El control de armas como estrategia de reducción de la violencia en Colombia: pertinencia, estado y desafíos

Arms control as a strategy for violence-reduction in Colombia: Pertinence, status and challenges

Katherine Aguirre^*

Jorge A. Restrepo^**

^*Economista Investigadora, Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (CERAC), Bogotá, D. C., Colombia Investigadora invitada del Small Arms Survey en Ginebra, Suiza katherine.aguirre@cerac.org.co

^**Doctor en Economía Profesor Asociado, Departamento de Economía, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, D. C., Colombia jarestrepo@javeriana.edu.co

Fecha de recepción: 2010-05-15. Fecha de aceptación: 2010-06-04

Resumen

Este documento tiene como objetivo realizar una exploración de los datos provenientes de diferentes fuentes sobre violencia relacionada con armas de fuego, con el fin de visibilizar el impacto que estas han tenido en la población colombiana durante las tres últimas décadas. Seguidamente se presenta una reseña de la dinámica reciente y el marco normativo sobre el cual se realiza el control de armas en el país, y un breve recuento de las estrategias implementadas. En la última sección se exponen los desafíos y debates planteados al respecto, incluyendo cómo el marco normativo existente impone trabas a la implementación de planes de desarme, sobre los cuales se han demostrado impactos positivos en la reducción de la violencia.

Palabras clave: Armas, medición de la criminalidad, violencia, legislación, prevención del delito (fuente: Tesauro de política criminal latinoamericana - ILANUD).

Abstract

The objective of this document is carrying out an exploration of data form different sources about violence relating to firearms, in order to visualize their impact on the Colombian population during the past three decades. Next, a review of the most recent dynamics is offered as well as the normative framework within which arm control is performed in the country, and a brief recount of strategies already implemented. In the last section, both challenges and debates raising in this respect are exposed, including how the current normative frame imposes obstacles to the implementation of disarmament plans about which positive impacts have been proved being effective in actually reducing violence.

Key words: Weapons, criminality measuring, violence, legilation, crime prevention (Source: Thesaurus of Latin American Criminal Policy - ILANUD).

Introducción

Los datos presentados en este artículo evidencian la persistencia de altos niveles de violencia en la actualidad en Colombia. También reflejan que gran parte de la violencia ocurre con armas de fuego; ya sea en los homicidios, en las lesiones personales, en los suicidios o en los accidentes, las armas de fuego cobran la vida y lesionan a miles de personas cada año en el país.

Para contrarrestar la violencia que se asocia con las armas, múltiples proyectos que buscan mejorar el control y la disponibilidad de las armas de fuego han sido puestos en práctica. Al tiempo, existe un marco normativo nacional para el control de armas de fuego en el país, implementado desde comienzos de los años noventa, basado en el acceso concesional y restringido a las armas de fuego por parte de los particulares y que permite solo restricciones temporales a los permisos de porte de armas de fuego por decisión del Gobierno nacional.

Pese a la existencia de dicho marco normativo y de acciones en materia de reducción de la violencia armada, y aun considerando los importantes avances de los últimos años, es indudable que los niveles de violencia por armas de fuego son hoy intolerablemente altos y que nuevas iniciativas de reducción de la misma, e incluso un nuevo marco regulatorio, deben ser considerados para disminuir de manera más rápida y homogénea la violencia por armas de fuego en Colombia.

A continuación se analizarán los diferentes aspectos relacionados con la violencia asociada a las armas de fuego, entre los cuales se incluye un análisis del impacto que estas han causado en el país durante las tres últimas décadas, con un énfasis en la situación en las principales ciudades del país. Una revisión del marco normativo vigente sobre el cual se realiza el control de armas en el país y un breve recuento de las estrategias de control de armas llevadas a cabo en el país abren el paso a una exposición de los desafíos y debates sobre el control de armas, incluyendo las trabas que impone el marco normativo a la implementación de planes de desarme, sobre los cuales se han demostrado impactos positivos en la reducción de la violencia.

La dimensión de la violencia armada en Colombia y sus principales ciudades

La violencia generada por armas de fuego en Colombia sigue siendo uno de los principales obstáculos al desarrollo humano¹. Pese a los avances en políticas públicas y la existencia de iniciativas de reducción de la violencia armada, las armas de fuego cobran la vida y lesionan a miles de personas cada año en el país, imponiendo además elevados costos a las personas, familias, comunidades y países. Esto se evidencia en el elevado número de víctimas mortales por homicidios: en el 2009 se registraron 15.817; de ellos, 12.808 fueron cometidos con armas de fuego (81%)². Este nivel de homicidios corresponde a 32 por cada cien mil habitantes³.

La evolución de los homicidios, y específicamente de los cometidos con arma de fuego durante las tres últimas décadas, se presentan en la gráfica 1, la cual se basa en cifras de la Policía Nacional, y evidencia que el número de homicidios actual se encuentra en los mismos niveles de finales de los años ochenta, en medio del rápido ascenso que experimentaba la violencia homicida en ese entonces. En esta evolución, vale la pena resaltar el aumento de los homicidios a principios de los años noventa: "en 1991 se registró en Colombia la tasa más alta de muertes violentas. En este año fue de 79 por cada 100.000 habitantes; a partir de este momento se mantuvo en descenso hasta 1995, cuando alcanza una tasa de 66" (Bello, 2009: 8).

Nótese también que la dinámica de la violencia homicida en Colombia sigue la dinámica de la violencia homicida por armas de fuego: no solo son las armas el principal instrumento de homicidio en Colombia, sino que es esta violencia la que explica la dinámica de los homicidios en el país, como se detalla más adelante.

Desde el 2002 se ha dado una notable reducción de los homicidios, pero ha sido incompleta. En primer lugar, no ha sido homogénea a nivel regional o por estructura de edades y género (véase Barón, 2009)⁴, lo cual impacta de manera determinante en las percepciones de seguridad y las diferencias regionales, y en segundo lugar, aún sigue siendo muy alta con respecto a la cantidad de homicidios registrados en otros países del continente y del mundo.

En efecto, el reporte Global Burden of Armed Violence (GBAV) indica que para el 2004 la tasa de homicidios promedio en el mundo fue de siete por cada cien mil habitantes; para entonces, la tasa que alcanzó Colombia en ese año fue de 24 puntos por encima (Declaración de Ginebra, 2008: 71), con una desviación estándar de doce homicidios por cien mil habitantes. No existe una comparación entre tasas de homicidios a nivel mundial actualizada; sin embargo, con una tasa de 31 homicidios por cada 100.000 habitantes, como la que experimentó Colombia en el 2009, el país se encuentra aún muy por encima del promedio (dos desviaciones estándar por encima de la tasa de homicidio promedio) y dentro de los diez países con las mayores tasas de homicidios: compárese, por ejemplo, con los reportes oficiales de los países con las mayores tasas, a Honduras (60), Jamaica (59), Venezuela (52) y El Salvador (51).

Describir las causas por las cuales se han reducido los homicidios en el país, y por qué en Colombia se continúa en un régimen de violencia comparativamente alto, sale de los alcances de este artículo. Posada (2008) destaca el impacto del desmantelamiento de los carteles de la droga en Cali y Medellín en la reducción de los homicidios en estos importantes centros urbanos del país, así como el papel de iniciativas de reducción de la violencia tanto de orden nacional como local, y la desmovilización de grupos de paramilitares. En otras publicaciones del CERAC se ha destacado la importancia de la transformación de la violencia y de los grupos del conflicto en este resultado (Restrepo, Aponte, 2009). También es conveniente resaltar "los factores de mejoramiento institucional que se han producido desde 1990, sobre todo en las fuerzas armadas y policiales" (Melo, 2008).

Sin embargo, muchos de estos análisis explicativos no abordan el problema de la persistencia agregada de la violencia homicida ni de la violencia por armas de fuego dentro de esta. En Colombia no solo persisten niveles extremos de violencia armada homicida sino que los porcentajes de violencia por armas de fuego también son de los más altos a nivel global. Esta persistencia se puede constatar en el altísimo porcentaje de la violencia homicida con este tipo de instrumentos: durante todo el periodo de análisis, la proporción de los homicidios por armas de fuego en Colombia (cerca al 80%) ha superado ampliamente el 60%, porcentaje promedio de la proporción mundial de homicidios por arma de fuego (Declaración de Ginebra, 2008).

En términos de la dinámica de la violencia homicida, conocer las razones de las fluctuaciones de la serie de la proporción de homicidios por armas de fuego y su relación de causalidad con los cambios en el nivel de los homicidios totales es de altísima relevancia, y requiere de estudios de corte cuantitativo que expliquen las relaciones; sin embargo, dos hipótesis pueden ser sugeridas aquí: los homicidios aumentan "empujados" por el aumento de los homicidios por arma de fuego (por ejemplo, entre 1980-1992 y 1996-2002) y, en segundo lugar, cuando los homicidios se reducen, lo hacen en relación directa con la reducción de los homicidios por arma de fuego, dando paso al uso de otros mecanismos (como entre 1992-1996 y desde el 2002)⁵.

La violencia armada no se restringe al homicidio. Según datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE), para el período entre 1979 y 2005, en eventos que las estadísticas vitales clasifican como operaciones de intervención legal y operaciones de guerra, un 62% de los casos ocurrieron con armas de fuego (más de 20 mil casos). De igual manera, un 36% (más de 11 mil casos de 30 mil) de los suicidios registrados por el DANE ocurrieron con armas de fuego. Un 2% de las muertes accidentales en el país (621 casos registrados por el DANE) ocurrieron mediadas por estos instrumentos, con una elevada proporción de menores de edad entre estas víctimas (un 23%).

Otra evidencia que revela la dimensión y la gravedad del problema de la violencia armada es el tema de las balas perdidas. Aunque no existen registros oficiales, el Instituto Nacional de Medicina Legal (INML) registra al menos tres casos por semana, con un estimado de 150 muertes en el año (El Tiempo, 2009). La prensa nacional registra en forma permanente casos de muertes por esta causa, lo que genera llamados de atención de la comunidad sobre la problemática a autoridades locales, nacionales, de policía y militares. El director del INML en el 2009 indicó que "la persona que tiene un arma debe por obligación hacerse responsable de todo lo que pase con ella, como una bala perdida, o un disparo indiscriminado, entre otras" (Caracol, 2009a).

Las armas de fuego afectan a personas de todas las edades; sin embargo, el impacto se hace mayor en la población joven del país, generando una importante pérdida del bono demográfico debido a la violencia (CERAC, 2010). Esto se hace evidente al analizar los datos de defunciones totales provistos por el DANE, clasificadas entre muertes de causa natural y de causa externa⁶ por grupos quinquenales de edad. En la gráfica 2 se puede observar un aumento importante de las muertes totales entre los 14 y los 40 años, explicado por el incremento del número de muertes por causa externa, y en especial de homicidios, los cuales, como se indicó anteriormente, se cometen en cerca del 80% por arma de fuego.

Aunado al hecho de que la población joven es la más afectada por la violencia armada, es importante resaltar que los hombres son quienes concentran en mayor proporción los homicidios, con un 90%. En la gráfica 3 se presenta el gran impacto en los hombres en el rango de edad de 20 a 24 años.

La dinámica reciente de la violencia homicida

Si bien los homicidios en el país se han reducido significativamente desde mediados de los años noventa, en muchas ciudades se estancó su caída desde mediados del 2005, y a partir del 2008 esta violencia ha comenzado a repuntar en las principales ciudades del país (gráfica 4).

Aunque en Colombia se presentó una reducción del 2% en los homicidios del 2009 con respecto al 2008 (de acuerdo con cifras de la Policía Nacional), ciudades como Medellín y Cali presentan una situación preocupante: "La capital de Antioquia registró un incremento de 64% en los homicidios, es decir, que pasó de 871 en el 2008 a 1.432 en el 2009. Entretanto, en Cali se pasó de 1.384 homicidios en el 2008 a 1.615 en el 2009, lo que significó un incremento del 17%" (El País, 2010).

Las autoridades policiales relacionan el aumento de los homicidios en Medellín al "microtráfico de drogas, el control territorial que algunas bandas y pandillas quieren hacer en barrios y comunas, y en especial por la extorsión a los transportadores para el control de los expendios". Para la ciudad de Cali, las razones expuestas son "un problema psicosocial grave, que se traduce en venganzas, riñas e intolerancia" (El País, 2010).

En el Cuadro 1 se comparan los indicadores que permiten conocer los cambios recientes en la situación de homicidios por arma de fuego en las principales ciudades del país, considerando los niveles, proporciones y tasas por 100.000 habitantes. Nótese cómo Medellín y Cali presentan los mayores crecimientos. Como se indicó anteriormente, según la Policía Nacional los homicidios se redujeron en el país en un 2%; sin embargo, al no considerar Cali y Medellín, la reducción de los homicidios sería entonces del 8% con respecto al 2008, evidenciando que si no se tuviera el nivel de violencia de estas ciudades, los homicidios pudieron reducirse mucho más. Al considerar los datos de Medicina Legal, las tres grandes capitales contribuyeron en un 68% en el aumento de los homicidios entre 2008-2009 (que como se indicó anteriormente, fue de un 16%), siendo un 48% el aporte de Medellín (Aguirre, Moscoso & Restrepo; 2010).

Entre el 2003 y el 2009 la capital del Valle del Cauca es la ciudad con el mayor nivel de homicidios y homicidios por arma de fuego, seguida por Bogotá. Al considerar la tasa por 100.000 habitantes (o sea, la comparación de los homicidios con respecto al tamaño de la población de las ciudades), la ciudad de Cali se presenta con el mayor riesgo con respecto a las otras dos grandes capitales de Colombia (la tasa de homicidios por arma de fuego en Cali, para el 2009, fue de 72 por cada 100.000 habitantes, mientras que en Bogotá fue de 18 y en Medellín de 61).

La proporción de homicidios por arma de fuego, con respecto al total de homicidios, es mayor en Cali, seguida por Medellín y Bogotá, ciudad que tiene la más extensa historia de estrategias de control de armas en el país. Los anteriores valores implican que en la capital del país hay un elevado uso de otras armas, principalmente armas blancas.

Existen importantes diferencias con respecto a la victimización con diversos tipos de armas, por sexo, en las principales ciudades del país. En la gráfica 5 se observa que las principales víctimas de homicidios por arma de fuego fueron hombres, en un 93% para el agregado del país, con una proporción más elevada en Barranquilla (96%) y menor en Pereira (91%), lo cual evidencia la alta victimización por arma de fuego a las mujeres en esta ciudad (9%)⁷.

Con respecto a las armas blancas y contundentes (las cuales se relacionan en forma directa con la violencia intrafamiliar, dado que son especialmente golpes), la proporción entre el total de víctimas mujeres aumenta de manera significativa con respecto a la de homicidios por arma de fuego, lo cual se relaciona con un mayor nivel de violencia física directa sobre las mujeres. La proporción de homicidios por armas cortopunzantes en mujeres es del 11% y por armas contundentes del 22%.

Diferencias en las iniciativas locales para el control de las armas de fuego

La violencia armada en Colombia es principalmente urbana. En efecto, las tres ciudades más grandes del país concentran el 28% de los homicidios en el 2009. El mapa 1 muestra la distribución espacial de la violencia homicida, tanto en tasas como en niveles.

Esta dinámica espacial también ha variado a través del tiempo de manera heterogénea. Por ejemplo, Bogotá ha presentado constantes reducciones de los niveles de homicidios desde 1993, año en que la tasa de homicidios alcanzó su pico. Desde mediados de la década de los 90, las diferentes administraciones distritales de Bogotá implementaron medidas para reducir la violencia en la capital e hicieron grandes inversiones en infraestructura y equipamiento de la Policía Metropolitana.

Durante las dos administraciones de Antanas Mockus (1995-1997 y 2001-2003) se desarrollaron programas de seguridad basados en cambios culturales en la ciudad, los cuales se ha señalado que han tenido un impacto notorio y duradero sobre la violencia armada. Si bien existe controversia⁸ acerca del impacto diferenciado de las acciones de cultura ciudadana, construcción de institucionalidad para la seguridad, control de armas y desarme, la evidencia demuestra que fue durante estas administraciones cuando la ciudad se encaminó en una senda sostenible de la reducción armada, con un componente de desarme siempre presente.

Enrique Peñalosa (1998-2000), basándose en el supuesto de que los espacios públicos deteriorados son un espacio propicio para la criminalidad, hizo grandes inversiones complementarias en infraestructura urbana y la recuperación del espacio público (Aguirre, et al., 2005: 19)⁹, que no solo condujeron a un rápido desarrollo urbano sino a nuevas reducciones en la violencia.

Por otro lado, la rápida reducción de los homicidios en Medellín, desde el 2002 hasta el 2007, puede atribuirse a una multiplicidad de factores. Entre las razones para esta importante reducción de los homicidios se han nombrado tanto la reorganización de los grupos armados en la ciudad, a partir del proceso de desmovilización, desarme y reinserción de los grupos de paramilitares en Colombia, en el 2002, como a estrategias de reintegración y de seguimiento complejo de sus fenómenos de violencia, con sistemas epidemiológicos (BBC, 13 de octubre 2005; Melo, 2008). También se ha señalado el potencial impacto virtuoso de las intervenciones urbanas, y la controversia aún persiste acerca de la sostenibilidad de estas acciones en la reducción de la violencia y el papel que la negociación con grupos del conflicto y al margen de la ley tuvo en esta reducción (véase Giraldo, 2007).

En Cali se presentaron disminuciones entre 1994 y 1997 (asociadas en parte por las intervenciones de control de armas implementadas por Guerrero desde 1993); sin embargo, los niveles actuales se asemejan a los presentados a principios de la década de los años noventa. De manera paralela, la ciudad no ha visto iniciativas de alcance urbano que busquen nuevas reducciones de la violencia urbana.

En términos de las razones detrás del crecimiento de la violencia en los últimos años, en otros escritos hemos señalado la posibilidad de que el país esté siendo testigo de un proceso de transformación de la violencia, en el que el uso profesional de las armas de fuego por parte de grupos organizados del crimen se ha extendido, utilizando técnicas y personas que hicieron parte del conflicto armado (véase Granada, Vargas & Restrepo, 2009, para una detallada descripción de este proceso). Estas formas de violencia, que tienen línea de continuidad con los grupos que hacen parte del conflicto, en términos de las tipologías de violencia, las áreas de operación, la presencia de ex combatientes y las armas utilizadas, se concentran ahora en las disputas por el control de las fuentes de rentas ilegales y las áreas de explotación de las mismas.

Generalidades del marco normativo sobre control de armas de fuego y las medidas implementadas

Las autoridades locales en el esquema institucional colombiano, si bien son autoridades de policía, como lo consagra la Constitución, deben articular sus iniciativas de reducción de la violencia y construcción de seguridad con las instituciones del Gobierno nacional. En muchas ocasiones, los aparatos institucionales que operan en materia de seguridad y justicia son de carácter nacional y, aun cuando son descentralizados en su operación, responden a las políticas, programas y proyectos definidos por el Gobierno central.

En efecto, el marco normativo que respalda las medidas nombradas anteriormente se encuentra en el Decreto 2535 de 1993, que contiene toda la normatividad sobre armas en Colombia (Ministerio de Defensa Nacional, 1993). La restricción a los permisos de porte y de tenencia se define en el artículo 41¹⁰, el cual puede ser decretado por autoridades militares¹¹. Por otro lado, los gobernadores y alcaldes podrán solicitar a la autoridad militar competente la adopción de la suspensión general, de manera directa o por conducto del Ministerio de Defensa Nacional.

El artículo 41 del Decreto 2335 de 1993 fue modificado por la Ley 1119 de 2006 en su artículo 10 (Ministerio de Defensa Nacional, 2006). Esta ley impone un nuevo requisito para la suspensión del porte de armas, dado que indica que la autoridad militar local puede o no disponer la suspensión general de los permisos de porte de armas, decisión que tomará "previo estudio detallado de las circunstancias y argumentos de seguridad nacional y seguridad pública que la invocan". Adicionalmente, se indica que el Gobierno nacional también puede solicitar la restricción de los permisos de porte.

El Decreto 1470 de 1997 provee el marco normativo para las campañas de desarme, al indicar que el Comando General de las Fuerzas Militares, previo concepto del Departamento Control, Comercio, Armas, Municiones y Explosivos (DCCA), podrá autorizar a la Industria Militar (INDUMIL) "la destrucción de las armas recogidas como resultado de campañas cívicas y educativas de desarme y destinar el material resultante a la construcción de monumentos y obras alegóricas a la paz y al desarme, directamente o mediante convenios celebrados para tal fin" (Ministerio de Defensa Nacional, 1997).

Esta ausencia de devolución de poderes en las funciones de justicia y seguridad contrasta con las demandas de los votantes que, desde que se instauró constitucionalmente la elección popular de alcaldes, se han centrado en asuntos relacionados con la seguridad y la superación de la violencia.

Una de las pocas iniciativas que los alcaldes han reclamado como suyas han sido los programas de desarme ciudadano. Como respuesta a los elevados niveles de violencia armada en el área urbana, iniciativas de control de armas mediante la restricción al porte se han implementado en las principales ciudades colombianas desde mediados de los años noventa. Igualmente, en la capital del país se han llevado a cabo más de una decena de campañas de entrega voluntaria de armas.

Entre las primeras y más emblemáticas restricciones al porte de armas vale la pena resaltar las llevadas a cabo en Cali en 1993, lideradas por el alcalde Rodrigo Guerrero, y luego las implementadas por Antanas Mockus en Bogotá (desde 1997), siendo una de las estrategias de seguridad bandera del alcalde capitalino (Aguirre & Restrepo, 2006). Más recientemente se han puesto en marcha medidas de restricción al porte de armas en Medellín, las cuales han rebasado el nivel local, hasta abarcar el Área Metropolitana del valle de Aburrá y el departamento de Antioquia (Caracol, 2009b). Igualmente, se cuenta con restricciones al porte de armas en otras ciudades intermedias del país, como Bucaramanga, Pereira, Cúcuta y Cartagena.

Por otro lado, en diciembre del 2009, el Gobierno nacional por primera vez dio un apoyo público a las restricciones al porte de armas e impulsó la medida en todo el territorio nacional, a través del Vicepresidente de la República (El Espectador, 2009a). Esta medida contó adicionalmente con el respaldo de la Policía Nacional, de los alcaldes del país (El Espectador, 2009b), de los gobernadores de los departamentos (a través de la Federación Colombiana de Departamentos) (Caracol, 2009c) y de las Fuerzas Militares (El Colombiano, 2009)¹².

Estas restricciones al porte de armas, legalmente amparadas en permisos concesionales, son en todo caso localizadas temporal y geográficamente, y quizá tengan un impacto a través de un mayor control de las armas en retenes de la policía. Resulta interesante que este impacto tal vez funciona por extensión: es probable que ante el mayor control de las armas legalmente amparadas para el porte, el control signifique un menor porte e incluso uso de armas ilegales.

Bogotá ha sido la única ciudad en llevar a cabo campañas de entrega voluntaria de armas, en parte por la ausencia de un marco legal que permita a las administraciones locales o la sociedad civil adelantar estas actividades. A diciembre del 2009, 17 campañas de desarme voluntario se han realizado en Bogotá, las cuales han estado acompañadas de un elaborado componente pedagógico, que busca "deslegitimar el papel de las armas como elemento de protección o provisión de seguridad y adquisición de poder o estatus social" (Aguirre & Restrepo, 2006: 359). Estas campañas de desarme voluntario han sido apoyadas por el DCCAE. En estas campañas se han recibido, por entrega voluntaria libre y espontánea, 6.731 armas de fuego, 679 artefactos explosivos y 99.082 cartuchos de munición¹³. En diciembre del 2007 se inauguró un monumento localizado en un céntrico parque de la capital, construido con más de 5.000 armas de fuego, entregadas durante las campañas de desarme voluntario que se emprendieron entre 1996 y el 2007 (El Tiempo, 2007).

Además del marco normativo nacional, vale la pena resaltar la participación de Colombia en múltiples esfuerzos internacionales y regionales para un control más efectivo sobre la disponibilidad y tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras. Entre estos, vale la pena resaltar el Programa de Acción de las Naciones Unidas para la Prevención, Combate y Erradicación del Comercio Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras (PoA) del 2001, el cual es un instrumento políticamente vinculante, mas no jurídicamente vinculante¹⁴. A nivel regional se cuenta con la Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros materiales relacionados (CIFTA), convocada por la Organización de Estados Americanos (OEA), ratificada a nivel nacional por medio de la Ley 737 del 5 de marzo del 2002¹⁵ y con la Decisión Andina 552 (Plan Andino para la Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en todos sus aspectos), la cual es una decisión jurídicamente vinculante, que se incorpora en forma directa a la legislación nacional en el 2003, sin necesidad de surtir el trámite parlamentario (Minrelex, 2008: 4).

En cumplimiento de la CIFTA y la Decisión Andina 225, fue creado en el 2006 el Comité Nacional para la Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas en todos sus aspectos (TIA), como organismo de coordinación nacional en los temas relacionados con el tráfico de armas (Decreto 4508 del 19 de diciembre de 2006). El TIA lo componen altos representantes de todos los entes relacionados con las armas de fuego en el país.

En el contexto de la violencia armada, vale la pena resaltar la adherencia de Colombia a la Declaración de Ginebra sobre Violencia Armada y Desarrollo¹⁶ en el 2007. Desde entonces, Colombia es miembro activo del grupo de coordinación de la Declaración, compuesto por catorce Estados miembros, encargado de guiar su implementación.

Aspectos que las políticas de control de armas deben superar

En Colombia, el control de las armas de fuego mediante la restricción a los permisos de porte y la entrega voluntaria de armas ha sido una estrategia muy usada para lograr la reducción de los niveles de violencia en las ciudades del país; sin embargo, se enfrenta el desafío de demostrar que estas medidas tienen un impacto real y que no "se desarma a los ciudadanos de bien y se deja a las personas a la merced de los delincuentes armados por armas ilegales que no son afectadas por estos controles", como ha sido normalmente anotado por los contradictores del control de armas.

El debate sobre la efectividad del control de armas está abierto y requiere de especial atención al considerar el impacto negativo que estas generan. Estudiar la efectividad de las medidas de control de armas en la reducción de los niveles de violencia es fundamental para diseñar e implementar medidas que sean efectivas para disminuir la violencia, la cual se ha venido transformando hasta cuestionar la capacidad de las actuales políticas de seguridad, para reducir, de manera rápida, la violencia y detener su transformación.

Al respecto, si bien algunos estudios ya han demostrado estadísticamente impactos positivos de las restricciones al porte de armas de fuego en la reducción de los niveles de homicidios en las ciudades colombianas, en conjunto con otras iniciativas (tales como la restricción a la venta de alcohol y el cierre de establecimientos comerciales en la madrugada), vale la pena volver sobre el debate, y actualizarlos evaluando restricciones e intervenciones recientes. Dichos estudios han encontrado una dependencia estadística entre restricciones y controles específicos a las armas, y una reducción en los homicidios durante los fines de semana y otras fechas, tales como los períodos de elecciones. En otras palabras, "hay evidencia de que las suspensiones temporales de los permisos para portar armas, que fueron estrictamente aplicadas en los fines de semana, tuvieron efectos positivos" (Aguirre & Restrepo, 2006) ¹⁷.

Adicionalmente a la efectividad del control de armas, hay un punto de debate existente en el país: la necesidad de la coordinación y mejor articulación normativa de los niveles de administración local y nacional. Como se presentó en la sección anterior, las ciudades colombianas tienen una historia de control de armas de más de dos décadas. Sin embargo, solo hasta finales del 2009 el Gobierno nacional presentó su apoyo a este tipo de estrategias para reducción de la violencia, lo cual implica que el control de armas para la reducción de la violencia en las ciudades solo se consideraba como una estrategia local y no nacional¹⁸. Dentro de los esfuerzos para mejorar la coordinación entre los entes nacionales y locales, vale la pena resaltar el "Cónclave de Seguridad Ciudadana" realizado en septiembre del 2009, en el cual se reunieron los alcaldes de las 32 principales ciudades del país y los comandantes de policía de las regionales, áreas metropolitanas y departamentos. En esta reunión se trataron temas relacionados con el desarme y seguridad ciudadana (Mindefensa, 30 de septiembre de 2009).

El marco normativo del control de armas, mediante la restricción de los permisos de porte, presenta una incompatibilidad: mientras los alcaldes son la primera autoridad de policía del municipio, y como tal autoridad responsable de la situación de orden público de las ciudades¹⁹, en el tema de suspensión de permisos de porte de armas, el alcalde debe solicitarlo a las autoridades militares, que además son de orden nacional²⁰. Lo anterior indica que se debe avanzar en una coordinación entre las competencias de las autoridades locales y las militares con respecto al control de las armas.

En efecto, el marco normativo es limitado para la implementación de campañas de desarme, dado que la destrucción de las armas (y, por consecuencia, las actividades de recolección de estas) queda sujeto al "concepto" previo voluntario de las autoridades militares, que en ocasiones pueden entrar en contravía con las necesidades de los programas de control de armas en las ciudades.

La coordinación entre los niveles locales y nacionales es necesaria, dada la gran movilidad espacial del crimen asociado a las armas de fuego, lo cual implica también la participación de entidades de control, organismos no gubernamentales y gubernamentales, a nivel nacional, regional y local. De hecho, un desarme sin coordinación nacional y local abre una oportunidad al uso de armas ilegales por parte de actores criminales organizados.

Las administraciones locales no han contado con todas las facilidades para la implementación de campañas de desarme y de restricción a los permisos de porte. Un caso para resaltar es el de las restricciones que se pusieron en práctica durante las sucesivas administraciones de los alcaldes Mockus y Peñalosa, en las cuales "se mantuvo la restricción al porte de armas durante los fines de semana y temporadas festivas, aun cuando ambas administraciones enfrentaron la negativa de las autoridades militares a su solicitud para adoptar la medida de manera permanente" (Aguirre & Restrepo, 2006; 362)²¹.

La sección anterior mostró los diferentes esfuerzos de orden nacional e internacional para contar con una normatividad fuerte y acorde con las necesidades del control al tráfico y mal uso de armas de fuego en Colombia. Sin embargo, la mayor parte de estos esfuerzos terminan siendo reactivos, dejando en manos de las autoridades policiales y militares colombianas el control de las armas de fuego, que incluye la existencia de un tráfico de armas hacia Colombia tanto fragmentado como de grandes dimensiones. La anterior problemática se adiciona al hecho de que "no existe en Colombia una única institución encargada exclusivamente de investigar, prevenir y neutralizar el tráfico de armas en Colombia" (UNODC, 2006; 73).

Una mirada hacia adelante: los desafíos y propuestas

Además de las problemáticas presentadas en la sección anterior, las autoridades nacionales y locales deben hacer una revisión de la política general de armas, de manera que se puedan tener políticas integrales y transversales. Adicionalmente, se requieren cambios de fondo en la política de seguridad del país, que permitan modificaciones culturales relacionadas con el cambio de idea de que las armas de fuego no proveen seguridad y que la seguridad debe ser provista por el Estado.

Lo anterior implica que se desarrollen planes de desarme que no solo consideren las restricciones al porte y la entrega de armas voluntariamente, sino estrategias transversales e integrales, que tengan en cuenta todos los aspectos relacionados con la violencia, que se desbordan a temas sociales, como la promoción del desarrollo, los derechos humanos, la justicia, la educación y la salud, entre otros. Al respecto, las estrategias de control de armas pueden ser integradas a las de educación mediante la implementación de campañas pedagógicas en los centros educativos, con refuerzo de la educación en resolución de conflictos y respeto a los demás. Las campañas de desarme son también de salud, al considerar la violencia por armas de fuego como prevenible.

Por otro lado, el control de armas debe abogar por una modificación en la política general de seguridad en el país, acompañada con una mejora en la seguridad y en el cambio cultural. El componente pedagógico de los planes de desarme tiene como principal objetivo deslegitimar el papel de las armas de fuego como un instrumento protector. Como respuesta a esto, lo que se busca es sustituir la necesidad de la seguridad que "por medios privados" proveen las armas de fuego, a la "provisión estatal de la seguridad como bien público", lo cual implica que los planes de desarme deben estar sustentados en un aumento o mejora en esta provisión de seguridad. "Se debe brindar a las personas una garantía de que no necesitarán las armas de fuego para protegerse, en tanto será el Estado el que cumplirá esta función" (Aguirre & Restrepo, 2006).

En este sentido, un aumento en el esfuerzo por parte de las autoridades militares y policiales, para el cumplimiento del marco normativo de control de armas vigente, debe garantizar que existe un seguimiento para el cumplimiento de la normatividad por parte de los portadores de permisos de armas, así como una "lucha sin cuartel" contra el mercado ilegal de armas y la garantía de cumplimiento de penas de delitos relacionados con armas de fuego (producción y tráfico ilegales, crímenes realizados con armas de fuego).

Finalmente, el compromiso de la ciudadanía es de vital importancia. "El acompañamiento y respaldo de la ciudadanía en las medidas del plan desarme le proveen legitimidad y aumentan su impacto" (Aguirre & Restrepo, 2006). Esto implica que la transparencia debe ser un aspecto importante en la implementación de este tipo de planes, al garantizar el destino y fin último de las armas entregadas voluntariamente, además de las decomisadas y las entregadas en pactos.

Agradecimientos

Las conclusiones presentadas en este documento provienen de múltiples discusiones llevadas a cabo entre el grupo de investigadores del CERAC. Los autores agradecen en especial los comentarios de Juan Masullo, Santiago Millán, Alonso Tobón y Andrés Vargas. Igualmente, se agradecen los comentarios de Juan Pablo Hernández, coordinador del Programa "Vida Sagrada", de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

Notas

¹ La relación entre violencia y desarrollo es de doble vía: si bien puede afirmarse que la violencia limita el desarrollo, también debe considerarse que la existencia de subdesarrollo facilita las condiciones para la existencia de violencia.

² El conflicto armado interno vigente en Colombia aporta entre el 10 y el 13% de los homicidios totales (promedio para las últimas dos décadas), de acuerdo con las cifras sobre muertes directas de conflicto recopiladas y divulgadas por el CERAC.

³ Los datos reportados por la Policía Nacional sobre el número de homicidios en el 2009 contrastan con el dato de Medicina Legal (17.565); lo anterior implica una diferencia entre las dos fuentes de 1.748 personas. Es la primera vez desde que se cuenta con datos de las dos fuentes, que los homicidios reportados por Medicina Legal son superiores a los de la Policía Nacional (3%). La diferencia en los valores implica también notables diferencias en las tendencias: mientras que para la Policía Nacional hubo una reducción de los homicidios con respecto al 2008 en un 2%, para Medicina Legal aumentaron en 15,17%. Entre las razones para explicar la diferencia entre las dos fuentes se encuentran aspectos conceptuales, metodológicos y de cobertura (presencia geográfica) de cada fuente. Al considerar los aspectos relacionados con las diferencias metodológicas se resalta el hecho de que Medicina Legal obtiene su información mediante dictámenes forenses, mientras que la Policía Nacional reporta los casos de los cuales tiene conocimiento; igualmente, vale la pena resaltar los diferentes procedimientos para incluir los casos de homicidios en fosas comunes (basado en Aguirre, Moscoso & Restrepo, 2010; Aguirre & Restrepo, 2006).

⁴ En efecto, un estudio realizado por el Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER), del Banco de la República (sucursal Cartagena), investiga la dinámica reciente de los homicidios y se encuentra que la "reducción en la tasa nacional de homicidio para hombres (que fue de 38,1% entre el 2000 y el 2006) [...] Más importante es el hecho de que el 56,3% de la reducción de los homicidios a nivel nacional para este género se dio gracias a la reducción del homicidio de hombres entre 15 y 29 años. La reducción del homicidio para las mujeres en el mismo rango de edad contribuyó con el 45% de la reducción total del homicidio para este género, que fue de 31,5 %" (Barón, 2009: 14).

⁵ A principios de los años noventa se presentan fluctuaciones en la serie de proporción de homicidios por armas de fuego, posiblemente asociadas al aumento de la mortalidad violenta por explosiones en las grandes ciudades.

⁶ Las defunciones son clasificadas por el DANE de acuerdo con la Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE). Las muertes por causa natural son todas las relacionadas con enfermedades, mientras las muertes por causa externa incluyen los accidentes, accidentes de tránsito, errores en procedimientos médicos, suicidios, homicidios, eventos en intervenciones legales y operaciones de guerra y otras muertes por causa externa sin determinar.

⁷ Este es un caso notorio que vale la pena investigar en detalle y que puede indicar la sobrevictimización de poblaciones femeninas, bien por causas culturales, por la mayor participación de mujeres en el crimen organizado, o por un uso desproporcionado de la violencia dirigida contra mujeres trabajadoras sexuales.

⁸ Refiérase el lector al artículo de Fabio Sánchez y María Victoria Llorente sobre la materia (Sánchez & Llorente, 2003).

⁹ Casas & González (2005: 3). Indican que, adicionalmente a las estrategias implementadas por Mockus y Peñalosa para reducir la violencia en Bogotá, deben considerarse factores como "el debilitamiento de los mismos factores que causaron el incremento previo entre 1984-1991: narcotráfico, paramilitarismo, guerrilla, así como el incremento de la eficiencia de la actividad policial a nivel nacional a partir de 1993 y los nuevos espacios políticos creados por la Asamblea Constituyente y la Constitución Política de 1991".

¹⁰ El Decreto 2535 de 1993 expone las condiciones para la restricción al porte de armas en el artículo 41, el cual se presenta a continuación: "ARTICULO 41. SUSPENSIÓN. Las autoridades de que trata el artículo 32 del presente Decreto, podrán suspender de manera general la vigencia de los permisos, para tenencia o para porte de armas expedidos a personas naturales, personas jurídicas o inmuebles rurales. Estas autoridades, también podrán ordenar la suspensión de los permisos de manera individual a personas naturales, personas jurídicas o inmuebles rurales, previo el concepto del Comité de Armas del Ministerio de Defensa Nacional, cuando a juicio de las mismas, las condiciones que dieron origen a la concesión original han desaparecido. Si el titular del permiso respecto del cual se dispuso la suspensión individual, no devuelve el arma a la autoridad militar competente en un término de cinco (5) días contados a partir de la ejecutoria de la disposición que la ordenó, procederá su decomiso, sin perjuicio de las disposiciones legales vigentes sobre la materia. Cuando la suspensión sea de carácter general, los titulares no podrán portar las armas. PARÁGRAFO 1o. Los gobernadores y alcaldes, podrán solicitar a la autoridad militar competente la adopción de la suspensión general, de manera directa o por conducto del Ministerio de Defensa Nacional. PARÁGRAFO 2o. La autoridad militar que disponga la suspensión general de la vigencia de los permisos, podrá autorizar de manera especial e individual el porte de armas a solicitud del titular o del gobernador o alcalde respectivo" (Ministerio de Defensa Nacional, 1993).

¹¹ Según el artículo 32 del Decreto 2535, son: El Jefe del Departamento Control, Comercio, Armas, Municiones y Explosivos, los Jefes de Estado Mayor de las Unidades Operativas Menores o sus equivalentes en la Armada Nacional o la Fuerza Aérea y los Ejecutivos y Segundos Comandantes de Unidades Tácticas en el Ejército Nacional, o sus equivalentes en la Armada Nacional y la Fuerza Aérea.

¹² La medida solo fue implementada en 21 de los 32 departamentos del país. Aunque no se cuenta con estimaciones del impacto de esta medida, a una semana de iniciada la restricción, la Policía Nacional reportó una reducción de los niveles de muertos y heridos por armas de fuego en un 18% y un 76% respectivamente (El Tiempo, 2009b).

¹³ Datos provistos por la coordinación del programa Vida Sagrada (Secretaría de Gobierno de Bogotá) en enero de 2010.

¹⁴ El PoA es el documento de las Naciones Unidas A/Conf.192/15. Disponible en http://www.poa-iss.org/PoA/PoA_SpanishN0150723.pdf?OpenElement.

¹⁵ El texto de la Convención se encuentra en http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-63.html.

¹⁶ La Declaración de Ginebra sobre Violencia y Desarrollo, que indica que la violencia armada es tanto causa como consecuencia del subdesarrollo, cuenta hoy con 102 Estados signatarios y basa su acción en tres pilares programáticos: "Promoción, Difusión y Coordinación", "Cuantificación e Investigación" y "Programación". Más información sobre la Declaración se encuentra en el sitio web www.genevadeclaration.org.

¹⁷ Entre estas investigaciones vale la pena resaltar: "Effect of a Ban on Carrying Firearms on Homicide Rates in 2 Colombian Cities" (Villaveces, et al., 2000); "Efectos de los controles al consumo de alcohol y al porte de armas de fuego en la violencia homicida" (Llorente, Núñez & Rubio, 2000), y "Assessing the Effect of Policy Interventions on Small Arms Demand in Bogotá, Colombia" (CERAC) (Aguirre, et al., 2005).

¹⁸ Esta falta de coordinación y apoyo a las iniciativas de control de armas desde las autoridades nacionales se evidencia en intervenciones tales como la de Luis Eduardo Garzón, ex alcalde de Bogotá en 2006, quien indicaba: "Yo le oí una frase al presidente, en la que él dice que prefiere un arma que una paloma. Yo prefiero una paloma que un arma" (Terra, 2006). Esta afirmación fue posteriormente negada por el Presidente de la República.

¹⁹ El artículo 315 de la Constitución Política de Colombia indica que entre las funciones del alcalde se encuentra: "2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante".

²⁰ Los alcaldes de las principales ciudades del país reclamaron en 2006 por la potestad directa en este sentido, en el proyecto de ley de iniciativa popular "Por medio del cual se faculta a los alcaldes municipales y distritales para restringir de manera temporal el porte de armas de fuego y se dictan otras disposiciones". El proyecto de ley, que fue presentado al Congreso de la República con el respaldo de más de 1.500.000 firmas, no contó con debate en la Cámara de Representantes y no fue aprobado. Luego fue presentado nuevamente por el representante Roy Barreras, sin tener resultados positivos (El Tiempo, 2008; SamuELalcalde, 2008).

²¹ En 2003, una solicitud del ex alcalde Antanas Mockus "fue rechazada por el comandante de la Brigada 13, general Fabio Bedoya, con el argumento de que no era viable jurídicamente suspender los salvoconductos amparados por la ley de manera permanente y general" (El Tiempo, 2003).

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