociedad más cohesionada'' (CEPAL 2007: 15).

Por otro lado, la progresiva institucionalización de los derechos sociales contribuye a la integración material de la sociedad, en tanto posibilita a las personas, independientemente de los méritos y la condición social, a participar de un mínimo de bienestar.

Por ende, una política orientada al fortalecimiento de la cohesión social implica la aceptación de algunos desafíos, como por ejemplo los siguientes: progresiva universalización de la protección social; mejoramiento de la calidad y ampliación del acceso a los servicios públicos y a la justicia, sobre todo para los sectores más pobres de la población; implementación de políticas activas de empleo y ampliación de los derechos de los trabajadores; generación de mecanismos fiscales progresivos y solidarios; fortalecimiento de las instituciones y de la gobernanza democrática. Según Delgadillo y Cortez (2009: 2):

Frente a estos desafíos, el papel de las políticas públicas y de los responsables de gestionarlas territorialmente de manera coherente, eficiente, democrática y solidaria, representa la base sobre la cual deberán soportarse las estrategias y las acciones de desarrollo sostenible en los ámbitos locales, en coordinación con los gobiernos sub–nacionales y los propios actores sociales quienes serán los beneficiarios del nuevo modelo de desarrollo al que se aspira.

Por consiguiente, la dimensión territorial de la cohesión social consiste en garantizar un armonioso desarrollo de territorios con características muy diversas, transformando la diversidad en un activo que contribuya al desarrollo sostenible de una región (CE 2008).

En una economía mundial cada vez más globalizada, la competitividad y la prosperidad no dependen únicamente de la capacidad de las personas y las empresas para aprovechar al máximo los activos territoriales, sino también de los vínculos que se establecen con otros territorios para garantizar la utilización de activos comunes de manera coordinada y sostenible.

En este marco, el desarrollo local se puede definir como ''un proceso [...] que, mediante la utilización del potencial [...] existente en el territorio, conduce a la mejora del bienestar de la población de una localidad o de una región. Cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso de cambio estructural, la forma de desarrollo se puede denominar desarrollo local endógeno. [...] el desarrollo local hace referencia a procesos de acumulación de capital en ciudades, comarcas y regiones concretas'' (Caicedo Cuervo 2008: 18).

Al respecto, son sumamente importantes las iniciativas de los habitantes y los recursos disponibles en cada territorio. En la práctica, las iniciativas locales interactúan con las regionales y pueden aprovechar de la existencia de oportunidades vinculadas a las políticas del gobierno nacional, pero concentran su accionar en el aprovechamiento de los recursos y capacidades locales agregando una dimensión social. Esto implica la posibilidad de impulsar un modelo de desarrollo económico basado en emprendimientos y conocimientos de los habitantes y empresas de la región. Por esto, los distintos tipos de intervención tienen que ver con la promoción de la inversión local, las redes de interacción e innovación, y los organismos locales de desarrollo.

De manera que la participación democrática y la iniciativa autónoma de los actores presentes en los territorios son esenciales para empujar y retroalimentar el desarrollo local y pueden generar efectos multiplicadores sobre la cohesión social ya que ''mejoran la calidad de las políticas públicas al incorporar nuevos sujetos [...] y aumentar el nivel de información disponible para su identificación, formulación, ejecución y evaluación'' y ''establecen nuevos cauces de comunicación entre representantes y representados en la identificación de demandas sociales y en el seguimiento de las decisiones tomadas'' (FIIAPP 2008: 14).

B. Cohesión social en las políticas de integración europea

El proceso que lleva a la creación de la Unión Europea (UE) inicia en 1950 con la Declaración Schuman⁴, mientras que en 1951 se firma el Tratado de París y se constituye la Comunidad Europea del Carbón y del Acero⁵ (CECA), con la adhesión de Alemania, Francia, Italia, Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo.

El 25 de marzo de 1957 los mismos países firman los dos Tratados de Roma. El primero establece la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) y el segundo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o Euratom), mientras que ambos entran en vigor el 1º de enero de 1958.

El Tratado Constitutivo de la CEE⁶ establece que la institución tiene, entre otras, la misión de ''promover un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un alto nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los estados miembros'' (artículos 2 y 3).

Los artículos de 158 a 162 del Título XVII sobre 'Cohesión económica y social' estipulan que ''la Comunidad se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones [...] menos favorecidas, incluidas las zonas rurales''.

Progresivamente, el proceso de integración europea se enriquece con la creación de las instituciones comunitarias⁷, la atribución a las mismas de algunos poderes supranacionales y la participación de nuevos estados miembros, que en la actualidad son veintiocho.

A continuación, se resumen las principales etapas que caracterizaron las políticas europeas en materia de cohesión económica y social y desarrollo local hasta llegar a la Estrategia de Lisboa, que terminó su vigencia en 2010, y a la nueva estrategia denominada Europa 2020.

La primera etapa se dio durante los años sesenta y coincidió con la creación del Mercado Común Europeo, que supuso el establecimiento de una política de competencia combinada con actuaciones a escala europea en los ámbitos industriales y sociales, según lo establecido de jure en el mencionado Tratado Constitutivo.

Los años setenta vinieron marcados por la Cumbre de París de 1972, en que los jefes de estado reafirmaron su compromiso de adoptar acciones comunes en materia social. A partir de entonces, se aprobó un programa cuyos ejes básicos son la realización del pleno empleo, el mejoramiento de las condiciones de vida y la participación creciente de los agentes sociales en las decisiones económicas.

Hasta mediados de los ochenta se realizaron esfuerzos comunes para la armonización de las leyes nacionales en materia de protección de empleo, seguridad en el trabajo e igualdad de oportunidades a nivel de género. Se trataba de consolidar la integración del mercado con el fortalecimiento de la libertad de circulación (política común de inmigración, libre circulación de trabajadores, libertad de establecimiento y prestación de servicios).

En los años ochenta se consolidó también el mercado único y la política de competencia que lo sustenta, acompañados de nuevas directivas laborales, así como de la intensificación del diálogo social europeo y del fortalecimiento de la política regional. Al mismo tiempo, se desarrolló una política europea de investigación, acompañada de un conjunto de medidas en el ámbito industrial y se empezó a definir la futura Estrategia Europea de Empleo (EEE). Todo ello vino impulsado por la firma del Acta Única Europea (1987).

Los años noventa se caracterizaron por el inicio de una nueva fase en el proceso de construcción europea, la creación de una Unión Económica y Monetaria, que conllevó al establecimiento de una política monetaria común, una mayor coordinación de las políticas fiscales y una integración progresiva de los mercados financieros. Durante este período, la legislación laboral se amplió y se combinó con una nueva coordinación de las políticas nacionales de empleo, al tiempo que la política social se convirtió en un ámbito comunitario. En esta etapa, son cruciales las firmas de los Tratados de Maastricht (1991) y de Ámsterdam (1997).

La entrada del nuevo siglo fue marcada por la Estrategia de Lisboa, adoptada en el Consejo Europeo celebrado en esa ciudad en marzo de 2000, con el conocimiento y la innovación como estandartes del modelo social europeo. La mencionada estrategia supuso, además, la renovación de la Estrategia Europea de Empleo, y sentó el objetivo del pleno empleo en Europa.

Esta estrategia se estructuró en dos fases comprendidas, respectivamente, entre los años 2000 y 2005, y entre 2005 y 2010. En diciembre de 2000, la Cumbre de Niza aprobó la primera fase con el lema 'Construir una Europa social en la economía global, con trabajo y oportunidades para todos'. En 2005 se revisó la primera fase y, frente a su parcial incumplimiento, se puso en marcha la segunda fase para realizar acciones clave respecto al empleo, la igualdad de oportunidades y la inclusión social.

Basándose en la Comunicación de la Comisión 'Oportunidades, acceso y solidaridad: hacia una nueva visión social para la Europa del siglo XXI', en 2008 se elaboró una Agenda Social Renovada con tres objetivos principales: (1) generar más y mejores puestos de trabajo y facilitar la movilidad laboral; (2) proporcionar el acceso al trabajo a las personas más desfavorecidas, a través de la educación, la protección social y la atención sanitaria; (3) fortalecer la solidaridad interna a través de inclusión e integración social, participación y diálogo, lucha contra la pobreza, ayuda a los desequilibrios territoriales y a los desfases tecnológicos.

Tras el Consejo Europeo de la primavera de 2008, se puso en marcha el segundo ciclo de la segunda fase de la Estrategia de Lisboa, la Agenda Social Renovada, que finalizó en 2010. En este marco, los estados miembros han actualizado o elaborado nuevos programas nacionales de reforma estructurados entorno a las Directrices Integradas para el Crecimiento y el Empleo 2008–2010.

En junio de 2010 el Consejo Europeo aprobó la nueva estrategia Europa 2020, que plantea el logro de un crecimiento que sea: inteligente, desarrollando una economía basada en el conocimiento y la innovación; sostenible, promocionando recursos más eficientes, ecológicos y una economía más competitiva; e inclusivo, fomentando una economía con alto empleo y propiciando la cohesión social y territorial.

Obviamente, todavía no es posible trazar un balance de la estrategia Europa 2020. Sin embargo, parece evidente que, frente a la crisis económica que afecta a todos los países industrializados⁹, los próximos años representarán un desafío para el proceso de integración europea y pondrán a prueba su capacidad de adoptar e implantar políticas públicas eficaces para reactivar el crecimiento económico sin descuidar los avances logrados en lo referente a la calidad de vida de sus ciudadanos.

III. Cooperación y buenas prácticas euro–latinoamericanas

La política de Asociación estratégica birregional entre la Unión Europea (UE) y los países de América Latina se articula alrededor de los tres pilares de la acción exterior comunitaria, que son el diálogo político, la cooperación al desarrollo y las relaciones comerciales (Tassara 2012a: 34). Al respecto, José Antonio Sanahuja (2011: 42–44) destaca lo siguiente:

En el ámbito político la prioridad ha sido la gobernanza democrática, y en concreto, la consolidación de las instituciones democráticas y el estado de derecho, la reforma del estado, el respeto y vigencia de los derechos humanos, y el 'buen gobierno'. En el ámbito económico, el apoyo a la integración regional, respaldando el fortalecimiento institucional, la coordinación de políticas, la participación de la sociedad civil, y el acceso a mercados externos. En el ámbito social, la lucha contra la pobreza y la exclusión social, a través del concepto de 'cohesión social'. Finalmente, en lo referido a la gestión de las interdependencias, se han mantenido como prioridades la protección del medio ambiente, la lucha contra las drogas ilegales, y la prevención y respuesta frente a desastres naturales. Temas transversales como la igualdad de género y la lucha contra la discriminación de indígenas, afrodescendientes y minorías también han tenido continuidad.

Entre los ejes principales de la cooperación y el diálogo político euro–latinoamericanos se encuentra la aspiración de ampliar y consolidar las políticas de cohesión social y de desarrollo local en América Latina y de profundizar la cooperación entre pares europeos y latinoamericanos en lo relacionado a la identificación y promoción de políticas públicas sociales más eficaces, incluida la dimensión de la gobernanza local.

En este marco, en 1995 fue lanzado el Programa URB AL, que hace parte de la estrategia de cooperación regional con América Latina y se ha articulado en tres fases: URB AL I (1995–2000), URB AL II (2000–2007) y URB AL III (2007–2013).

Su objetivo general es promover los ''procesos y políticas públicas locales encaminadas a incrementar la cohesión social en los territorios'' (Del Río 2011: 17) a través de la realización de actividades de cooperación descentralizada entre colectividades locales europeas y latinoamericanas sobre temas y problemas concretos de desarrollo territorial. En este marco, se da énfasis a la identificación y promoción de experiencias pilotos orientadas al fortalecimiento de políticas públicas sub–nacionales protagonizadas por las autoridades locales y basadas en el buen gobierno, la cohesión social y la participación democrática.

Entre 1995 y 2007, a través de la implementación de las primeras dos fases del programa, se han realizado actividades como la creación y consolidación de 13 redes temáticas conformadas por unas 2.500 autoridades locales y otros actores y la implementación de 188 proyectos piloto.

La última fase del Programa, o sea URB AL III, se ha orientado a consolidar o promover procesos y políticas que puedan convertirse en modelos de referencia para impulsar dinámicas de cohesión social a nivel local. En este contexto, se aprobaron 20 proyectos, se involucraron otros 160 actores institucionales y se impulsaron unas 130 políticas públicas locales (Programa URB AL III 2013: 11–12).

Hasta el momento, el Programa URB AL ha contribuido a: (1) reforzar la capacidad de acción de las administraciones locales en el desarrollo social, económico y cultural, incluso con la creación de nuevos servicios públicos; (2) consolidar la capacidad de gestión mediante la formación de los recursos humanos; (3) promover la asociación y el diálogo entre administraciones locales y representantes de la sociedad civil; (4) aumentar la participación de las administraciones locales en el ámbito internacional; (5) difundir las buenas prácticas de desarrollo local europeas y latinoamericanas, respetando las especificidades locales¹⁰.

Finalmente, es importante recordar que el Documento base del Programa URB–AL III se refiere claramente a la importancia de la cohesión social para el desarrollo del buen gobierno a todo nivel:

Una comunidad socialmente cohesionada – cualquiera que sea su escala: local, regional, nacional – supone una situación global en la que los ciudadanos comparten un sentido de pertenencia e inclusión, participan activamente en los asuntos públicos, reconocen y toleran las diferencias, y gozan de una equidad relativa en el acceso a los bienes y servicios públicos y en cuanto a la distribución del ingreso y la riqueza. Todo ello, en un ambiente donde las instituciones generan confianza y legitimidad y la ciudadanía se ejerce a plenitud (FEMP 2007).

Para entender mejor las razones de fondo que originaron este programa quizás no sea secundario registrar que, según un estudio realizado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), los principales desafíos que tiene que enfrentar la administración pública en América Latina son los siguientes (OCDE–CEPAL 2011: 51–54): (1) disponibilidad y gestión eficiente de los recursos; (2) profesionalización de la función pública; (3) exceso de centralización de las decisiones en el gobierno nacional; (4) falta de transparencia de la administración (nacional y local) y desconfianza de la población; (5) introducción de la regulación como instrumento de política, sobre todo en lo referente a los estándares de eficiencia y a la gestión de las tarifas en servicios públicos como el agua, la electricidad y las comunicaciones.

Es fácil observar que todos estos puntos, y especialmente los últimos tres, involucran directamente el papel de los gobiernos subnacionales y la importancia de fortalecer las políticas públicas locales y dan cuenta del carácter polifacético de la innovación en el proceso de desarrollo territorial y local. Por ende, no es un caso que la misma fuente insiste sobre la importancia de la descentralización (OCDE–CEPAL 2011: 51–52).

Los países de América Latina registran en promedio un nivel de descentralización fiscal y administrativa inferior al promedio de los países de la OCDE. El gasto municipal como proporción del producto interno bruto (PIB) en América Latina es menos de la mitad del que tiene la OCDE (9,5% y 20,6%, respectivamente), mientras que los ingresos propios son casi una tercera parte. Esto refleja desequilibrios verticales importantes. [...] Además del impacto sobre la eficiencia de la gestión pública y la equidad en la distribución de los recursos públicos, la centralización puede limitar la capacidad de los ciudadanos de participar en los asuntos del estado. Si los gobiernos sub–nacionales proveen parte importante de los servicios que requiere la ciudadanía y la inversión de mayor interés para las comunidades, la carencia de recursos y atribuciones, así como la excesiva dependencia de transferencias del gobierno central son limitaciones estructurales a la participación ciudadana que este último difícilmente puede suplir.

Con base en la reflexión anterior, se considera apropiado cerrar este artículo con la presentación de algunas buenas prácticas y experiencias exitosas realizadas en el marco del Programa URB AL y de la cooperación euro–latinoamericana en apoyo a la implementación de políticas públicas locales protagonizadas por los gobiernos sub–nacionales y la sociedad civil, con énfasis en el buen gobierno, la cohesión social y la participación democrática.

Otra experiencia valiosa, protagonizada simultáneamente por el sector público local y la sociedad civil, fue la adopción del enfoque de planificación del desarrollo local basado en la adopción de un Acuerdo territorial (AT). Se trata de una metodología que, conjuntamente con las 'conferencias de programación' y los 'pactos programáticos para el desarrollo', se empezó a utilizar en Italia en los años ochenta y fue adaptada e introducida exitosamente en el Departamento de Antioquia.

Esta iniciativa se llevó a cabo en el marco del Programa 'EU/LA WIN Unión Europea y América Latina: Políticas integradas de bienestar social', financiado por el Programa URB AL y liderado por la Gobernación de Antioquia y la Regione Emilia Romagna de Italia, y de otros proyectos realizados por el Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (CISP) [Comité Internacional para el Desarrollo de los Pueblos]. Según Tassara (2013b: 180)

Un AT es el resultado formal de un proceso que se desarrolla progresivamente con las comunidades y sus asociaciones, con las administraciones locales y con las demás entidades [públicas y privadas], para intentar resolver las problemáticas sociales, económicas y productivas que afronta la población de un determinado territorio. [...] es importante que las comunidades, las alcaldías y los demás actores locales mantengan un liderazgo [...] sobre este proceso. Por ende, el AT es un documento en el cual se definen las prioridades para el desarrollo local; se establece el producto, el servicio, o el importe con el cual cada entidad contribuye al desarrollo local; y se identifica la persona responsable en representación de cada entidad. Tanto la comunidad como las entidades involucradas en el proceso deben firmar el documento para darle validez.

Además, con la implementación de los AT las comunidades alcanzan una mayor participación ciudadana, las alcaldías desarrollan una mejor gestión pública y las instituciones presentes en el territorio actúan de manera más efectiva y coordinada, estimulando y consolidando la cohesión social y territorial.

Notas

1 Son los casos de Nicaragua y Ecuador (1979), El Salvador y Perú (1980), Bolivia y Honduras (1982), Argentina (1983), Uruguay (1984), Brasil y Uruguay (1986), Guatemala (1986), Panamá y Paraguay (1989), y Chile (1990).

2 Como en los casos de Brasil (1988), Costa Rica (1989), Colombia (1991), México (1992), Paraguay (1992), Perú (1993), Argentina (1994), Ecuador (1998), y Venezuela (1999).

3 La gobernabilidad alude al poder de toma de decisiones de un gobierno y al ejercicio de la autoridad para ponerlas en práctica. El concepto de gobernanza implica que no sólo el gobierno toma las decisiones y las lleva a cabo, sino que también la sociedad civil participa en las determinaciones que la afectan. ''En la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y la aplicación de políticas públicas'' (Mayntz 2001: 9).

4 Del nombre del Ministro de relaciones exteriores de Francia de la época, Robert Schuman.

5 Al someter las dos producciones indispensables de la industria armamentística de la época a una única autoridad, los países que participaran en esta organización encontrarían una gran dificultad en el caso de querer iniciar una guerra entre ellos.

6 Desde entonces ha cambiado de nombre varias veces: desde Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea a Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y finalmente Tratado de Funcionamiento de la Unión.

7 Las instituciones que desempeñan un papel central en el proceso de toma de las decisiones son el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea (UE) y la Comisión Europea, mientras que el Consejo Europeo define la agenda y las prioridades de la Unión. Otras instituciones importantes son el Tribunal de Justicia de la UE, el Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo.

8 Otra parte de estos fondos se destina a regiones que, a pesar de no cumplir con lo anterior, se hallan en dificultades estructurales y necesitan apoyo para la reconversión económica y social o para la modernización de políticas y sistemas de formación y empleo.

9 El PIB europeo cayó del 4,3% en 2009, recuperando tan solo un 3,7% entre 2010 y 2012, mientras que en 2013 la deuda pública superaba el 85% del PIB y el desempleo rebasaba el 12% de la población económicamente activa.

10 Desarrollo y Cooperación Europeaid – URB AL Programa Regional de Cooperación: http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/urbal/index_es.htm (consulta del 24.02.2014).

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