Introducción

La educación juega un papel primordial y transversal en la vida de las personas en cuanto se constituye como una herramienta que ayuda a crear sociedades más justas, equitativas y tolerantes. La Agenda de Desarrollo Sostenible 2030 así lo reconoce al incluirla como el objetivo n.°4, el cual establece “garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y de promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos” (^{Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL, 2019}, p. 27). A la educación, además, se le da protagonismo en la agenda al atravesar todos los demás objetivos de desarrollo sostenible.

La importancia concedida a la educación radica en que esta es un proceso a través del cual cada individuo se construye como ser humano y construye sociedad; por tanto, es una responsabilidad social y una tarea prioritaria para el desarrollo de un país. De manera que, según las características del contexto y las necesidades, se busca mejorar la escuela y los sistemas educativos. En cada nación, con mayor o menor comprensión, se asume que el Estado tiene la responsabilidad de construir las condiciones necesarias para realizar y dar vigencia al derecho a la educación, el cual significa asegurar el derecho a aprender; esto es, que cada individuo disponga de condiciones y oportunidades de aprendizaje y tenga acceso a una educación de calidad (^{Zorrilla, 2010}).

Ante este panorama, es importante considerar que el avance educativo de los países es un componente del proceso de mejoramiento de las condiciones de vida de las sociedades; es decir, de su desarrollo. En este contexto, las políticas educativas deben estar armonizadas con la realidad social, política, económica y cultural de los países, y deben ser graduales, coherentes y consistentes. Asimismo, las políticas deben ir cambiando a medida que se avanza en el desarrollo educativo del país. Estos cambios plantean desafíos sustanciales para quienes toman las decisiones, puesto que deben trabajar en gestionar la mejora del sistema educativo.

Este documento busca mirar justamente cuál es la articulación entre la formulación de las políticas públicas y la gestión educativa, porque las primeras son los lineamientos fundamentales para direccionar todos los procesos que van a hacer posible la realización de la misión de una organización educativa; mientras que la gestión educativa -entendida como el conjunto de acciones directivas que tienen como centro a los seres humanos que participan al interior de la organización educativa- está llamada a coordinar de manera dinámica todos los procesos de planificación, organización, dirección, evaluación y retroalimentación de la misma, en un contexto consensual, democrático y ético para poder alcanzar los fines de la organización educativa. Es en esta organización donde se forja el agente de cambio comprometido en la construcción de una sociedad de constantes avances, desafíos y retos.

En esta línea, se considera fundamental hablar y analizar las políticas públicas y la gestión educativa como aspectos esenciales en la tarea de la educación y el propósito de la formación, teniendo en cuenta que el gestor en los distintos niveles del sistema educativo debe tener una capacidad crítica y reflexiva sobre las implicaciones de una política pública educativa en un contexto determinado. Para ello, es necesario implementar estrategias que permitan el acercamiento al conocimiento, formular interrogantes acerca de la teoría y la práctica educativa y establecer las respectivas conexiones con la retroalimentación de la comunidad académica, manteniendo un pensamiento crítico y constructivo desde escenarios democráticos. Se espera que la gestión educativa tenga un compromiso social que se conjugue con la parte humana del gestor para lograr la integralidad que exige la tarea de educar.

Algunos referentes conceptuales: política pública y gestión educativa

En su sentido clásico, el concepto de política deriva del adjetivo politikos, que se refiere a todo lo relacionado con ciudad, urbano, civil, público y social. En tiempos modernos, el término apunta fundamentalmente a la actividad o conjunto de actividades que, de una u otra forma, se impulsan desde el Estado o emanan de él para orientar el quehacer de un sistema educativo que debe responder a las necesidades y retos de una sociedad.

Por su parte, la política pública “representa un conjunto de acciones/actividades enmarcadas en normas y procedimientos regulatorios, cuya orientación está dada a satisfacer necesidades colectivas, promovidas por el Estado y por la presión social” (^{Vegas, 2009}, p. 31). Aquí se destacan tres elementos fundamentales que hacen parte de la naturaleza de la política pública: la legalidad de la acción, la invitación a conocer las raíces del problema -las cuales se identifican desde la participación- y, por último, la necesidad de atender la presión social que representa la continua insatisfacción por la detenida acción para gestionar apropiadamente espacios y respuestas vinculados a la solución de los problemas.

De acuerdo con lo anterior, una política pública debe llevar a encontrar soluciones a los problemas de carácter general y especifico, con principios de inclusión y de representación mayoritaria; sin embargo, muchos de los problemas sociales nacen desde la base de la pirámide: lo local; y justamente desde allí, y a partir de un escenario de participación, se espera que los gestores, conocedores del contexto, formulen alternativas para responder a sus necesidades y solucionar los problemas. Desde el conocimiento de un contexto y de una gestión adelantada a partir de unos marcos de referencia definidos con relación al quehacer educativo, es posible una participación efectiva en el proceso mismo de la formulación de unas políticas públicas educativas más reales y coherentes que susciten el compromiso de todos.

En este sentido, ^{Reimers (1995)} ha definido las políticas educativas como “el conjunto de decisiones y acciones tomadas con el propósito deliberado de cambiar los insumos, procesos y productos de un sistema educativo” (p. 117). Se trata de una dinámica que comienza desde una agenda política, en la cual la educación se anota como una de las prioridades, la cual como herramienta de transformación debe atender los retos y desafíos, al igual que las necesidades y problemas. Por tanto, es responsabilidad del Estado/Gobierno trazar los lineamientos más adecuados de su sistema educativo.

Por otra parte, Tagliabue (1997, citado en ^{Montes et al., 2019}) ha manifestado que la política educativa es el conjunto de leyes, decretos, disposiciones, reglamentos y resoluciones que conforman la doctrina pedagógica de un país y fijan, asimismo, los objetivos de esta y los procedimientos necesarios para alcanzarlos. A partir de aquí, las políticas se entienden como cursos de acción por medio de los cuales se pretende impulsar determinados programas e iniciativas, con el fin de resolver problemas específicos de la educación.

Adicionalmente, el politólogo argentino ^{Graglia (2004)} definió las políticas públicas como “proyectos y actividades a los fines de satisfacer necesidades de una sociedad” (p. 52). De esta manera, las políticas educativas que hacen parte de estas políticas públicas se convierten en el elemento esencial en la configuración del sistema educativo de un país, es lo que se pretende hacer con el sistema educativo y la forma de organizar las instancias encargadas de impartir la educación. El Ministerio de Educación es el responsable de elaborar tal política para orientar cómo se va a desarrollar la tarea educativa, a sabiendas que su propósito es el aprendizaje expectante, viable y anhelado de la sociedad y, al mismo tiempo, la formación de hombres y mujeres capaces de aprender a ser mejores, de crear posibilidades inéditas y de indagar sobre las nuevas formas de aprender y de formarse. Además de atender las múltiples influencias de los sistemas sociales que actúan sobre el sistema educativo.

De acuerdo con lo anterior, es fundamental considerar que las políticas públicas y la gestión educativa configuran una relación dinámica que converge en la formación y el aprendizaje, fruto de una educación equitativa y de calidad. Para lograrlo, la gestión pública del Estado tiene que velar por el cumplimiento de las políticas educativas a partir del seguimiento y la evaluación constantes. En este sentido, se destaca la necesidad de formar gestores de política pública educativa.

Adicionalmente, para una gestión educativa pública soportada por técnicas modernas de administración, su principal objetivo será el de procurar espacios de conciencia social educativa entre la ciudadanía y el gobierno, en pro de una calidad de vida en armonía con los requerimientos humanos de quienes se educan. Entonces, la gestión pública educativa representa la estructura básica para impulsar y coordinar toda política pública que procure establecer las estrategias que permitan un mayor acercamiento del ciudadano en la solución de sus problemas educativos y en el desarrollo propio de su espacio social. Es, pues, la participación un elemento fundamental a la hora de pensar en la formulación e implementación de una política pública educativa.

En esta línea, ^{Betancourt (2002)} ha afirmado que la gestión educativa “adquiere un sentido más amplio que trasciende las fronteras del sistema educativo, al señalar como responsables del proceso educativo no solamente al Estado y a la institución escolar, sino al delegar responsabilidades a la sociedad” (p. 60) y también al atribuir alguna tarea a la educación en todas sus modalidades. Así, la gestión educativa se concibe como un proceso en el que se comparten compromisos permanentes, encaminados a un constante mejoramiento de la educación impartida por el Estado, desde sus distintas instituciones públicas y privadas, atendiendo a requerimientos socioeconómicos, políticos, jurídicos, históricos culturales y de distintos entornos, organizados dentro de los parámetros establecidos por el sistema educativo.

Por otra parte, Blanco y Quesada (citados en ^{Rico, 2016}, p. 57) definieron la gestión como un elemento vital para la organización y la calidad de desempeño de cualquier institución, en donde se sitúan dispositivos como el clima organizacional, el liderazgo y los conductos gubernamentales. Con estos elementos, la gestión logra ser un proceso necesario, adecuado y relevante para el mejoramiento de toda institución. A su vez, los gestores del Estado y los legisladores deben empoderarse del proceso de la gestión de las políticas educativas, pues es su responsabilidad liderar y gestionar este proceso a nivel macro dentro del país, lo cual se verá reflejado en el nivel micro del ámbito institucional.

Por lo tanto, la escuela -en su carácter político, para tener claros sus principios- ha de ser permanentemente instaurada (^{Meirieu, 2004}) con el fin de reconocer su papel y sus alcances en la formación de las personas capaces de hacer una vida mejor para ellas mismas y para las demás sin destruir el entorno. En este sentido, la misión primordial de la gestión escolar es concertar en las instituciones la definición de unos principios y valores, teniendo en cuenta que “para construir aquello que suponemos tiene más valor, se necesita que sea más digno de la humanidad, más profundo en la humanidad, más humano en su calidad ... ¿Qué más debe procurar la educación como tarea suya, teniendo a la persona como el valor central?” (^{Gahona, 2008}, p. 156).

Perspectiva documental de las políticas educativas

En relación con las políticas educativas, el tema ha sido abordado desde muchos contextos, con gran amplitud y desde diferentes ópticas y énfasis. En algunos casos relacionándolas con la calidad de la educación, la evaluación docente, la administración educativa, la globalización, entre otros.

En el ámbito internacional, ^{Tiramonti (1997)} planteó cómo el concepto de calidad se convirtió, desde los años 90, en el eje central de las políticas educativas. La inclusión del concepto de calidad requirió mejorar las prácticas educativas, así como el desarrollo de las tecnologías y la definición curricular. Por otra parte, la autora enfatizó que el modelo de desarrollo impuesto desde los 90 provocó un desplazamiento del Estado en sus labores de control social y promovió al mercado como el principal ente regulador de las políticas.

Por su parte, ^{Carnoy (2005)} expuso las reformas estructurales que se han realizado en países como Chile, México y Argentina con respecto a la educación, las cuales promueven la idea de que entre más cerca esté la administración educativa del “consumidor/inversionista, las escuelas serán más receptivas a las necesidades locales, involucrarán más a los padres de familia y, por lo tanto, se hará más eficiente y más equitativa” (p. 15). Este factor -sumado a la burocratización, privatización y descentralización de la educación- provoca un aumento en las desigualdades entre la población que puede acceder a la educación privada y la que no.

En el marco del contexto español, ^{Valle (2012)} relacionó la política educativa supranacional con la política educativa, la educación comparada y la educación internacional. Luego de definir y discutir la política educativa supranacional, el autor planteó que, para generar una política educativa integral, es necesario delimitar el campo conceptual y metodológico de la política, promover la internacionalización de la educación y estudiar las políticas de organizaciones internacionales.

Sobre la base de las ideas expuestas, Rizvi y Lingard (2013) -en ^{Fernández González (2014)}- brindaron elementos valiosos para comprender las políticas educativas desde la discusión sobre qué es la política y sus diferentes clases. Además, los autores plantearon que la globalización es un fenómeno que ha transformado las maneras de entender la educación, pero que no afecta a todos los Estados nación de la misma manera, ya que mantienen una posición distinta en los escenarios de poder y de capital, razón por la cual el análisis de la política educativa debe cambiar de un país a otro, basándose en las características propias del contexto.

Al respecto, ^{Mancebo (2001)} planteó que desde la época de los 50, la educación incursionó en el campo de las políticas públicas y que, con el paso del tiempo, el sector académico y el administrativo se han encontrado en constante pugna por el diseño y la implementación de reformas educativas. Por otro lado, el autor manifestó que, en el caso de Uruguay, entre 1995 y 2002, se implementó “un aprendizaje colectivo que debería ser potencializado en las futuras políticas educativas” (p. 23).

De otra parte y bajo diferentes argumentos, ^{Valverde y Canastero (2013)} retomaron tres políticas: el Programa de Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO), la Política Nacional de la Mujer (PNM) y la Política de Educación en Valores, y analizaron su formulación, características e impacto. Este análisis permitió identificar la influencia que los sectores internacionales tuvieron en el diseño y ejecución de estas políticas, pues impulsaron el posicionamiento de estos temas en la agenda pública de El Salvador. Además, los autores han considerado que para la implementación efectiva de políticas públicas como las anteriormente mencionadas, es necesario definir marcos institucionales para la discusión y toma de decisiones.

A nivel nacional, en el contexto colombiano, se identifica un amplio acervo bibliográfico con respecto a las políticas educativas. ^{Dimaté (s.f.)} identificó las características y transformaciones de las políticas educativas en el país desde 1950 hasta 2007. Entre las principales transformaciones encontradas figuran la creación y cambios en los currículos, la organización y movilización de docentes en sindicatos, las modificaciones en los planes de estudio, la consolidación de instituciones privadas y públicas, entre otras. La autora hizo hincapié en las reformas y políticas originadas en los años 90 producto de la creación de una nueva constitución política, donde se configuró la educación como derecho.

También es relevante mencionar que ^{Pulido Chaves (2017)} propuso una definición para el concepto de política pública mediante el análisis de las transformaciones que esta ha tenido tanto en el ámbito internacional como nacional. Además, el autor ha planteado que, en Colombia, las políticas públicas son sectorizadas, lo cual ha promovido una fragmentación en las decisiones -fragmentación que busca ser superada por medio de la interseccionalidad y transversalidad de las políticas-. Si bien este mecanismo ha resultado novedoso, no ha logrado una integralidad y un total cubrimiento en todo el territorio nacional.

En una línea de investigación distinta, ^{Rojas y Castillo (2005)} realizan un proceso de memoria histórica con comunidades indígenas del Cauca, Valle, Nariño y Huila, en donde identifican las necesidades y los retos de implementar la etnoeducación en las políticas educativas en Colombia, pues estas aún parecen ser homogeneizantes y no reconocen que las comunidades étnicas cuentan con formas distintas de aprender, comunicarse y construir y transmitir el conocimiento. La aplicación de la etnoeducación supone una mayor cobertura del Estado en los territorios donde se encuentran estas poblaciones.

De otro lado, desde una perspectiva socio-jurídica, ^{Arias et al. (2015)} buscaron identificar la participación de la ciudadanía en el diseño e implementación de las políticas públicas. Al respecto, los autores encontraron que en Colombia existe la normatividad necesaria para promover y garantizar la participación ciudadana. Sin embargo, en términos de gestión, se presentan algunas dificultades, pues la planeación y ejecución de la política educativa tarda más tiempo del previsto.

Finalmente, ^{Niño y Gama (2014)} mostraron cómo las políticas educativas se han diseñado bajo el modelo de competencias; lo cual, para ellos, resulta problemático, pues promueve una visión mercantilista de la educación, una cuantificación del sujeto y no ha generado una mejora en los resultados de las pruebas nacionales e internacionales.

Políticas educativas en el contexto colombiano

Cabe resaltar que, para referirse a las políticas educativas, según ^{Rojas y Castillo (2005)}, es necesario partir del reconocimiento de las políticas educativas como políticas públicas, las cuales son entendidas como “los programas de acción del Estado en relación con un problema que ha llegado a ser considerado como tal y que es incluido en su agenda institucional” (p. 102). Esto quiere decir que las políticas públicas responden a una coyuntura específica, a los intereses y necesidades de las comunidades y son el resultado de la priorización de ciertos temas en la agenda pública. Al respecto, Contreras (citado en ^{Altamirano, 2013}) señalaba que estas:

No solo crean marcos legales y directrices. También suponen la expansión de ideas, pretensiones y valores que paulatinamente comienzan a convertirse en la manera inevitable de pensar. Al fijar unas preocupaciones y un lenguaje, establecen no solo un programa político, sino un programa ideológico en el que todos nos vemos envueltos. (^{Altamirano, 2013}, p. 21)

En ese sentido, se puede considerar que en Colombia las políticas públicas en materia de educación han sido dinámicas y han respondido a las proposiciones de organizaciones internacionales. Sobre esto, ^{Dimaté (s.f.)} señaló que los cambios más significativos en el ámbito educativo comenzaron en los años cincuenta, pues en este período, las decisiones sobre la educación estaban determinadas por el gobernante de turno y sus afinidades políticas, además de estar influenciados ampliamente por la Iglesia. Más adelante, en la década de los sesenta, se adoptó la Ley 111 bajo la cual “se nacionaliza el gasto en educación dejando la totalidad del costo de los servicios personales en educación primaria pública a la Nación mientras la administración de los docentes continuaba a cargo de los entes territoriales” (p. 3). Ello implicó que se promoviera la financiación de los recursos para la educación, además del gran avance que se dio en términos de la educación primaria, pues se definieron sus objetivos y se transformó el plan de estudios existente, incorporando nuevas metodologías de pedagogía infantil.

En ese orden de ideas, y siguiendo los planteamientos de ^{Dimaté (s.f.)}, entre la década de 1950 y la década de 1970, los principales cambios en las políticas educativas estuvieron relacionados con la atención prestada por el Estado a la educación, pues desde las instituciones estatales, se promovió -en mayor proporción- la educación primaria, se destinaron mayores recursos para su desarrollo y se impulsó (aunque en menor medida) la educación secundaria. Además, es importante destacar que, durante estas décadas, se fortaleció la organización y movilización social de los maestros, lo cual influyó en “la regulación del campo laboral” (^{Dimaté, s.f., p. 5}) y la planificación de los currículos.

Es de resaltar que las décadas subsiguientes estuvieron marcadas por grandes transformaciones y alta influencia del sector internacional, pues se evidenció un cambio de paradigma impulsado por organizaciones como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la OCDE, quienes, basados en el modelo neoliberal y la imperante globalización, impulsaron propuestas modernizadoras con un carácter economicista. En el campo de las políticas educativas, entonces, comenzó a introducirse el concepto de calidad, orientado al cumplimiento de metas cuantificables y, como afirmó ^{Tiramonti (1997)}, a “la formación de los individuos en competencias que se definen a la luz de los requerimientos de un mercado de empleo” (p. 54).

Esta visión de la educación como elemento cuantificable y medible está acompañada de una transformación en la intervención del Estado pues -siguiendo a ^{Tiramonti (1997)}- este ya no es el máximo agente regulador de las políticas, sino que, al contrario, su accionar se ve desplazado por la racionalidad del mercado, quien ahora es el único agente capaz de crear y controlar “un orden compatible con las exigencias de competitividad internacional” (p. 51). La pérdida de autoridad y autonomía del Estado frente al mercado supone, entonces, un proceso de descentralización y privatización, en donde se originan contradicciones políticas y económicas entre los intereses de la sociedad en general, los maestros, estudiantes, el Estado y el mercado mismo.

En Colombia, la ley marco de referencia que rige la educación es la Ley 115 del 8 de febrero de 1994, la cual -según ^{Dimaté (s.f.)}- tiene la responsabilidad de “evaluar la calidad de la enseñanza que se imparte, el desempeño profesional docente y de los directivos docentes, los logros de los alumnos, la eficacia de los métodos pedagógicos, de los materiales empleados, la organización administrativa y física de las instituciones educativas y la eficiencia de la prestación del servicio” (p. 15). Sin embargo, este mandato ha provocado cierta tensión debido a que, aunque responde a los acuerdos internacionales, tiene algunos vacíos con respecto a las verdaderas necesidades que en todo el territorio nacional se tienen con respecto a la educación.

Cabe precisar que, a lo largo de la historia, las políticas educativas en Colombia se han ido diversificando al pasar de los años: entre 1819 y 1841 surge la instrucción pública entendida como la reforma de Santander y, en el periodo 1842-1848, el decreto orgánico de las universidades de 1842 y el de la educación primaria de 1884, firmados por Mariano Ospina Rodríguez, secretario del interior durante la presidencia de Pedro Alcántara Herrán. En 1870, se establece la reforma instruccionalista considerada por algunos como la edad de oro de la educación colombiana y por otros como un “fracaso”. Entre 1892 y 1902 se da paso a las propuestas de las congregacionales, tales como la de los hermanos de la Salle. Para 1986-1992 se centraliza el sistema educativo supervisando la escuela a través del Ministerio de Educación. Posteriormente, en 1950, se presentan las más altas tasas de analfabetismo y de alumnos matriculados; por tanto, se hace un balance general y se promueve el desarrollo de las instituciones y políticas educativas para dar respuesta a las necesidades y los requerimientos de la población; se hace énfasis en la capacidad cuantitativa del sistema educativo para lograr brindar atención a la alta demanda tanto a rural como urbana.

Seguido a la alta demanda de la educación, en 1951 aumentan los indicadores educativos tanto de estudiantes como de docentes en las diferentes instituciones educativas. A partir de ello, se da lugar a que en 1975 la Ley 43 nacionalice la educación primaria y secundaria, las cuales quedan a cargo de la nación; de esta manera, se implementó la llamada escuela nueva que enfatizaba en el desarrollo de procesos de enseñanza y desarrollo de tareas en el tiempo de clase. En 1976, con el Decreto 088 del 22 de enero de 1976 se reestructura el sistema educativo y se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y, en 1978, con el Decreto 1419 de 1978, se constituye el marco legal para el mejoramiento cualitativo de la educación formal en los diferentes niveles educativos, así como las normas y orientaciones para la administración de la educación preescolar, básica, media vocacional e intermedia profesional.

De otra parte, en 1984 -con el Decreto 1002- se establece el plan de estudios para los diferentes niveles educativos y, en 1987, con el Decreto 1469, entra en vigor y reglamentación el artículo 8 del decreto 088 de 1976, sobre promoción automática para el nivel de educación básica primaria. Adicionalmente, para 1990 se lleva a cabo la reforma educativa de los años noventa, denominada Ley General de Educación (Ley 115 de 1994) impulsada por la Federación Colombiana de Educadores (FECODE), que aún se encuentra en vigencia. En ella, se establecen los principios constitucionales, los criterios fundamentales y los mecanismos para formar al ciudadano colombiano.

En cuanto a la política educativa después del 2000, es propio exponer que la Constitución Política Nacional reconoce que “la educación es un derecho de la persona y un servicio público que cumple una función social. Con ella, se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, la técnica y demás bienes y valores de la cultura” (art. 67). La educación se convierte, así, en uno de los principales instrumentos con que cuenta un pueblo para realizar su proyecto de nación. De acuerdo con estos criterios, el plan decenal de desarrollo educativo tendrá los siguientes propósitos: 1) convertir la educación en un propósito nacional y un asunto de todos; por tanto, esta tarea se debe asumir como un asunto prioritario y estratégico, y 2) lograr que la educación se reconozca como eje del desarrollo humano, social, político, económico y cultural de la nación.

A partir de las políticas de educación en Colombia expuestas en La revolución educativa: Plan sectorial de educación 2002-2006 y en La revolución educativa: Plan sectorial de educación 2006-2010 se puede afirmar que, en ellas, la educación es entendida como un factor relevante en los aspectos sociales y económicos que permite construir una mejor sociedad para la vida de cualquier grupo de seres humanos y para que estos se desenvuelvan satisfactoriamente en cualquier campo social. La educación es un factor primordial, estratégico, prioritario y una condición esencial para el desarrollo social y económico de cualquier conglomerado humano. Asimismo, es un derecho universal, un deber del Estado y de la sociedad y un instrumento esencial en la construcción de sociedades autónomas, justas y democráticas (^{Ministerio de Educación Nacional, 2003}, p. 7).

En este sentido, se pretende que el país alcance mejores condiciones dentro del campo educativo que puedan extenderse hacia el desarrollo de otros campos, como el económico o el político. Se tienen como ejes principales cuatro políticas de educación que pretenden “construir un país más competitivo, que permita brindar una mejor calidad de vida a sus habitantes” (^{Ministerio de Educación Nacional, 2008}, p. 7). Cobertura, calidad, eficiencia y pertinencia son las cuatro políticas educativas que orientan el desarrollo de la educación en Colombia actualmente, con el objeto de llevar al país a “competir en el concierto de las naciones” (Ministerio de Educación Nacional, 2003, p. 7).

Cabe resaltar que la finalidad del Estado en materia educativa es que las estrategias plasmadas en la política se adapten a las necesidades y contextos de cada población, de manera que se originen mejores ambientes de aprendizaje y se garantice la inversión de recursos en cada región del país: “dichos modelos se basan en metodologías activas que fomentan el aprendizaje y desarrollo de competencias. Se aplican utilizando materiales educativos fácilmente adaptables a los contextos de cada zona y se acompañan de canastas educativas que mejoran los ambientes escolares” (^{Ministerio de Educación Nacional, 2008}, p. 16).

Es así el objetivo, que la política de mejoramiento de la calidad pretende que todos los niños y jóvenes del país -sin importar su condición social, económica o cultural- accedan al sistema educativo, aprendan los conocimientos básicos, desarrollen competencias y sean individuos aptos para convivir en sociedad. De igual manera, uno de los propósitos es que la educación tenga como función preparar a los educandos para una vida laboral. Aquí, es posible descubrir la intención de la política de mejorar la calidad de la educación de acuerdo con la formación en competencias, y no con la idea de mejorar las condiciones sociales de los individuos, una pretensión que demuestra nuevamente la indiferencia frente a las desigualdades evidentes dentro del espacio social nacional.

En términos generales, se puede plantear que el Estado colombiano considera importante para la consecución de calidad en la educación que las políticas interactúen en beneficio de esta, pues se entiende que si no hay un trabajo conjunto en términos de la realización política, no será posible alcanzar -ni mucho menos superar- los niveles de educación establecidos en los resultados de las pruebas nacionales e internacionales y, más importante aún, no se podrán consolidar los parámetros de calidad establecidos a nivel mundial. En ese sentido, la educación, para el Estado Nacional, no se considera como un aparato aislado y orientado únicamente a la prestación del servicio por parte de los agentes que lo brindan. Por tal razón, la política de calidad no es suficiente para garantizar que los estudiantes alcancen los objetivos requeridos por el sistema.

Es importante mencionar que, dadas las condiciones existentes en el país en lo que se refiere a la situación del campo laboral y al acceso al campo de la educación universitaria, la política pretende no solo articular la educación media con la educación técnica, sino fomentar de varias maneras el ingreso a la educación técnica y tecnológica, las cuales se especializan en la formación para el trabajo con un menor énfasis en la formación conceptual y crítica, sobre una base rentable de la institución educativa colombiana.

La política pública entre el ser y el deber ser

Es conocido que, en la década de los noventa, América Latina vivió una verdadera ola de reformas educativas. En la mayoría de los países latinoamericanos se dio origen a programas de transformación de sistemas educativos con líneas comunes, tales como políticas de calidad y equidad, políticas de formación docente y de implementación de modelos de gestión.

Estas reformas y las diferentes leyes se han convertido en verdaderas hojas de ruta para los gestores en torno a concepciones orientadoras como el derecho a la educación: un cambio educativo que se asumiría a nivel macro, el sistema educativo en su conjunto, y a nivel micro, las instituciones educativas. La búsqueda de nuevas estrategias de políticas ha sido significativa; sin embargo, no se ha llegado a constituir una propuesta articulada para responder a demandas relacionadas con la educación como eje transformador de una cultura y herramienta de desarrollo de un país.

La realidad expuesta anteriormente se refiere, en un primer momento, a la falta de participación verdadera y eficaz de los diferentes sectores educativos en la formulación de las políticas públicas educativas a partir de la lectura de los diversos contextos en los cuales se desarrolla el quehacer educativo. Tal participación permitiría pensar en propuestas más pertinentes y adecuadas, de acuerdo con las necesidades, problemas, situaciones, retos y desafíos que se presentan a la educación en materia de aprendizajes y formación acorde con los avances científicos y tecnológicos.

En referencia, se debe asumir la gestión educativa con la responsabilidad de convertir la dirección en un escenario participativo, de liderazgo y formación integral, desarrollando de esta manera nuevas competencias y mayor interacción a nivel interno como con otras organizaciones.

Políticas educativas y retos en la formación docente

Hablar de formación docente, generalmente, hace referencia a las denominadas competencias docentes; es decir, a las aptitudes que hacen de un docente un profesional competente, un individuo -según ^{Pavié (2011)}-

Capaz de transferir y adaptar, en el marco de su desempeño laboral, uno o varios esquemas de actividad a diversas situaciones o problemas que se le presentan, ya que la competencia no es tanto una característica del trabajo en sí, sino de quienes lo ejecutan bien. Por esto, las competencias no se adquieren en una etapa de formación inicial y se aplican sin más, sino que se crean y se recrean continuamente en la práctica profesional, y además de todo lo anterior, contienen un fuerte componente reflexivo y ético relacionado con la ejecución profesional a la que se vincula. (^{Pavié, 2011}, p. 78)

No obstante, el autor hace referencia a la importancia de indicar, además del concepto de competencia, la necesidad de los cambios institucionales que promuevan esquemas de gestión innovadores. De esta manera,

[Las instituciones] tendrán que desarrollar mecanismos de administración que incorporen la cultura del cambio y el mejoramiento continuo, así como la capacitación y actualización del personal. También los procesos de ingreso, evaluación y certificación de sufren el impacto de esta nueva forma de ver y administrar la educación, ya que la formación a lo largo de la vida, concepto actualmente en vigor y que se respalda en aquella manera de entender las competencias, tiene como consecuencia la posibilidad de ingreso y salida, de acuerdo a las necesidades del discente, y que pueda certificarse progresivamente de acuerdo a sus personales requerimientos. (^{Pavié, 2011}, p. 79)

Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional -en el periódico Al Tablero, en su artículo referente a la formación docente- entrevistó a tres especialistas sobre ¿Cuál es el sentido de formar maestros para el mundo de hoy?, a lo que ellos respondieron:

En la actualidad pesan sobre los maestros en ejercicio y en proceso de formación un sinfín de demandas y expectativas, la mayoría de ellas orientadas a responder en el corto plazo a los desafíos del mundo globalizado y a la sociedad del conocimiento, en un contexto que además se caracteriza por la diversidad de estudiantes producto de la masificación de la educación y de los grandes esfuerzos del Estado para ampliar el acceso, la cobertura y permanencia de los estudiantes. Si miramos el perfil del maestro del presente, del que está ejerciendo su profesión y se graduó ya sea de la universidad o de la Escuela Normal hace ya más de 10 años, bien podría afirmar que, frente a estos grandes retos, los maestros tenemos una formación insuficiente. (^{Ministerio de Educación Nacional, 2005}, párr. 1)

A su vez, los especialistas enfatizan en la gran necesidad que emerge de las condiciones propias de la actualidad del país a fin de formar con calidad y pertinencia al profesional docente para que pueda atender la gran demanda y los retos que se le plantean a la educación no son solo de naturaleza administrativa o financiera. Los retos -que no se resuelven en el corto plazo- requieren de un trabajo hombro a hombro entre el Ministerio de Educación, las secretarías de Educación, los centros de formación de maestros, los padres y madres de familia y los propios maestros. (^{Ministerio de Educación Nacional, 2005})

Asimismo, el rol del maestro es fundamental. Para Álvarez (^{Ministerio de Educación Nacional, 2005}):

El mundo de hoy requiere maestros con una gran capacidad de decidir autónomamente el contenido de lo que se enseña y, por supuesto, también del modo de enseñar. Dado que la ciencia y los valores humanos han perdido la rigidez y la homogeneidad que tuvieron en otras épocas, se requiere flexibilidad para interpretar las formas híbridas y cambiantes como se configuran los saberes y las verdades que se consideran válidas y legítimas para que los estudiantes aprendan. La relatividad de dichas verdades y la necesidad de que los estudiantes de hoy aprendan a respetar las diversas culturas y a juzgar e interpretar la complejidad del mundo moderno, hace que los maestros deban ser formados y tratados como profesionales, con la inteligencia suficiente para decidir y construir el saber pedagógico que exprese tal diversidad y complejidad (párr. 3).

En este sentido, para Pizano (en ^{Ministerio de Educación Nacional, 2005}), los programas de educación de profesores deben “tratar de mantener un balance entre la atención al maestro con sus conocimientos previos, creencias y conocimiento disciplinar, el énfasis en ‘la centralidad del alumno’ y las metodologías. Asimismo, la educación después de graduados también se ha vuelto muy relevante” (párr. 6). Entre tanto, es evidente que los niveles de exigencia hacia los docentes son bastante amplios y las necesidades de formación no escapan a tanta necesidad. Por esta y muchas otras razones de peso se hace indispensable que las políticas educativas respondan a los grandes retos que se presentan en cuanto a formación docente.

Por lo anterior, el Ministerio de educación Nacional, en la política de formación de educadores, plantea:

Como se evidencia, es necesario que cualquier modalidad de formación docente cuente con procesos de reflexión que aseguren la verdadera renovación de los docentes a partir de la formación las prácticas docentes. Es por ello que, con base en los documentos mencionados, el Ministerio de Educación Nacional, definió en 2013 el Sistema Colombiano de Formación de Educadores y Lineamientos de Política, el cual se estructura en dos ejes: la definición y descripción del sistema colombiano de formación de educadores y sus subsistemas correspondientes, y la formulación de los lineamientos de la política de formación de educadores. El documento consta de cuatro capítulos a saber: contextualización internacional y nacional sobre la formación de educadores; sistema Colombiano de Formación de Educadores, subsistemas de formación inicial, en servicio y avanzada, y lineamientos de política de formación de educadores.

El Ministerio de Educación Nacional concluye la política de formación docente haciendo énfasis en la importancia de consolidar un sistema de formación de educadores que incluya estrategias de diálogo con la comunidad académica y educativa y que ha sido de gran interés por parte de todas las áreas que, de una u otra manera, se relacionan con este tema. Igualmente, el Ministerio asegura la existencia de diálogo y participación con todos los actores involucrados a la hora de establecer las políticas de formación docente. Este hecho se configura en un acierto para el proceso y crea un clima de confianza y corresponsabilidad, además, “conlleva a que las políticas públicas tengan un mayor grado de apropiación por parte de las diferentes entidades participantes, para este caso las instituciones relacionadas con la formación de los educadores del país” (^{Ministerio de Educación Nacional, 2018}, p. 3).

Finalmente, el Ministerio expone que para lograr que se consolide una política de formación para los educadores, se requiere:

Análisis para cada uno de los lineamientos de política que se formularon en el documento publicado, de manera que se conozca con exactitud las implicaciones de los mismos a nivel jurídico, financiero, administrativo y académico, estas implicaciones se deben determinar para las instituciones formadoras y para los agentes gubernamentales a nivel nacional y regional. (^{Ministerio de Educación Nacional, 2018}, p. 4).

Los argumentos expuestos anteriormente dan cuenta de la relación e importancia que tienen las políticas educativas con la formación docente; estas deben ir de la mano y formularse de manera transversal, dado que en la medida que se plantean los lineamientos de la educación a nivel general, también se deben ir trazando aquellos que determinarán la calidad a partir del desarrollo profesional y personal de quienes educan. La gestión escolar tiene grandes desafíos en el tema de la calidad, lo cual es un asunto que no se puede dejar fuera de la agenda de discusión. De acuerdo con ello, es importante considerar algunos retos.

En un primer momento, se considera fundamental sustentar las políticas educativas con evidencia empírica y con marcos conceptuales que permitan concebir la educación desde un modelo que responda a las realidades de las diferentes zonas del país; y con enfoques educativos que ayuden a comprender la realidad del país y la naturaleza y complejidad de los desafíos educativos que se enfrentan. La planeación de políticas públicas que respondan a esas exigencias requiere una disponibilidad por parte de quienes lideran y toman las decisiones sobre la educación, quienes -considerando el presente- deben ir enmarcando acciones futuras en favor del mejoramiento del sistema educativo. Por tanto, los hacedores de política deben tener razones académicas, sociales y culturales adecuadas y pertinentes para analizar: ¿cuál es el contexto y el nivel de desarrollo de los diferentes sectores educativos de la región y del país?, ¿cómo se organizan los desafíos de política educativa? y, más necesario aún, ¿cómo se llevan adelante las políticas públicas educativas?

Adicionalmente, dados los vacíos que se presentan con relación a la implementación de la política, es urgente pensar en estrategias claramente definidas que permitan analizar la organización de las políticas educativas de tal forma que se obtenga una lógica para entender su implementación con una visión clara a corto, mediano y largo plazo.

Las políticas públicas y la gestión educativa deben ser parte del proceso de formación del docente, quien es el dinamizador de las políticas educativas para provocar cambios en los sistemas escolares, mejorar las oportunidades de aprendizaje de los estudiantes y garantizar el derecho a la educación. Se trata entonces, de fomentar una formación docente acorde con los avances tecnológicos, el pensamiento social y el desarrollo humano; además de comprender hacia dónde se orientan los procesos de gestión de acuerdo con las políticas educativas vigentes.

Resulta esencial una formación en gestión escolar ante la necesidad de impactar la realidad social y particular de los estudiantes. Los maestros, como garantes de los procesos educativos, están frente al desafío de ser más competitivos a partir de un crecimiento personal y un desarrollo profesional que le permita asumir con responsabilidad el liderazgo de una gestión cuya prioridad sea la persona como un integrante primordial a la hora de direccionar, planear, ejecutar y evaluar; además de contribuir significativamente en la transformación social y hacer frente a los distintos retos y desafíos.

Parte de esta formación docente son el estudio y análisis de los desafíos para la política educativa, los cuales están íntimamente ligados a la situación social y económica de cada contexto. El principal desafío es la búsqueda de una educación equitativa, inclusiva, de calidad y que sea un proceso a lo largo de toda la vida. Así, la educación se concibe como un derecho humano, para cuya materialización es necesario garantizar el acceso equitativo al sistema educativo y a los aprendizajes. Frente a este desafío, en el contexto de la política pública educativa surge una pregunta: ¿qué líneas de política contribuirían a transformar radicalmente la formación de los docentes?

Si bien las políticas educativas y la comunidad internacional han evolucionado hacia una redefinición del derecho a la educación como derecho a aprender, es necesario entender las implicaciones que tiene el considerar como parte del derecho a la educación recibir una educación de calidad que comprende tres dimensiones: derecho a la escolaridad (acceso, promoción y egreso), derecho al aprendizaje (socialmente relevante) y derecho a un trato digno y a condiciones de igualdad y oportunidades (^{UNESCO, 2008}).

Así, el derecho a la educación apunta al desarrollo de las habilidades, conocimientos, valores y actitudes que permitan a todas las personas desarrollarse y vivir de manera digna, y tomar decisiones pertinentes para mejorar su calidad de vida y la de la sociedad (^{UNESCO, 2008}). Sin embargo, no puede olvidarse que la desigualdad social es una característica relevante en la región, la cual representa un desafío determinante al que las políticas relacionadas con el primer objetivo del marco de acción expuesto por ^{Pulido Chaves (2017)} deben hacer frente. Los niños de los sectores más pobres y marginados continúan teniendo menos oportunidades de atención y educación.

En este contexto, el Plan Nacional Decenal de Educación 2016-2026, el camino hacia la calidad de Colombia, se presenta como un acuerdo nacional para construir paz y nación desde la educación, la cual tiene que ver con todas las esferas de la vida humana. El Plan establece los diez desafíos para la educación en la próxima década e invita al país a apropiarse de dichos desafíos pues contribuirán a fortalecer el derecho a una educación de calidad y la construcción de una sociedad cuyos cimientos sean la justicia, la equidad, el respeto y el reconocimiento de las diferencias.

Los desafíos que constituyen el Plan son los desafíos de todos los implicados en la educación y están relacionados con regular y precisar el alcance del derecho a la educación; la construcción de un sistema educativo articulado, participativo, descentralizado y con mecanismos eficaces de concertación; el establecimiento de lineamientos curriculares generales, pertinentes y flexibles, y la construcción de una política pública para la formación de educadores; impulsar una educación que transforme el paradigma que ha dominado la educación hasta el momento; impulsar el uso pertinente, pedagógico y generalizado de las nuevas y diversas tecnologías para apoyar la enseñanza, la construcción de conocimiento, el aprendizaje, la investigación y la innovación, fortaleciendo el desarrollo para la vida; construir una sociedad en paz sobre una base de equidad, inclusión, respeto a la ética y equidad de género; dar prioridad al desarrollo de la población rural a partir de la educación; y fomentar la investigación que lleve a la generación de conocimiento en todos los niveles de la educación.

A modo de conclusión

Se puede identificar que definir el rol del docente es una parte fundamental dentro de la constitución de las políticas educativas, precisando la etimología de maestro o docente en el mundo actual, ya que hoy por hoy la educación se basa en un modelo crítico y autónomo que permite al sujeto tener una participación activa en su proceso educativo. Es por eso que se hace primordial definir las características propias de los docentes para que las acciones que se establezcan en las políticas apoyen su labor en el campo y se mejore el proceso de educación en el saber, saber hacer y saber ser en los diferentes niveles.

También, se reconoce la necesidad de que este tipo de herramientas sean elaboradas por un proceso colectivo entre los diferentes actores de la sociedad, puesto que las políticas deben ser resultado de una construcción colectiva que ponga de vista cada una de las necesidades educativas y las posibles alternativas de solución a dichas situaciones. De esta manera, se podrán definir estrategias claras que permitan cubrir de manera transversal cada uno de los temas de la educación en las diferentes comunidades.

No obstante, se identifica que las políticas públicas y la gestión educativa en su relación dinámica constituyen la estrategia fundamental para dar calidad a la educación, desde la lectura crítica de un contexto y el conocimiento pertinente de aquellos marcos conceptuales que logran hacer posible la construcción de propuestas educativas competitivas e innovadoras, acordes con los avances científicos y tecnológicos, las necesidades y problemas y los retos y desafíos, y capaces de generar procesos de cambio; una construcción en la que está implicada la formación docente.