4.1. Indicadores de pobreza infantil

La pobreza de la niñez significa que ésta se ve enfrentada a privaciones en el acceso a diferentes recursos (materiales, espirituales y emocionales) necesarios para su bienestar (Unicef, 2005, 18; Marshall, 2003, p. 1). En este sentido, la pobreza infantil no solo implica la carencia de recursos materiales, sino que adopta un enfoque multidimensional donde influyen varios factores (nutrición, salud, educación, recreación, protección) y también una dimensión temporal que explica la presencia de trampas de pobreza. El Cuadro Nº 3 presenta algunos indicadores de pobreza en la niñez para Colombia y el Valle del Cauca. Se observan mejores indicadores para el Valle del Cauca en todas las áreas, en especial: la disposición de una vivienda adecuada (con servicios públicos domiciliarios y materiales de calidad), vacunación, asistencia escolar y nutrición.

Las cifras anteriores hacen visibles privaciones que desde el punto de vista normativo no deberían presentarse, y constituyen un reto a superar para la política pública a favor de la niñez. Centrándonos en el Valle del Cauca advertimos privaciones en aspectos tan básicos como:

• El derecho a la educación: el 8,4% de niños y niñas entre 5 y 15 años de edad, no asiste a la escuela, aspecto que más adelante se refleja en la capacidad de lectoescritura de los niños y niñas; el 4,7% entre 7 y 15 años de edad no sabe leer ni escribir.

• El derecho a la salud: el 35,1% de niños y niñas entre 0 y 15 años de edad no está asegurado en un régimen de seguridad social en salud.

• El derecho a la identidad: el 8,1% de niños y niñas menores de 5 años es invisible al Estado al no estar inscrito en el registro oficial de nacimiento.

• El derecho a una alimentación equilibrada: el 6,9% de menores de 5 años presenta desnutrición crónica, el 6,2% de niños y niñas entre 0 y 15 años de edad se enfrenta a la privación de alimentos.

• Exposición a riesgos: el 3,9% de niñas entre 12 y 17 años son madres y el 8,6% de niños y niñas entre 12 y 17 años ya participan en el mercado de trabajo.

5. Los primeros servicios sociales que garantizan un buen comienzo en la vida de los niños y niñas

Garantizar desde antes de nacer un buen comienzo en la vida a los niños y niñas implica incidir sobre diversos factores que afectan las condiciones de vida de los mismos (Logan et al., 2007). En principio, resulta clave el acceso a servicios sociales básicos de atención a la madre gestante. Estos servicios inician con los controles prenatales, siguen con la atención al parto y, una vez nacido el niño o la niña, su inscripción en el registro civil de nacimiento. Existen abundantes estudios empíricos que ilustran sobre la importancia de los servicios señalados: i) La atención profesional al parto: la mayoría de lesiones y muertes maternas, así como casi tres cuartas partes de las muertes neonatales, se podrían evitar si las mujeres recibieran la atención oportuna y por personal capacitado durante el embarazo, el parto y el posparto (OMS, 2005; PNUD, 2005; ONU, 2005, p. 23; Contraloría General de la República, 2004, p. 128). ii) Los controles prenatales: son empleados como un indicador de la conducta preventiva de la madre a través del embarazo. Éstos consisten en visitas programadas con el objetivo de monitorear la evolución del embarazo, el desarrollo del niño o niña y la preparación para el parto (AbouZahr & Wardlaw, 2003, pp. 1–2). Se estima que un mínimo de cuatro visitas de control pueden ayudar a prevenir y resolver problemas tanto de la madre como del bebé (OMS, 2005, pp. 45–46). iii) La inscripción al registro civil de nacimiento: constituye el instrumento jurídico y administrativo del cual se vale el Estado para el reconocimiento de los derechos y obligaciones de los colombianos y colombianas frente a la sociedad y la familia. (Unicef–Registraduría Nacional del Estado Civil, 2003). Por tanto, la inscripción en el registro oficial de nacimiento hace visible al niño o niña frente al Estado (Unicef, 2006, pp. 36–37).

La situación del Valle del Cauca frente a estos servicios básicos en los años 2000 y 2005 se muestra en el Cuadro Nº 04. A pesar de la profundización de la atención profesional al parto (aumentó en cuatro puntos porcentuales) y la ampliación de la cobertura en la afiliación a la seguridad social en salud para toda la población², la cultura de las parteras³ es muy arraigada en zonas como la costa pacífica. En el Valle del Cauca éstas atienden el 4,1% de los nacimientos. En muchos países en desarrollo, el uso de servicios de salud materna varía de acuerdo con el nivel socio–económico, la etnia, la región geográfica y factores demográficos; es por esto que la identificación de subgrupos de mujeres que usen o no usen los servicios de salud es importante para las estrategias de política e intervención (Magadi et al., 2000). Con respecto al derecho a la identidad, se encuentra que el 8,1% de menores de 5 años en el departamento no están registrados civilmente, lo que resulta bastante preocupante si se tiene en cuenta que por lo general estos niños y niñas pertenecen a familias pobres (Unicef, 2002).

El porcentaje de madres sin controles prenatales aumentó del 4,8% al 6,1%. En el Cuadro Nº 05. se observan las razones que éstas exponen para no acceder a dichos controles⁴. En el Valle del Cauca la razón asociada a la demanda (alto costo monetario) presenta una menor importancia relativa frente al agregado nacional, 16,2% y 20% respectivamente. Sin embargo, las creencias particulares (asociadas posiblemente a factores culturales y de baja escolaridad) alcanzan el mayor peso. Igualmente, la calidad en la prestación del servicio (mucho trámite en las EPS/IPS) y las restricciones de oferta (cercanía del lugar de presentación), operan contra el acceso a este importante servicio preventivo en salud.

6.1 Asistencia Escolar

La constitución Política de Colombia (1991) establece la educación como un derech fundamental. La Ley General de Educación (1994) define la asistencia escolar por niveles y rangos de edad, así⁵: entre 5 y 6 alos de edad normativmaente un niño o niña debe asistir a preescolar, entre 7 y 11 años a la básica primaria, entre 12 y 15 a la básica secundaria y, finalmente, entre 16 y 17 años a la educación media, es decir, la conclusión del bachillerato. El Grafico Nº 01. muestra las tasas de asistencia escolar por rangos de edad.

La menor asistencia escolar de niños y niñas en edad preescolar (88,4%) y media (87,5%) reflejan dos extremos clave para la política educativa, con amplias repercusiones sobre la formación de capital humano y la superación de la pobreza.

En diversos estudios se destaca la imprtancia de la educación inicial como preparación para el ingreso al proceso educativo formal (Spence, 1995; Unicef 1998; Fernández et al., 2006). Loeb et al. (2005) encuentran que ingresando a un programa de educación inicial, entre los dos y los tres años de edad, se mejora la capacidad cognitiva de los sujetos infantes en especial la lectura y las habilidaddes en matemáticas. Barrera y Domínguez (2006, 36) encuentran para Colombia que el asistir al preescolar puede incrementar en 17% la probabilidad de asistir a secundaria.

Por otra parte, algunos autores y autoras señalan que existen diferencias entre los impactos positivos que ofrece la educación preescolar a niños y niñas de diferentes estratos socioeconómicos, culturales y étnicos (Bassok et al., 2005). En especial, se afirma que los efectos de la educación inicial son más notorios en los niños y niñas provenientes de estratos socioeconómicos más bajos, lo que evidencia que en estos niños y niñas la educación juega un papel “compensatorio” de las oportunidades (Egido, 2000).

El garantizar que toda la población menor de edad alcance los niveles mínimos de educación formal constituye un reto para el país, no sólo en el marco de cumplimiento del mandato constitucional, del cumplimiento de los derechos de los niños y niñas, o de las metas de los ODM, sino también si se busca reducir la probabilidad de las personas de caer en la pobreza. De acuerdo con la Cepal (2004, p. 78) en países como Argentina y Chile el umbral mínimo de años de educación que les ha permitido a las nuevas generaciones disminuir notablemente las probabilidades de caer o permanecer en la pobreza, es de 12 años.

Precisando lo anterior, se aprecia un aspecto importante: el tránsito de la primaria a la secundaria no es continuo; las tasas de asistencia escolar⁶ caen en más de 20 puntos porcentuales entre uno y otro nivel. Para analizar esta situación se toma una variante de la tasa neta de asistencia escolar denominada tasa neta ajustada, en la medida en que indica con mayor precisión la población objetivo que se está quedando por fuera del nivel educativo correspondiente a la edad normativa.

La información del Cuadro 06. muestra que la tasa neta ajustada en primaria, en el Valle del Cauca, se estanca entre 2000 y 2005 en cerca del 94%, lo que significa que el 6% de niños y niñas entre 7 y 11 años se está quedando por fuera del sistema educativo departamental, incluso teniendo presente aquellos niños y niñas en esta edad que se adelantan a la secundaria.

En el caso de la educación secundaria, las tasas de asistencia netas ajustadas muestran un incremento en el departamento en la asistencia a secundaria pasando de 66,4% en 2000 a 72,9% en 2005. Esta situación significa una mejor eficiencia interna en el sistema educativo regional (menos deserciones y repeticiones); sin embargo la diferencia entre las tasas de asistencia ajustadas de primaria y secundaria es de 21 puntos porcentuales (93,8%–72,9%). Sin duda, ampliar la incorporación de adolescentes mayores de 12 años a la secundaria es un reto para la política educativa nacional y departamental, situación que es posible observando las tasas que muestra Bogotá.

Cuando se mira a nivel de municipios la inasistencia escolar obligatoria (5–15 años) se pone de manifiesto otro aspecto relevante para la política a favor de los niños y niñas: la inequidad municipal en el acceso a la educación (Gráfico Nº 2).

El mayor porcentaje de niños y niñas por fuera del sistema educativo en este rango está en: Bolívar (25,4%), El Águila (24,5%), El Cairo (20,1%) y Ansermanuevo (19,8%); municipios que se repiten entre los que presentan menor asistencia escolar en todos los rangos de edad.

Las mayores diferencias entre municipios se presentan en las edades de asistencia al preescolar y a la educación media. En municipios como Bolívar, El Cairo, El Águila, Argelia y Riofrío, la inasistencia a la escuela de los niños y niñas entre 5 y 6 años oscila entre 30% y 38,5%, que como afirma el Informe de Desarrollo Humano (2008) para el departamento, estos son precisamente los municipios con mayores NBI (por encima del 29%) y menor transición demográfica y de población mayoritariamente no étnica, mientras en Zarzal, Guacarí y Cartago esta es aproximadamente un 8%. En Cali llega al 9,5% y el promedio departamental es 11,6%. Caso similar se advierte para niños y niñas entre los 16 y los 17 años de edad: En El Águila, Bolívar, Ansermanuevo, Alcalá, El Cairo, El Dovio la inasistencia escolar oscila entre 21% y 28%. En Cali es el 11,6% y el promedio departamental es 12,5%.

La inasistencia escolar en los primeros años de vida se refleja en las habilidades de lectura y escritura de la población. Los resultados muestran que efectivamente los niños y niñas de los municipios que presentan mayor inasistencia escolar, son quienes evidencian mayor rezago en lectoescritura. Estos municipios son: Bolívar (17,7%), Ansermanuevo (15,9%), Argelia (12,8) y El Cairo (12,3%). En 7 de 42 municipios, más del 10% de los niños y niñas entre los 7 y los 15 años de edad no saben leer ni escribir, lo que constituye una violación a su derecho a la educación y un llamado de alerta para revisar la situación escolar de estos municipios ( Ver Cuadro 07).

6.1. Inasistencia escolar y trabajo infantil

La evidencia empírica sugiere que existe una estrecha relación entre trabajo infantil e inasistencia escolar. Ray y Lancaster (2005, pp. 229–230) encuentran que en países como Belice, Camboya y Panamá, el trabajo infantil, aunque dure pocas horas, va en detrimento de la tasa de asistencia a la escuela. Estudios realizados para Colombia muestran cómo los niños y niñas que trabajan presentan menores tasas de asistencia escolar (Dane et al., 2001, p. 76; Contraloría General de la República, 2004, pp. 135–136).

Bernal y Cárdenas (2006) muestran para el año 2003 que: i) la probabilidad de que un niño o niña trabaje y no estudie se incrementa con la edad a partir de los 14 años; y, ii) a mayor educación y edad del jefe del hogar es más baja la probabilidad que un niño o niña trabaje (independientemente de si estudia o no).

Así mismo, en períodos recesivos el desempleo reduce el ingreso de los hogares, situación que presiona la inserción de los menores en el mercado de trabajo, en especial aquellos de familias pobres (Umaña, 2004, pp. 21–26; Núñez & Espinosa, 2005).

Los datos del Censo 2005 indican que el 8,6% (40.987) de niños y niñas entre los 12 y los 17 años de edad se encuentran activos (trabajando o buscando trabajo) en los mercados de trabajo departamental. En números absolutos, los niños y niñas trabajadores se concentran en un 69,5% en cuatro municipios: Cali (18.211), Buenaventura (5.531), Palmira (2.480) y Tuluá (2.128).

Al interior de cada municipio, la mayor concentración de niños y niñas trabajadores se encuentra al norte del Valle, en el oriente (Caicedonia) y al occidente (Buenaventura). Precisamente, en los municipios ubicados al norte del Valle la inasistencia escolar de niños y niñas entre los 12 y los 17 años es la mayor (Grafico Nº 03).

En opinión de los padres y madres, las principales razones que explican la inasistencia escolar de sus hijos e hijas se pueden clasificar en: razones de tipo económico (altos costos educativos o la falta de dinero, necesidad de trabajar); razones de tipo cultural (desinterés por el estudio⁷, los niños no tienen la edad para estudiar, responsabilidades familiares); y restricciones de oferta (no encontró cupo o escuela cerca) ( Cuadro Nº 08).

Las anteriores razones reflejan que, además de las causas netamente económicas vinculadas al ingreso de las familias, los factores culturales pueden cobrar importancia sobre la decisión de asistir a la escuela. En particular, la percepción de los padres y madres sobre la importancia del estudio, debido a que es frecuente que algunos acepten el trabajo de los menores y las menores como una práctica común (Sánchez et al., 2006, p. 48). Esta situación se puede acentuar para menores en edad escolar secundaria (12–17 años) donde las tasas de participación laboral son mayores.

La percepción sobre la importancia y relevancia de la decisión de asistir a la escuela tanto para los padres y madres como para los sujetos adolescentes está influenciada por diversos factores, entre ellos: i) las tasas de retorno de la educación media; en la medida en que éstas sean bajas y los retornos de estar en el mercado laboral sean altos, desincentiva la asistencia escolar al bachillerato (Sapelli & Torche, 2004, pp. 180–181). ii) la composición de la familia; es posible que los adolescentes y las adolescentes tengan que quedarse cuidando a hermanos y hermanas menores; y, iii) la educación de los padres y madres, en especial la de la madre, tiene un efecto positivo en promover la asistencia escolar.

El reto de la política pública (para el agregado nacional) de universalizar el acceso a la educación secundaria básica (hasta noveno grado), y de alcanzar un 93% de cobertura bruta de secundaria media (conclusión del bachillerato), debe poner en marcha un esquema institucional que abarque un conjunto de factores que inciden para alcanzar estas metas:

• Transferencias de dinero condicionadas a las familias pobres. Como lo han mostrado diversos estudios, aunque el programa Familias en Acción inicialmente no está diseñado para afectar el trabajo infantil y juvenil, tiene efectos positivos en la reducción de éste (Quiroga, 2006; Bernal & Cárdenas, 2006, p. 24), además de incentivar la asistencia escolar (Ibíd. 2006; DNP, 2006) y reducir la deserción (Barrero et al., 2004).

• Campañas de información dirigidas a adolescentes y a padres y madres sobre la valoración de la educación y los riesgos del trabajo infantil. Esta acción puede generar cambios culturales en las familias para que incentiven decisiones a favor de la asistencia escolar.

• Ofrecimiento de alternativas en el currículo de estudio de la educación secundaria que impliquen competencias y conocimientos para una potencial integración al mercado laboral por parte de adolescentes mayores de 15 años. Dado que la educación básica obligatoria llega hasta noveno grado (4 años de secundaria), aquellos sujetos adolescentes que no aspiren a continuar con la educación superior, no encuentran mayores incentivos para concluir el bachillerato.

 

7. Riesgos a los que se expone la niñez: maternidad en adolescentes e inseguridad alimentaria.

El embarazo en adolescentes puede afectar negativamente la asistencia escolar y las oportunidades de desarrollo físico y social de las menores. Además,

(...) las probabilidades que las adolescentes entre 15 y 19 años mueran debido al embarazo o el parto son dos veces superiores a las de una mujer de 20 a 30 años. Para las menores de 15 años, los riesgos son cinco veces superiores (UNFPA, 2005, p. 50).

(...) en el caso de las madres menores de 18 años, las probabilidades de morir de sus hijos durante el primer año de vida son un 60% más elevadas que las de los niños nacidos de una madre mayor de 19 años (Unicef, 2005, p. 45).

• las niñas de hogares con bajos recursos y con menor educación participan en mayor medida en el número de embarazos en adolescentes;

• generalmente éstas se quedan (o regresan) a vivir al interior del hogar materno; y,

• presentan mayor probabilidad de deserción escolar.

La información proveniente del Censo 2005 revela que la maternidad en adolescentes es una realidad en 9.319 niñas entre los 12 y los 17 años de edad, que representan el 3,9% del total de población de mujeres en este rango de edad (Cuadro 7). En números absolutos, las adolescentes madres se concentran por municipios así: en Cali (4.008), en Buenaventura (1.131), en Palmira (540) y en Tuluá (400). Para 15 municipios del departamento el porcentaje de madres adolescentes es mayor o igual al 5%: Ansermanuevo, Alcalá, Caicedonia, El Dovio, El Cairo, Sevilla, Bolívar, Pradera, Calima, Dagua, Vijes, La Cumbre, Buenaventura, Yumbo y La Unión. Los riesgos asociados a la maternidad adolescente son amplios tanto para la salud de la adolescente misma, como para el niño o niña. Presenta consecuencias como costos en capital humano (deserción escolar) y perpetúa el ciclo de la pobreza en sectores de bajos ingresos.

7.2 Consumo de alimentos: riesgos en el acceso.

Uno de los efectos de las recesiones en el corto plazo es el desempleo, que principalmente afecta a familias pobres, reflejándose en una menor asistencia escolar y en el consumo de alimentos (Núñez & Cuesta, 2006, p. 27), generando a largo plazo para los niños y niñas, pérdidas en acumulación de capital humano y en el estado de salud, asociado este último a riesgos en la seguridad alimentaria⁸. Este concepto involucra tres componentes: disponibilidad, acceso y uso de alimentos. El acceso juega un importante papel al enfatizar en la posibilidad de las familias de obtener los ingresos para comprar los alimentos necesarios (PMA & FAO, 2002, pp. 4–5).

Una aproximación al riesgo que presentan los menores entre 0 y 15 años en el acceso al consumo de alimentos, se hace a través de la pregunta del Censo 2005 que indica si:

“Por FALTA de dinero,... no consumieron NINGUNA de las tres COMIDAS BÁSICAS (desayuno, almuerzo, comida), uno o más días de la semana pasada”

Los resultados arrojados a nivel municipal muestran que, en Buenaventura, aproximadamente 1 de cada 5 niños y niñas (19,8%) presentó riesgo de alimentación. En Argelia (14,6%) y en Obando (14,5%); esta relación llega a 1 de cada 6 (Ver Cuadro 7). Este indicador, junto con el de asistencia escolar, resulta clave para el diseño de políticas que ayuden a combatir problemas asociados a los efectos de choques de corto plazo en los hogares, generados por situaciones como el desempleo y la pérdida de ingresos.

En este sentido, programas como Familias en Acción, junto a programas integrales de alimentación escolar y gratuidad de la educación en sectores deprimidos, permiten mejorar las posibilidades de salir de las trampas de la pobreza a los niños y niñas.

8. Aseguramiento en salud y acceso a una vivienda digna para los niños y niñas: una aproximación a partir de la encuesta Sisben 2006.

Un mínimo normativo para el cumplimiento de los derechos de los niños y niñas indica que todos deben contar con la disponibilidad de un seguro frente a los eventuales riesgos en el estado de salud, y habitar una vivienda digna. En este sentido resultan clave para el desarrollo de los niños y niñas: i) el acceso a los servicios de atención en salud; y, ii) habitar una vivienda de calidad que no ponga en riesgo su salud y les permita un entorno seguro de crecimiento.

Para analizar el acceso a estos servicios se emplean dos indicadores: i) niños y niñas entre 0 y 15 años de edad, sin afiliación a un régimen de seguridad social en salud; y ii) niños y niñas entre 0 y 15 años de edad que habitan viviendas sin conexión a servicios públicos domiciliarios (acueducto, alcantarillado, recolección de basuras) y si la vivienda está construida sobre piso de tierra.

El Sisben se emplea para focalizar los programas de protección social en Colombia. En particular, para identificar pobreza crónica (bajos niveles de consumo) (Núñez & Espinosa, 2005, p. 82), los puntajes que otorga la encuesta permiten la clasificación entre: pobreza extrema (nivel 1) y pobreza moderada (nivel 2) (Vélez et al., 1999, p. 9).

Para la interpretación de los indicadores es importante tener presente que éstos reflejan la situación de la población que diligencia la encuesta, que se denomina población sisbenizada, cuyo objetivo es resultar elegibles para los programas de protección social: “... si bien esta herramienta no informa sobre el estado socioeconómico del total de la población, arroja datos de aquella identificada como prioritaria en la asignación del gasto...” (Contraloría General de la República, 2006, pp. 73–74).

Por los costos operativos y el llamado a la comunidad para diligenciar el cuestionario, es posible que la cercanía o el desplazamiento de familias entre municipios, por diferentes razones (orden público, comportamiento oportunista), presente duplicación de registros, aspectos que la depuración posterior a la aplicación de la encuesta procura evitar. Esta situación hace que cuando se compara la cantidad de población que refleja la encuesta y el censo 2005 se presenten coberturas de población sisbenizada superiores al 100%, tanto para el total de la población como para el rango de los niños y niñas (Cuadro Nº 09).

No obstante las limitaciones del Sisben, éste constituye una fuente de valiosa información sobre las condiciones de vida de la población y permite un acercamiento a nivel municipal para verificar el acceso a bienes y servicios esenciales para los hogares.

El cuadro Nº 10 muestra los 10 municipios donde habitan los niños y niñas inscritos en el Sisben con las mayores carencias en las condiciones de la vivienda y de aseguramiento en salud. Igualmente, con el objetivo de analizar la equidad geográfica en el acceso a estos servicios sociales, incluimos el agregado de los indicadores para el Valle del Cauca y el municipio de Cali. En el Cuadro 07 presentamos la información para la totalidad de los 42 municipios.

Para el Valle del Cauca, el 52,4% de los sujetos menores de 16 años se encontraba, al momento de la encuesta, sin afiliación a un régimen de seguridad social en salud. El 15,9% y el 5,3% habitaban una vivienda sin conexión con alguno de los servicios públicos domiciliarios (acueducto, alcantarillado y recolección de basuras) y con piso de tierra, respectivamente.

Una mirada general por municipios indica que:

• En 32 de 42 municipios, el porcentaje de niños y niñas entre 0 y 15 años sin aseguramiento en salud es superior al 50%. El déficit se distribuye a lo largo del departamento.

• En 9 de 42 municipios, el porcentaje de niños y niñas que habita una vivienda sin acceso directo a cualquiera de los tres servicios públicos señalados, supera el 40%. Este déficit se concentra en los municipios del norte del departamento.

• En 8 de 42 municipios, el porcentaje de niños y niñas que habita una vivienda con piso de tierra supera el 10%. Los municipios del sur exhiben el mayor porcentaje de niños y niñas viviendo en casas con esta falencia.

• La mirada general invita a hacer visibles las diferencias entre los municipios al interior del departamento en cuanto al acceso a los servicios que se está analizando:

• El Águila (72,2%) presenta el mayor porcentaje de niños y niñas que habitan una vivienda sin acceso directo a servicios públicos (acueducto, alcantarillado y recolección de basuras); el porcentaje es casi 13 veces superior al de Cali (5,7%) y 5 veces al del departamento (15,9%).

• El 80% de los niños y niñas en Buenaventura, al momento de la encuesta, no presentaban afiliación a un régimen de salud. En Cali este porcentaje alcanzaba el 37,7% de los niños y niñas.

• Dagua encabeza la lista de municipios que concentran mayor porcentaje de niños y niñas viviendo en casas con piso de tierra (16,7%), y repite entre los 10 municipios con mayores porcentajes de niños y niñas sin afiliación a un régimen de salud (66,6%) y viviendas sin conexión a los servicios públicos domiciliarios (49%).

9. Conclusiones

Uno de los principales logros de esta investigación es la construcción de indicadores para el Valle del Cauca y sus municipios, adaptando las estadísticas nacionales y focalizándose en las necesidades específicas de la población infantil. Estos indicadores generan preocupación y emiten señales de alerta, pues generalmente muestran lo contrario a lo que se consideraría lo adecuado: que los niños y niñas representen la prioridad en las agendas de desarrollo de los países y de los gobiernos regionales y locales, y que esta prioridad se materialice en mejores condiciones de vida; en pocas palabras, que los niños y niñas sean lo primero.

En el contexto nacional, el llamado de atención lo hicieron la Procuraduría General de la Nación y la oficina de Unicef (2005), al revelar la tímida participación de los temas de niñez en los planes de desarrollo de los municipios y departamentos, donde en teoría se expresan los temas prioritarios en planificación, los que constituyen la hoja de ruta de las acciones de estos gobiernos.

Presentamos estas conclusiones desde dos perspectivas: en primer lugar, haciendo referencia a lo que dicen los promedios para el agregado del departamento; y, en segundo lugar, mirando la situación por municipios para acercarnos a la distribución geográfica del acceso a bienes y servicios prioritarios para el cumplimento de los derechos y el aseguramiento del bienestar de las niñas y los niños.

Los indicadores presentados para el Valle del Cauca muestran que el círculo de pobreza y exclusión en la niñez empieza desde muy temprano, incluso desde que el niño o la niña se encuentra en el vientre de su madre. La cadena continúa en el acceso a bienes y a servicios como la educación y la salud, que garanticen el normal desarrollo de los niños y niñas, y el logro de capacidades fundamentales en la vida adulta. La exposición a riesgos a corta edad —como el trabajo y la maternidad—, excluye a la niñez de un normal desarrollo en la vida.Desde una aproximación a la situación de los niños y niñas más pobres en el departamento a través de la población sisbenizada, se observa también las carencias en cuanto a seguridad social en salud y una vivienda adecuada.

Desde una mirada municipal, la consideración del acceso de los niños a los bienes y servicios básicos por municipios, evidencia dos realidades:

a) Inequidad geográfica en la distribución y acceso a estos servicios: En efecto, se evidencian grandes brechas entre municipios frente al promedio departamental y la ciudad de Cali. Por ejemplo:

• En promedio a nivel departamental, el 8,4% de niños y niñas entre 5 y 15 años no asiste a la escuela; mientras en Bolívar asciende al 25,4%, en El Águila es el 24,5% y en Cali el 7,3%.

• En el municipio de El Águila, el 21,8% de niños y niñas entre los 12 y los 17 años de edad, trabajan o buscan trabajo, mientras en Palmira lo hacen el 7,7%.

• En Buenaventura, 1 de cada 5 niños y niñas tuvo problemas de hambre al interior del hogar por falta de dinero; en Cali la cifra es de 1 de cada 25.

b) Concentración del déficit de acceso en algunos municipios:

• La mayor participación de niños y niñas en los mercados de trabajo y el mayor déficit en el acceso a la educación, se observan en los municipios del norte del Valle (exceptuando a Zarzal, Roldanillo y Cartago).

• Buenaventura, Argelia y Obando presentan la mayor exposición al riesgo en el no consumo de alimentos para los niños y niñas.

• Bolívar alcanza los mayores porcentajes de inasistencia escolar y rezago en lectoescritura.

• En el caso de los más pobres (población sisbenizada), en Buenaventura el 80% de niños y niñas entre los 0 y los 15 años de edad, se encuentra por fuera de la cobertura de aseguramiento en salud.

• En El Águila, 7 de cada 10 niños y niñas sisbenizados habitan una vivienda con algún déficit en la disponibilidad domiciliaria de servicios públicos (acueducto, alcantarillado o recolección de basuras).

 

10. Retos para una política departamental (y nacional) a favor de la niñez

10.1. Monitorear el bienestar en la niñez y garantizar los recursos para el cumplimiento de sus derechos.

En el país, el Ministerio de la Protección Social trabaja en la construcción del Sistema de Información de la Protección Social, para la toma de decisiones que apoyen la elaboración de políticas, el monitoreo regulatorio y la gestión de servicios, en cada uno de los niveles del sector. El Departamento Nacional de Planeación, en su página Web, dispone del Sistema de Indicadores Socio–Demográficos –SISD–. Adicionalmente, existe el Sistema Nacional de Información sobre la Situación y Prospectiva de la Niñez y la Juventud en Colombia (SIJU). Lamentablemente estos sistemas —al menos los dos últimos— a pesar de ofrecer información valiosa, carecen del enfoque de niñez; los indicadores no son actualizados y las áreas relevantes no están cubiertas.

El reto del sistema de información nace de la urgencia que se advierte en la necesidad de monitorear la situación de la niñez en áreas prioritarias. En este sentido, por las condiciones propias de un país en desarrollo como Colombia, consideramos importante, en una primera fase del sistema, la inclusión de variables que reflejen el acceso a bienes y servicios sociales que impliquen el paso al primer peldaño de la escalera del desarrollo (Sachs, 2006): educación, salud, alimentación e infraestructura de la vivienda.

El reto implica diseñar un sistema público de información centralizado, que incorpore los tres niveles (nacional, departamental y municipal), actualizado cada dos años, que ofrezca un conjunto de indicadores clave que den cuenta de la evolución de áreas sensibles en el bienestar de los sujetos menores durante el ciclo de vida hasta la adolescencia. Sugerimos los siguientes rangos de edad y un mínimo de áreas a que habrán de referirse los indicadores:

• Infantes (0–5 años): Cuidados prenatales por parte de la madre gestante; inscripción en el registro civil de nacimiento; acceso y cobertura a los servicios de salud (vacunación frente a enfermedad); nutrición; estimulación temprana y educación inicial; maltrato y abuso infantil; infraestructura y calidad de la vivienda; limitaciones para desarrollar las actividades cotidianas.

• Escolares (6–11 años): Asistencia preescolar y escolar; calidad educativa; nutrición (sobrepeso, anemia); maltrato y abuso infantil.

• Adolescentes (12–17 años): Asistencia escolar; calidad educativa; nutrición (sobrepeso, anemia); maltrato y abuso infantil; trabajo infantil; embarazo adolescente; hábitos y uso del tiempo libre.

Reto: mejor asignación y más recursos para los programas de atención a la niñez y la familia.

a) Fomentar y fortalecer los Consejos Departamentales y Municipales de Política Social en coordinación con el ICBF, para identificar conjuntamente las carencias y riesgos de la niñez en las diferentes zonas territoriales del país y con ello aumentar la equidad territorial en el acceso, cobertura y uso de los servicios sociales básicos. Esta situación implica que, en los departamentos y municipios, se genere un entorno institucional que técnicamente se encargue de dicho manejo, lo que significa que se articula el accionar de la política social regional y local con la política nacional, desde la perspectiva de las necesidades específicas de los diferentes territorios.

b) Se requiere hacer explícitas las metas definidas en el tiempo en áreas básicas como: escolaridad, cobertura de aseguramiento en salud, atención preventiva a las madres gestantes, reducción de embarazos en adolescentes, integración de niños y niñas con limitaciones, infraestructura de vivienda y servicios públicos domiciliarios. En este sentido, definir las metas de acuerdo con las condiciones del ámbito territorial específico (departamental y municipal), en ejercicio similar a los ODM nacionales, es una tarea urgente para las políticas públicas a favor de la niñez.

c) Introducir un indicador de bienestar y/o carencias en la niñez, como uno de los criterios de asignación y transferencia de recursos del presupuesto nacional a los gobiernos territoriales. Es decir, que el instrumento esté presente en el momento de definir el monto de las transferencias a las regiones por parte del Sistema General de Participaciones. El indicador puede señalar alertas para potenciales intervenciones en ámbitos territoriales con problemas de gestión de los programas (falta de personal capacitado, ineficacia de los programas, corrupción).

d) La oferta de los servicios a los niños y niñas y a sus madres debe estar en manos de los gobiernos territoriales y las comunidades organizadas bajo la supervisión del gobierno nacional (ICBF), con claros criterios de focalización y selección de beneficiarios y beneficiarias. En este sentido, instrumentos como el Sisben, actualizado cada dos años, con una supervisión centralizada del mismo, permiten una adecuada focalización para orientar los recursos a la población infantil en pobreza extrema.

a) Articular la financiación de los programas de atención a la niñez entre el gobierno nacional (ICBF, Presidencia de la República), los gobiernos territoriales (gobernaciones y alcaldías) y las comunidades organizadas. Ello implica replantear la estructura actual de financiación del ICBF, basada principalmente en los aportes de la nómina de empleados y empleadas del sector formal de la economía, fortaleciéndola con recursos del presupuesto general de la nación y los demás agentes citados.

Reto: Ampliar el acceso a los servicios de salud.

niñez e igualar el paquete de beneficios del plan subsidiado al del plan contributivo. Ello tendría repercusiones en acciones de inmunización, control de crecimiento, nutrición, y en los logros educativos.

Reto: Ampliar el acceso a los servicios de educación preescolar.

Ampliar hasta universalizar la cobertura del preescolar, garantizando en las zonas más deprimidas:

a) la gratuidad del servicio, b) un programa de alimentación adecuado y c) transporte escolar.

Reto: Mejorar la información disponible por parte de los hogares de los programas a favor de la niñez y la familia.

Proveer información y capacitación a través de diferentes medios (televisión, radio y cartillas cortas ilustrativas con un alto contenido de imágenes más que textos) acerca de

• Los derechos y servicios que se adquieren al estar afiliado a la seguridad social en salud.

• Los servicios y programas que ofrecen el ICBF y los gobiernos locales y regionales.

• La importancia de la inclusión en el registro civil de nacimiento de los recién nacidos.

• Los beneficios de ingresar a los niños y niñas menores de 6 años al preescolar (5 años, aunque la evidencia empírica sugiere empezar mínimo a los 3 años).

• Los efectos nocivos del trabajo infantil a edades tempranas.

• Hábitos y buenas prácticas en salud y alimentación.

• La prevención de riesgos durante el embarazo, el parto y el posparto.

10.3. Hacer visibles problemas no tan evidentes.

Reto: incorporación de temáticas especiales en la agenda pública a favor de la niñez

Es necesaria la definición de una agenda nacional para la identificación, análisis, medición y diseño de programas de atención a la niñez frente a riesgos tales como: la maternidad adolescente, la obesidad, las limitaciones para desarrollar las actividades cotidianas, el maltrato infantil y el conflicto interno (desplazamiento y víctimas de minas antipersonales).

Notas:

^* Este artículo hace parte de un proyecto de investigación más amplio denominado “¿Los niños... primero? Caso Colombia”, financiado por la Coordinación Institucional de Investigaciones de la Pontificia Universidad Javeriana, Cali. La investigación inició en junio de 2005, y actualmente está en curso. El proyecto se aprobó en el acta Nº 7 del 10 de mayo de 2005 del Comité de Investigaciones de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, y fue inscrito con el código 020100081 en la Coordinación Institucional de Investigaciones, Pontificia Universidad Javeriana, Cali.

¹ En el primer artículo de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (CIDN) (Unicef, 1989) se define como niño o niña “todo ser humano menor de 18 años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad”. En el artículo 3 de la Ley de Infancia (Ley 1098 de 2006), se entiende por niño o niña “... las personas entre los 0 y los 12 años, incluyendo a quienes... y por adolescente las personas entre 12 y 18 años de edad.” En este artículo tomamos la definición de la CIDN, aunque en muchos casos calculamos los indicadores para el rango entre 0 y 15 años de edad.

² Según información de la Secretaría de Salud Departamental, la cobertura de salud para el total de la población fue 57% en el 2000 y 72% en 2005 (Secretaría de Salud Departamental, 2006).

³ La partera es una persona con las habilidades (adquiridas empíricamente o a través de cursos de capacitación) para asistir a partos normales, dar cuidado y consejería a una madre durante el embarazo, el parto, y el nacimiento (OMS, 2005).

⁴ En el Cuadro 5, sólo se ubican las razones que individualmente presentan el mayor peso. ‘Resto’ indica el peso de las demás opciones donde individualmente ninguna sobrepasa el 0.5%, excepto “otras razones” que no se especifican.

⁵ En Colombia los grados establecidos para los niveles de educación son: 0 para el preescolar, en el nivel de educación básica primaria son 1°, 2°, 3°, 4° y 5°, en secundaqria son 6°, 7°, 8°, 9°, 10° y 11°. De forma que el mínimo constitucional equivale a 9° grado de secundaria.

⁶ Las tasas de asistencia escolar ofrecen una medida de la capacidad del sistema educativo de incorporar a la población al nivel educativo que le corresponde según la edad. La tasa de asistencia bruta es la relación entre el total de alumnos y alumnas matriculados en un nivel determinado y las personas en la edad normativa para ese nivel. La tasa de asistencia neta es la relación entre el total de alumnos en la edad normativa matriculados para el nivel respectivo y las personas en la edad normativa para ese nivel. La tasa de asistencia neta ajustada, muestra un ajuste a la tasa neta de asistencia, queriendo reflejar que los cupos en cada nivel educativo estén siendo utilizados eficientemente. El cálculo de este indicador parte de la tasa de asistencia neta, a la cual en el numerador y denominador se le suman los alumnos y alumnas de edad inferior a la normativa que asisten al nivel respectivo, y al denominador se le restan los alumnos y alumnas que estando en la edad normativa asisten a un nivel superior (PNDH, DNP, Veeduría Distrital, PNUD, 2005, p. 32).

⁷ Esta respuesta puede reflejar más que el desinterés del niño o niña por el estudio, el desinterés de la madre o el padre, quienes son los que contestan la encuesta

⁸ Se tiene seguridad alimentaria “cuando todas las personas tienen, en todo momento, acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos, a fin de llevar una vida activa y sana” (Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación 1996).

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