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Introducción
Para el año 2021, Haití contaba con una población aproximada de 11,5 millones de personas (World Bank, 2021). Según estimaciones de la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA, por sus siglas en inglés), aproximadamente 4,4 millones requieren de asistencia humanitaria, lo que representa casi un 40 % del total de la población (OCHA, 2021a).
La grave crisis social que vive Haití es el resultado de la ausencia de un poder estatal fuerte que administre efectivamente el país (Lane & Hesselman, 2017) y de los numerosos desastres naturales que han afectado el territorio, cuyas consecuencias solo profundizan la situación precaria de la población y debilitan la capacidad institucional para enfrentarla y gestionarla (Vega et al., 2021).
Este artículo se propone examinar los impactos que han tenido las misiones internacionales desplegadas en Haití por parte de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Estas misiones han tenido como objetivo brindar asistencia humanitaria y apoyar una estructura estatal frágil debida a la inestabilidad política prevaleciente en el país caribeño. A través de un exhaustivo análisis documental, se busca comprender cómo estas intervenciones externas han afectado tanto a la población haitiana como al panorama político del Estado.
Para abordar la gestión de la crisis en Haití bajo el mandato de la ONU, es crucial analizar los diferentes componentes e iniciativas implementadas por ella. Estudios recientes han destacado la importancia de examinar el papel de las misiones internacionales en la gestión de crisis en Haití y su impacto en el país (Devia-Valbuena & Mines, 2021).
Fernández (2010) ha subrayado la necesidad de evaluar cuidadosamente las estrategias y acciones implementadas por las misiones internacionales en Haití para garantizar su efectividad y evitar posibles repercusiones negativas en la población local. Además, se resalta la importancia de abordar las causas subyacentes de la crisis en Haití, como la falta de una gobernabilidad efectiva y la precaria capacidad institucional.
Marco teórico
La crisis haitiana es un fenómeno complejo que se ha prolongado durante varias décadas. Las características sociales, políticas y económicas del país han contribuido a esta situación, entre ellas: la debilidad de las instituciones estatales, un modelo de desarrollo excluyente e insostenible, un sistema político corrupto e ineficiente, el débil sistema democrático, la pobreza y los problemas sociales, además de las graves consecuencias generadas por los desastres naturales.
Las situaciones políticas, sociales y humanitarias de Haití se enmarcan en el concepto de crisis. De acuerdo con Sepúlveda (2007), no hay una única definición de este término, pues, dependiendo del ámbito, este adquiere significados diferentes: por ejemplo, una crisis no es lo mismo para una empresa que para un Estado. Sin embargo, Fernández (2007) establece que una crisis es "cualquier situación, coyuntural y perjudicial, de alteración significativa de la normalidad de la vida cotidiana de una determinada población, cuya resolución no es posible sin la utilización de medidas, medios o procedimientos extraordinarios" (p. 343). En este sentido, la situación haitiana encaja en la definición de crisis, pues es una alteración de la normalidad cotidiana de la población que ha tenido graves consecuencias para su bienestar.
Sepúlveda (2007) afirma que las crisis se caracterizan por materializar riesgos y amenazas, tener un factor sorpresa, crear incertidumbre, alcanzar diferentes niveles de intensidad y urgencia y generar presión para su resolución. Asimismo, señala que las crisis pueden ser de nivel global, cuando sus consecuencias alcanzan a la humanidad; internacional, cuando la situación tiene capacidad para desestabilizar a la comunidad internacional; nacional, cuando la crisis se limita al territorio de un Estado; regional, con consecuencias limitadas territorialmente; y local, cuando hay un radio de incidencia y una duración limitada.
Sobre la naturaleza de las crisis, precisa que estas se clasifican en crisis políticas, como las revoluciones, los conflictos bélicos, la aparición de grupos armados ilegales o los golpes de Estado; sociales, cuando son las poblaciones las que sufren las consecuencias; económicas, por ejemplo, las recesiones financieras o los conflictos arancelarios; o ecológicas, como las producidas por los elementos de la naturaleza, el comportamiento humano o eventos de salud pública.
En ese orden de ideas, la situación haitiana cumple con las características de una crisis, se puede clasificar en el nivel nacional y adopta todos los tipos de naturaleza: es una crisis política, caracterizada por los constantes golpes de Estado; social, cuyas consecuencias en bienestar las ha sufrido la población; económica, en el sentido de que la inestabilidad política interna no ha permitido consolidar un mercado interno fuerte; y ecológica, como resultado de los constantes desastres naturales. Finalmente, la crisis en Haití es del ámbito público, pues su origen y gestión recae sobre los agentes políticos, cuya responsabilidad es garantizar el bienestar de todos los elementos que componen la sociedad.
En este contexto, cabe también indicar que la crisis haitiana puede ser clasificada como humanitaria, pues corresponde a una situación que representa una amenaza a la vida humana en un contexto de desprotección que es resultado de desastres naturales o conflictos armados (Pombo, 2007). Los diversos desastres naturales que han azotado a Haití, enmarcados en la poca o nula preparación estatal para su atención, han profundizado la crisis humanitaria que sufre la población.
La existencia de una crisis supone un proceso de gestión diferente al que se aplica ante los problemas que una sociedad enfrenta de forma cotidiana. Es decir, cualquier situación que represente una alteración significativa y coyuntural de la realidad normal va a exigir la adopción de protocolos extraordinarios para su resolución. Aunque es imposible la predicción absoluta de una crisis, si es posible determinar instrumentos y protocolos que ayuden a evitarla, mitigarla o resolverla. La gestión de una crisis comprende los preparativos y la aplicación de capacidades de decisión y movilización que den respuesta a una situación de este tipo (Sepúlveda, 2007).
En el caso de Haití, las autoridades nacionales no poseen las capacidades técnicas y financieras para responder a una crisis. En este sentido, Quesada y Castro (2007) reconocen que la gestión de crisis debe incluir acciones de asistencia, que comprenden ayuda humanitaria e incluso la participación directa en combates. Esta asistencia puede provenir de diferentes actores de la comunidad internacional, como el Comité Internacional de la Cruz Roja, la Unión Europea, las múltiples agencias del sistema de la ONU o diversas organizaciones no gubernamentales, los cuales coordinan sus acciones bajo un marco de coherencia que permite la asistencia pronta y eficaz.
Los instrumentos disponibles para que la ONU gestione las crisis políticas a nivel mundial son las operaciones de mantenimiento de la paz y los recursos de la OCHA. Es importante destacar que ambos instrumentos son versátiles y pueden ser desplegados en una variedad de situaciones de crisis. Sin embargo, es fundamental reconocer que su enfoque principal está determinado por las funciones específicas que la organización les asigna.
Según Manero (2006), las Operaciones de Mantenimiento de la Raz consisten en el desplazamiento de contingentes militares a una zona de conflicto. Tienen por objetivo interponerse entre las partes o supervisar un alto al fuego: en el primer caso, se hace uso de los cascos azules; en el segundo, de las boinas azules.
Cuando la crisis se presenta, no por razones de enfrentamientos o conflictos, sino por desastres naturales o ecológicos, las operaciones de mantenimiento de la paz se desarrollan para lograr la reconstrucción de la sociedad afectada, para lo cual se orientan a garantizar el acceso a elementos que satisfacen necesidades básicas y a resolver problemas humanitarios. De esa manera, buscan también prevenir que surja algún tipo de conflicto debido a la escasez de recursos naturales o a falencias en la prestación de servicios públicos.
Para las operaciones se suele utilizar una clasificación generacional basada en las diferentes prácticas y teorías que se han aplicado al mantenimiento de la paz desde su establecimiento, a mediados de la década de los cincuenta, y en los diversos cambios que las dinámicas de los conflictos han sufrido durante el mismo periodo (Ramsbotham et al., 2005).
De esta forma, se identifican dos generaciones de operaciones. La primera generación hace referencia a las operaciones tradicionales, que fueron desplegadas en conflictos interestatales y cuya función era el monitoreo de fronteras y la creación de zonas de amortiguación de la violencia. La segunda generación corresponde a las operaciones desplegadas hacia la década de los noventa, especialmente en conflictos civiles severos y con un enfoque más amplio, que involucró objetivos de seguridad, humanitarios y políticos. Estuvieron principalmente basadas en el compromiso internacional de satisfacer necesidades humanas básicas, proteger los derechos humanos y promover la participación política y económica igualitaria (Ramsbotham et al., 2005).
Asimismo, es posible clasificar las misiones de mantenimiento de la paz en las siguientes:
Prevención de conflictos (conflict prevention). Buscan evitar que un conflicto latente se convierta en una guerra abierta. Se utilizan medidas como la diplomacia preventiva, la construcción de confianza y el fortalecimiento de las instituciones (Cooper, 2001).
Creación de la paz (peacemaking). Tienen como objetivo poner fin a un conflicto violento mediante la negociación y el acuerdo entre las partes. Se utilizan medidas como la mediación, la facilitación del diálogo y la diplomacia (Autesserre, 2011).
Mantenimiento de la paz (peacekeeping). Buscan mantener la paz y la seguridad después de un conflicto. Se utilizan medidas como el control del cese al fuego, la protección de civiles y la desmilitarización de las fuerzas en conflicto (Badmus & Jenkins, 2022).
Construcción de la paz (peacebuilding). Buscan crear las condiciones para una paz sostenible a largo plazo. Se utilizan medidas como la reforma del sector de seguridad, la promoción del desarrollo y la reconciliación (Curran & Hunt, 2020).
Implementación de la paz (peace enforcement). Tiene como objetivo hacer cumplir los acuerdos de paz firmados por las partes en conflicto. Se utilizan medidas como la fuerza militar para garantizar el cumplimiento de los acuerdos (Karlsrud, 2015).
Es importante destacar que las misiones de paz no son excluyentes y pueden combinarse entre sí. Por ejemplo, una operación de mantenimiento de la paz puede incluir también tareas de construcción de la paz.
La aprobación y despliegue de estos instrumentos recae principalmente sobre el Consejo de Seguridad de la ONU, organismo encargado directamente de su administración. Sin embargo, por el funcionamiento mismo del organismo y el derecho al veto que poseen los miembros permanentes1, algunas de las competencias relacionadas con el despliegue de este tipo de misiones también recaen sobre la Asamblea General y el Secretario General. Junto con el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DPKO, por sus siglas en inglés), estos órganos desarrollan las actividades relacionadas con la planificación, el establecimiento y el desarrollo de las operaciones (Vacas, 2006).
La base legal de las operaciones de mantenimiento de la paz se encuentra en el artículo 42, capítulo Vil, de la Carta de las Naciones Unidas, que establece la autoridad de la institución para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacional, a través de fuerzas aéreas, navales o terrestres que tienen la capacidad de realizar demostraciones, bloqueos y otras operaciones. El recurso a estas acciones se da cuando otros medios diplomáticos no han dado resultado.
En cuanto a la OCHA, esta oficina es la principal agencia e instrumento de la ONU en el ámbito humanitario, por lo que su papel es fundamental. En 1992, la organización creó el Departamento de Asuntos Humanitarios, el cual, en 1998, de conformidad con las recomendaciones del ex secretario general Kofi Annan, se transformó en la OCHA (2012).
La base de su mandato está definida en la Resolución 46/182 de 1991 de la Asamblea General, que dio lugar a la creación de dicho departamento. La oficina es la encargada de armonizar la asistencia prestada durante las crisis humanitarias que sobrepasan la capacidad y el mandato de cualquier organismo o país. En conjunto con otros organismos, contribuye a brindar una respuesta humanitaria efectiva, a través de herramientas y servicios de coordinación, promoción, políticas, gestión de la información y financiación. Así las cosas, las operaciones de mantenimiento de la paz son el instrumento que con mayor frecuencia se ha utilizado en Haití.
Metodología
La investigación usó una metodología cualitativa con un enfoque descriptivo y alcance explicativo. Su objetivo principal fue no solo analizar la gestión de la crisis en Haití, sino también examinar el marco normativo del sistema de la ONU activado para este propósito.
La investigación se llevó a cabo a través de una revisión documental, con el propósito de identificar y comprender investigaciones previas, sus autores y las discusiones relacionadas. La revisión documental es una técnica de investigación cualitativa que se basa en la recopilación y selección de información a partir de documentos, libros, revistas, grabaciones, filmaciones, periódicos, bibliografías. Estos documentos pueden ser de naturaleza diversa: históricos, científicos, técnicos o literarios. Esta técnica permite acceder a información relevante para las investigaciones (Hernández & Mendoza, 2018; Muñoz Razo, 1998; Peña Vera, 2022). El diseño metodológico se ciñó a las siguientes etapas:
Definición del tema y de los objetivos de la investigación.
Delimitación espacial y temporal.
Búsqueda de información en fuentes especializadas:
Repositorio de datos sobre las misiones de paz en el portal peacekeeping. un.org.
Resoluciones del sistema de la ONU relativas al tema.
Bases de datos académicas (Scopus, WOS, JSTOR).
4. Selección de la información y elaboración de fichas bibliográficas.
5. Análisis de la información.
6. Presentación de los resultados.
Esta revisión se basó en fuentes secundarias, entre ellas documentos primarios tales como informes de organismos internacionales, resoluciones emitidas por la ONU o su Secretario General relacionadas con el despliegue de misiones en Haití. Además, se consultaron documentos secundarios tales como artículos de prensa. El diseño metodológico usado le confiere una base sólida al análisis desarrollado.
Resultados y discusión
En esta sección se abordan, en primer lugar, el contexto histórico en el que se desarrollaron las sucesivas crisis haitianas (1957-2021) y, en segundo lugar, las operaciones de mantenimiento de la paz que han sido desplegadas en Haití desde 1993. Para terminar, se presenta un análisis de las consecuencias sociales, políticas y económicas que estas tuvieron para el país.
Contexto histórico (1957-2021)
Mejías (2005) afirma que Haití puede ser clasificado como un Estado fallido, pues no existe un orden institucional, las pocas y débiles instituciones estatales no poseen el monopolio de la fuerza y existen bandas armadas que se enfrenan por el poder y han desatado una situación de violencia prolongada. Además, los ciudadanos no reciben servicios públicos de calidad ni la atención humanitaria suficiente para mejorar su calidad de vida.
En el plano político, el país carece de una clase política y de un consenso nacional sobre las formas básicas de gobierno, lo que tiene sumergido al país en un estado de constante inestabilidad y corrupción. De igual forma, su ubicación geográfica hace del país una zona de constantes desastres naturales, como terremotos y tormentas tropicales fuertes, que ponen en evidencia las fallas de la infraestructura y de la atención estatal y profundizan los problemas sociales.
En ese orden de ideas, existe una falla del Estado haitiano que es resultado de dos etapas de su historia en las cuales no se logró la construcción de un poder estatal lo suficiente fuerte que permitiera la administración del país en la legalidad. La primera etapa comprendió los periodos presidenciales de los Duvalier, padre e hijo, que impusieron una dictadura en el país y que gobernaron entre 1957 y 1986 (Abbott, 2011). La segunda etapa es considerada de transición democrática y comprende desde 1986 hasta la actualidad. En ella, se han celebrado elecciones a nivel nacional y regional en un intento de generar estabilidad democrática, pero, al menos aún, no ha sido posible la instauración de una democracia sólida en el país (Dash, 2013).
François Duvalier llegó democráticamente a la Presidencia el 22 de septiembre de 1957 (Silva, 2021), en el primer evento de sufragio electoral y luego de un largo periodo de inestabilidad política, caracterizada por golpes de Estado y presidentes provisorios. Su periodo presidencial debía durar seis años. Sin embargo, a través de varias reformas constitucionales, convirtió la Presidencia en un sistema vitalicio hereditario y sometió a su control absoluto los demás poderes públicos y las fuerzas armadas.
Su gestión recibió el apoyo de la mayoría negra y de las clases populares y medias, que se identificaban con sus intereses; lo que le permitió crear y mantener una amplia red clientelar que aseguró su permanencia en el poder. A esto se sumó una fuerte represión social y política, sustentada en la milicia popular conocida comoTonton Macoutes (Hombres de saco), que fue creada por el mismo Duvalier (Silva, 2021)
Su régimen terminó con su muerte en 1971. El sistema vitalicio hereditario permitió que el poder pasara a manos de su hijo Jean-Claude. La permanencia en el poder de Duvalier hijo fue más corta que la de su padre, pues sus acciones en contra de civiles, como la muerte, tortura y desaparición de miles de personas, además del desfalco de los recursos públicos, provocaron su caída en febrero de 1986 (Primera, 2014).
El fin del régimen de los Duvalier permitió el inicio de la transición democrática, cuyo principal reto fue el establecimiento de una estructura de poder estatal legítima. Ante el vacío de poder presidencial, se estableció el Consejo Nacional de Gobierno, presidido por el general Henri Namphy, cuya función encomendada fue redactar una nueva constitución (Comas, 1987). Las elecciones presidenciales de 1988 dieron como candidato ganador a Leslie Manigat (El País, 25 de enero de 1988).
Sin embargo, la transición democrática que inició Haití luego de la dictadura Duvalier no fue garantía de estabilidad política. El mismo año de la elección de Manigat, el general Namphy lideró un golpe de Estado en su contra y proclamó como nuevo presidente a Proper Avril (El País, 21 de junio de 1988). Ante la presión popular ejercida por diferentes sectores haitianos, Avril renunció a su cargo en marzo de 1989, lo que llevó a la asignación de Ertha Pascal-Trouillot como presidenta provisional, primera mujer en esta posición en Haití (El País, 13 de marzo de 1990).
En 1990, nuevamente, se celebraron elecciones, de las que resultó ganador Jean-Bertrand Aristide (El País, 19 de diciembre de 1990). Su gobierno se caracterizó por la exclusión y la ilegalidad, lo que produjo un nuevo golpe de Estado que lo llevó al exilio y obligó a la instauración de un Gobierno provisorio. Los problemas políticos y sociales del país llevaron a la comunidad internacional a ejercer presión sobre el Gobierno. Como resultado se llegó a un acuerdo interno que permitió el regreso de Aristide para que terminara su mandato (Pomfret, 1992). Las elecciones de 1995 dieron como ganador a René Préval, quien gobernó hasta 2001, cuando Aristide regresó al poder a través de nuevas elecciones democráticas (Rico, 1995). En 2004, un nuevo golpe de Estado afectó al país y, en 2006, Préval volvió nuevamente al poder.
El 12 de enero de 2010, la capital haitiana, Puerto Príncipe, sufrió un terremoto de magnitud 7,0 en la escala de Richter que destruyó el centro de la ciudad, desplazó a más de 2,1 millones de personas y ocasionó la muerte de más de 200000 (OCHA, 2010). En ese mismo año, Michel Martelly ganó la Presidencia e inició su periodo en 2011. Luego del devastador terremoto y las precarias condiciones de salud y saneamiento, hacia finales de 2010, el país se sumergió en un grave brote de cólera, al registrar más de 324000 casos y la muerte de más de 5000 personas (OCHA, 2010).
En 2016, el presidente Martelly renunció al poder, lo que llevó a nuevas elecciones que dieron como ganador a Jovenel Moïse. No obstante, una presidencia interina fue establecida por un periodo de 120 días a cargo de Jocelerme Privert, lo que impidió la posesión de Moïse (Ahrens, 2016).
En septiembre de ese año, se produjo una nueva etapa de la crisis en el país. El huracán Mathew, clasificado en categoría 5, ocasionó la muerte de 473 personas y dejó más de 2,1 millones de afectados, de los cuales 175000 se convirtieron en desplazados internos que se refugiaron en centros de atención (OCHA, 2016). La gestión de Privert se extendió hasta 2017, cuando las elecciones presidenciales dieron nuevamente como ganador a Moïse. Este último gobernó con la oposición de múltiples grupos, entre ellos las familias poderosas del país, el Senado haitiano y hasta el mismo Gobierno estadounidense, que calificaban su gobierno como una dictadura (García, 2021).
En 2021, Moïse fue asesinado en su residencia en Puerto Príncipe (Guillén, 2021), lo que generó una nueva etapa de inestabilidad en el país y un vacío en el poder que se mantiene hasta el momento. En agosto de 2021, el país experimentó un nuevo terremoto que profundizó la crisis interna. Con una escala de 7,2, el evento generó más de 2000 muertos, aproximadamente 10000 heridos y la destrucción de casi 61 000 casas (OCHA, 2021b).
Así las cosas, la estructura estatal de Haití y su ubicación geográfica han sido factores decisivos en la situación social y humanitaria del país.
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití (1993-2019)
A través de la ONU, la comunidad internacional ha realizado múltiples intervenciones en el territorio haitiano, como estrategia para la atención humanitaria de la población y de acompañamiento a la débil estructura estatal. En este sentido, la ONU ha desplegado un total de ocho misiones desde 1993, hasta la actual Oficina Integrada de las Naciones Unidas en Haití, aprobada en el año 2019.
Misión Civil Internacional en Haití2
La Mission Civile Internationale en Haiti (o MICIVIH, por sus siglas en francés) fue la primera misión desplegada en el contexto político y social que siguió al golpe de Estado realizado contra el presidente Aristide en 1991. Luego del golpe, el presidente se vio forzado al exilio. 2
Las consecuencias fueron la profundización de la crisis política y social haitiana, además de la violación sistemática de los derechos humanos de la población por parte de las Fuerzas Armadas haitianas. En este contexto, se autorizó el despliegue de una misión civil internacional en el territorio que facilitara el diálogo entre las partes enfrentadas.
En consecuencia, en febrero de 1993, la Asamblea General de la ONU, en conjunto con la Organización de Estados Americanos (OEA), autorizó, a través de la Resolución A/ RES/47/20, el despliegue de la MICIVIH. Esta fue la primera misión de campo conjunta entre las dos organizaciones (OEA, 2009). El mandato de la misión fue asegurar el respeto de los derechos humanos de conformidad con la Constitución haitiana y los instrumentos internacionales de los cuales el país hace parte: en particular, "el Pacto Internacional de los Derechos Políticos y Civiles y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, además de contribuir al fortalecimiento de las instituciones judiciales, de la policía y carcelarias" (ONU, 2015).
A razón de la profundización de los problemas de violencia, la misión se vio obligada a abandonar el país en octubre de 1993, para retomar sus actividades en enero de 1994, año en el cual el presidente Aristide retornó a territorio haitiano. En el regreso de la misión al país, trabajó estrechamente con la United Nations Mission in Haiti (UNMIH, por sus siglas en inglés), que fue la siguiente misión aprobada por la ONU y que, aunque tenía un mandato diferente, sirvió de apoyo para estabilizar la situación interna. El mandato de la MICIVIH expiró en marzo del año 2000.
Misión de las Naciones Unidas en Haití
En 1995, durante el desarrollo de la MICIVIH, el Consejo de Seguridad autorizó el establecimiento de la UNMIH, con una duración inicial de seis meses. Esta nueva misión fue el resultado del denominado Acuerdo de la Isla del Gobernador, que fue firmado en Nueva York en 1993 y por el cual los representantes del Gobierno constitucional y de facto, luego de un diálogo político, acordaron una tregua de seis meses que permitiera una transición pacífica en el país (ONU, 2015).
El inicio de la misión se vio obstaculizado por la profundización de la violencia y la poca voluntad de las Fuerzas Militares haitianas para recibirla, así como el no cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Gobierno de facto. El mandato otorgado fue proporcionar orientación y asesoramiento a la Policía haitiana, a fin de modernizar la institución y establecer una nueva fuerza policial3.
La UNMIH también prestó apoyo en la realización de las elecciones parlamentarias y locales de 1995, al proveer asistencia logística y financiera y actuar, junto con la MICIVIH y la Misión de Observación Electoral de la OEA, como observador del proceso electoral (Linares, 2009). A pesar de algunos inconvenientes logísticos, según las declaraciones del Secretario General del organismo regional, la población haitiana pudo en general ejercer sus derechos democráticos de forma libre, aun cuando la tasa de abstención fue alta. De igual forma, las elecciones presidenciales del mismo año contaron con la extensiva asistencia técnica de la misión.
La UNMIH terminó sus funciones en territorio haitiano el 30 de junio de 1996. Sus funciones no estuvieron limitadas al acompañamiento político y militar del Gobierno haitiano. También desarrolló actividades humanitarias y de asistencia a la población civil, principalmente en áreas de servicios hospitalarios y seguridad alimentaria (ONU, 2001). A pesar de los logros que obtuvo, estos no fueron suficientes para lograr la completa estabilidad del país, lo que llevo al Secretario General y al mismo Gobierno haitiano a solicitar ante el Consejo de Seguridad el despliegue de una nueva misión (Serrano, 2007).
Misión de Apoyo de las Naciones Unidas en Haití
La United Nations Support Mission in Haiti (o UNSMIH, por sus siglas en inglés) fue la misión establecida en junio de 1996, mediante la Resolución S/RES/1063 de Consejo de Seguridad. Considerando los logros alcanzados por las misiones anteriores en el sistema democrático haitiano, el mandato de esta misión fue adaptado a la nueva realidad haitiana (Siman & Galoumian, 2014). En tal sentido, sus objetivos se limitaron a las siguientes tareas4:
1) Asistir a las autoridades haitianas en la profesionalización de la Policía Nacional haitiana; 2) asistir a las autoridades haitianas en el mantenimiento de un ambiente seguro y estable que condujera al éxito de los esfuerzos establecidos y al entrenamiento efectivo de la fuerza policial nacional; y 3) coordinar actividades a través del Sistema de Naciones Unidas para promover la construcción institucional, la reconciliación nacional y la rehabilitación económica de Haití. La misión consistió en un componente de policía civil y un componente militar, y terminó su mandato en julio de 1997. (ONU, 2015)
Hacia el final de la UNSMIH, el Secretario General le recomendó al Consejo de Seguridad el establecimiento de una nueva misión (Rey Vich, 2005) que permitiera fortalecer las instituciones democráticas, generar crecimiento económico y crear empleos, al destacar que el desarrollo sostenible del país no podría ser alcanzado sin la asistencia internacional5 (Varrey, 2021).
Misión de Transición de las Naciones Unidas en Haití
Como resultado de dicha recomendación, la United Nations Transition Mission in Haiti (o UNTMIH, por sus siglas en inglés) fue creada en el marco de finalización de la misión UNSMIH y de la necesidad que tenía la nación caribeña de asistencia internacional para fortalecer su estructura estatal y militar (Antonini, 2014a). La UNTMIH fue establecida mediante la Resolución S/RES/1123 (1997), desde el 30 de julio de 1997 hasta el 30 de noviembre del mismo año, es decir, por un solo periodo de cuatro meses.
Las funciones de la misión se centraron en la asistencia del Gobierno haitiano y en el apoyo a la profesionalización de la Policía Nacional haitiana6. Sus tareas específicas incluyeron las siguientes: entrenamiento de unidades especializadas en el control de multitudes y de fuerzas de reacción rápida y de seguridad del palacio presidencial; aseguramiento militar del personal de la misión; estabilidad política que permitiera la construcción de una asociación entre el Gobierno, la ONU y organizaciones no gubernamentales (ONU, 2015).
Misión de Policía Civil de las Naciones Unidas en Haití
El Consejo de Seguridad aprobó la United Nations Civilian Police Mission in Haiti (o MIPONUH, por sus siglas en inglés), mediante la Resolución S/RES/1141 del 28 noviembre de 1997, como estrategia para darle continuidad al apoyo que en los años previos había recibido el Gobierno haitiano por parte de la ONU en la estabilización del país, en especial en el fortalecimiento de la Policía Nacional haitiana (Antonini, 2014b).
Su mandato se enfocó en la profesionalización de la Policía Nacional. Para ello, brindó una especial atención a la capacitación de supervisores y a la formación de unidades especiales de policía. Asimismo, sus funciones incluyeron vigilar la actuación de la Policía y orientarla en sus compromisos diarios, así como mantenerse en coordinación con los asesores técnicos de la Policía Nacional favorecidos por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas y los donantes (ONU, 2015). A diferencia de las misiones que la precedieron, la MIPONUH no poseía un componente militar. Su mandato terminó en marzo del año 2000.
Misión Civil Internacional de Apoyo en Haití
La International Civilian Support Mission in Haiti (o MICAH, por sus siglas en inglés) fue una misión de mantenimiento de la paz que, a diferencia de las misiones anteriores, fue aprobada por la Asamblea General mediante la Resolución A/54/193, de diciembre de 1999. Su mandato inició el 16 de marzo de 2000 y se enfocó en consolidar los resultados conseguidos por las misiones anteriores, además de fomentar la protección de los derechos humanos, fortalecer la efectividad de la fuerza policial y del sistema judicial haitiano y posibilitar el diálogo de la comunidad internacional con los actores políticos y sociales del país (Martin, 2001). Su mandato expiró en febrero de 2001.
Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití
En 2004, la situación de inestabilidad, y las consecuencias negativas que podría tener en la región caribeña, llevaron al Consejo de Seguridad a aprobar el despliegue de una Fuerza Interina Multinacional (FIM) compuesta por tropas de diferentes países y cuyo objetivo primordial fue contribuir a un ambiente seguro y estable en la capital haitiana, facilitar la atención humanitaria, asistir a la policía y a la guardia costera haitiana y apoyar el despliegue de la logística necesaria para la atención de la población por parte de organizaciones internacionales y regionales7 (Heine & Thompson, 2011).
Según Serrano (2007), el principal objetivo de la FIM fue la creación de un mínimo de condiciones favorables para el desarrollo de las misiones de la ONU. En ese sentido, en abril de 2004, por recomendación del Secretario General al Consejo de Seguridad, y mediante la Resolución S/RES/1542, se aprobó la United Nations Stabilization Mission in Haití, (MINUSTAH, por sus siglas en inglés), que reemplazó a la FIM a partir de junio de ese año. Esta es la misión que por más tiempo ha estado desplegada en el territorio de Haití: entre 2004 y 2017.
El mandato de la MINUSTAH se enfocó en apoyar al Gobierno haitiano de transición en tres áreas8: entorno seguro y estable, proceso político y derechos humanos. A medida que las circunstancias en el país fueron cambiando, el Consejo de Seguridad adaptó el mandato y la logística de la misión para que respondiera a las necesidades políticas, económicas y sociales del país. En consecuencia, entre los años 2004 y 2009, y mediante sendas resoluciones, la misión se extendió y se modificó en seis ocasiones9, sin alejarse del mandato encomendado al inicio de su despliegue (Valdés, 2008).
Luego del terremoto del 12 de enero de 2010, el mandato de la misión fue modificado para que sus funciones también abarcaran la atención humanitaria y la reconstrucción de la infraestructura del país. Es así como el Consejo de Seguridad, mediante la Resolución S/ RES/1908, del 19 enero de 2010, amplió las funciones de la MINUSTAH para que sirviera de apoyo en la recuperación, reconstrucción y estabilidad del país. Luego de esta resolución, la MINUSTAH tuvo nueve modificaciones leves a través del mismo instrumento legal del Consejo de Seguridad10.
Finalmente, con la Resolución S/RES/2350, del 13 de abril de 2017, el Consejo de Seguridad se comprometió, a través de una reducción gradual del componente militar de la misión, a que su mandato debía finalizar a más tardar el 15 de octubre de 2017.
Misión de las Naciones Unidas de Apoyo a la Justicia en Haití
En 2017, el Consejo de Seguridad aprobó la última misión desplegada en el territorio haitiano (Hirst, 2017): la United Nations Mission for Justice Support (o MINUJUSTH, por sus siglas en inglés).
La misión se creó en la misma Resolución que dio por finalizada la MINUSTAH, en abril de 2017, y centró su mandato en ayudar al Gobierno haitiano a fortalecer las instituciones del Estado de derecho, en continuar apoyando a la Policía nacional y en asistir en tareas de vigilancia, generación de informes y análisis de la grave situación de derechos humanos11. La MINUJUSTH se estableció como una misión de mantenimiento de la paz hasta el 15 de abril de 2018. Mediante la Resolución S/RES/2466, del 14 de abril de 2019, su mandato se prolongó hasta el 15 de octubre del mismo año.
Consecuencias de las misiones desplegadas en el territorio haitiano
Al considerar las ocho misiones de la ONU que han ejercido funciones en el territorio haitiano desde 1993, cabe destacar lo siguiente:
Las operaciones de la ONU para el mantenimiento de la paz en Haití no tienen como base una acción bélica contra un Estado, sino que son una gestión institucional que parte de la premisa básica de que la presencia imparcial de efectivos de fuerzas de paz de la ONU en la región en donde se desarrollen podrá crear el ambiente y las condiciones necesarias para el arreglo pacífico de controversias y evitar así la propagación, en tiempo y espacio, de un conflicto. (Serrano, 2007, p. 211)
En ese sentido, las misiones en el territorio haitiano no se desarrollaron para solucionar conflictos armados, sino para apoyar a las instituciones públicas en la creación de un ambiente social, político y económico estable. Sin embargo, la cantidad de misiones y su despliegue consecutivo permiten afirmar que este objetivo no se alcanzó completamente, pues, en el momento de ordenar la finalización de una, la situación haitiana obligaba al Consejo de Seguridad a aprobar una nueva casi en forma inmediata o con tan solo unos pocos meses de diferencia.
Los resultados de las misiones pueden ser consultados en los informes que los diversos Secretarios Generales12 presentaron al Consejo de Seguridad a medida que las misiones se desarrollaban y finalizaban. En los informes S/1996/416, S/1997/564, S/2000/150 y S/2017/84013, se registran los resultados de las misiones, teniendo en cuenta los logros que tuvieron, los aspectos que no se lograron superar y las recomendaciones dadas al Consejo de Seguridad para superar los problemas de Haití.
El informe S/1996/416, del 5 de junio de 1996, incluyó el análisis del Secretario General sobre los resultados alcanzados por la UNMIH. El documento destacó el acompañamiento de la misión a los procesos electorales de 1995, el fortalecimiento de la capacidad técnica y militar de la Policía Nacional haitiana y la presentación de proyectos estatales en infraestructura, salud, riego de cultivos, agua potable y construcción de escuelas y hospitales.
El reporte enfatizó los desafíos que en la época el país todavía enfrentaba, como la débil estructural estatal, la ineficiencia económica, la corrupción y una fuerza policial que, aunque fortalecida con personal, aún no contaba con un cuerpo de oficiales superiores eficaces y carecía de una infraestructura y un equipo logístico de calidad.
Hacia 1997, y en el contexto de finalización de la UNSMIH, la situación política del país se había deteriorado y el informe S/1997/564 del Secretario General abordó su gravedad. Así, por ejemplo, las elecciones que se habían realizado presentaron múltiples irregularidades, la situación económica se consideraba un obstáculo para el mejoramiento de las condiciones de vida y el sistema judicial no estaba lo suficientemente consolidado.
Con todo, el informe destacó el mejoramiento de las capacidades de la Policía Nacional haitiana y la estabilización de la inflación y la tasa de cambio. Además, según lo expresado por el Secretario General, la presencia militar de la UNSMIH tuvo un efecto estabilizador en Haití. Aun así, el reporte subrayó la necesidad del país de contar con el acompañamiento y la asistencia internacional para alcanzar un desarrollo sostenible. En consecuencia, la ONU autorizó el despliegue de la UNTMIH, que fue reemplazada por la MIPONUH hacia 1997.
Con respecto a los resultados de la MIPONUH, el informe S/2000/150 enfatizó que el contexto haitiano que enmarcó la finalización de la misión se caracterizó por algunos incidentes de violencia y hurtos. Sin embargo, el Secretario General subrayó resultados positivos alcanzados por la misión: esta alcanzó gran parte de sus objetivos al lograr completar todos los cursos de entrenamiento dirigidos a los miembros de la Policía Nacional haitiana y fortalecer su capacidad institucional (al aumentar el número de mandos superiores y las condiciones logísticas). Cabe resaltar que, en ese momento, las violaciones de derechos humanos, o el uso indiscriminado de la autoridad por parte de los miembros de las Fuerzas Militares, se vio disminuido durante varios meses.
En cuanto a las actividades de desarrollo, la misión y otras agencias del sistema de la ONU lograron la formulación de un programa de desarrollo nacional a largo plazo a través del Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización. Dicho programa se enfocó en el cuidado del medioambiente, la atención a la infancia, la educación de niñas, el desarrollo de campañas de vacunación y de proyectos de salud y nutrición y el apoyo a entidades locales para facilitar la repatriación de los haitianos expulsados de República Dominicana.
Por último, el informe destacó que la misión, junto con las que la precedieron, tuvo como principal logró la restauración y consolidación de la democracia en Haití. Sin embargo, la situación social y económica continuaba presentando desafíos importantes que podrían afectar los avances logrados. Esto llevó al Secretario General a solicitar la continuación de la asistencia al país, que se materializó en la misión MICAH y, posteriormente, en la misión más grande y que más tiempo ha permanecido en el territorio haitiano, la MINUSTAH.
Sobre esta última, el informe S/2017/840, del 5 de octubre de 2017, da cuenta de sus resultados, según la visión del Secretario General. Como legados de la misión, el documento resaltó la disminución de la violencia política, la contribución a los relevos presidenciales de forma pacífica, el reforzamiento del cuadro dirigente de la Policía Nacional, el progreso en el restablecimiento del Estado de derecho, la presentación de reformas legislativas cruciales y la creación de mecanismos de protección de derechos humanos.
Sin embargo, la MINUSTAH fue una misión rodeada de múltiples controversias. Una de ellas corresponde a casos de explotación y abusos sexuales cometidos por miembros de la misión en territorio haitiano. Lee y Bartels (2020), en un estudio de campo hecho en el país, explican que el personal de la misión fue vinculado a varias violaciones de derechos humanos, incluidas la explotación y la violación sexual, a través de acciones como ofrecer comida o dinero a cambio de sexo.
En 2017, año de finalización de la MINUSTAH, la ONU recibió 138 denuncias de dichos delitos, mientras que, en 2018, recibió 259, las cuales implican no solo a los cascos azules, sino también al personal de agencias de la ONU y sus socios (Serefio, 2019). Según Ferreira (2019) y Lee y Bartels (2020), se puede establecer que hay alrededor de 2000 mujeres, entre ellas menores de edad, que son sobrevivientes de abuso y explotación sexual por parte de las fuerzas de paz y funcionarios de otras delegaciones.
Estos autores afirman, además, que estos delitos resultaron en embarazos no deseados y que crearon una generación de niños cuyos padres son miembros de las misiones y que constantemente son educados por madres solteras en un contexto de extrema pobreza y propenso al conflicto armado. Se estima que hay alrededor de 265 bebés "cascos azules", que son niños concebidos entre soldados de las misiones y mujeres haitianas, casi todos productos de violaciones (Fest, 2019).
Ante las denuncias, el informe del Secretario General mencionó que la misión designó un defensor de los derechos de las víctimas. Como acción más amplia, la Asamblea General, mediante la Resolución A/RES/72/266, del 5 de julio de 2018, ordenó la creación del Departamento de Estrategias, Políticas y Conformidad de la Gestión (DEPCG), cuya función es hacer cumplir las políticas de la ONU sobre la conducta de los miembros de las misiones en el terreno, habida cuenta de las denuncias en el contexto haitiano y en otros países. Las cifras que ofrece este departamento muestran que se han llevado a cabo 51 investigaciones relacionadas con las acciones de la MINUSTAH sobre delitos sexuales, algunas de las cuales siguen en curso, mientras que otras incluyeron acciones de remoción del cargo o repatriación del responsable (DEPCG, 2022). No obstante, este tipo de delitos posee un subregistro considerable y cabe esperar entonces que la cifra sea más alta.
Aunque la ONU ha expresado constantemente su preocupación ante este tipo de situaciones y ha implementado acciones específicas para su gestión, cualquier tipo de medida se queda corta ante la gravedad de los delitos cometidos por los miembros de la misión, pues no solo atenían contra la dignidad y los derechos humanos de las víctimas, sino que prolongan el contexto de pobreza de la población.
Otra controversia está relacionada con los aspectos de salud pública del país durante la MINUSTAH, pues la misma ONU reconoció que el brote de cólera de 2010 tuvo su origen en agentes de la misión que ingresaron contagiados al país (Lee & Bartels, 2020). Sin embargo, durante los primeros meses del brote, la ONU se negó a realizar las investigaciones correspondientes, lo que redundó en una tasa de mortalidad más alta. Finalmente, el informe S/2017/840 del Secretario General reconoce que la misma misión implemento proyectos para garantizar el abastecimiento de agua potable para prevenir este y otro tipos de enfermedades.
Una tercera controversia corresponde a la violencia física cometida por los agentes de la misión. El caso de Cité Soleil, una comuna de Puerto Príncipe, en el cual soldados dispararon hacia la plaza controlada por pandillas haitianas, o el de la muerte de un joven de 16 años en una base de mantenimiento de la paz de la ONU (Médicos Sin Fronteras, 2007) fomentan el debate sobre el uso de la violencia por parte de los miembros de las misiones.
Este tipo de fallas llevan a cuestionar a la ONU, pues es la organización internacional más conocida a nivel mundial y tiene el deber de establecer un estándar para los países y demás organizaciones internacionales. Además, cuenta con los recursos para investigar los problemas de sus misiones y, lo más importante, tiene la responsabilidad de enviar un mensaje a la comunidad internacional de que será justa y transparente cuando este tipo de problemas surja, especialmente aquellos que afectan la vida de las personas que ha prometido proteger (Cabrera, s.f.).
Ante la finalización del mandato de la MINUJUSTH, que reemplazó las funciones de la MINUSTAH, el Consejo de Seguridad, mediante la Resolución 2476 de 2019, decidió establecer la Oficina Integrada de las Naciones Unidas en Haití, cuyas principales funciones son asesorar al Gobierno en la promoción y fortalecimiento de la estabilidad política y brindarle asistencia en asuntos tales como diálogo, elecciones, profesionalización de la policía, reducción de la violencia, reformas a la justicia, condiciones carcelarias y protección de los derechos humanos.
A efectos del análisis, la Tabla 1 detalla, para cada misión, su periodo, su mandato, sus logros y sus consecuencias, así como también sus principales desafíos y controversias.
Tabla 1 Las misiones internacionales de la ONU en Haití (1993-2019)
| Misión | Periodo | Mandato | Logros y consecuencias | Desafíos y controversias |
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| MICIVIH | 1993-2000 |
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| UNMIH | 1995-1996 |
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| UNSMIH | 1996-1997 |
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| UNTMIH | 1997 (julio- noviembre) |
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| MIPONUH | 1997-2000 |
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| MICAH | 2000-2001 |
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| MINUSTAH | 2004-2017 |
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| MINUJUSTH | 2017-2019 |
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Fuente: Elaboración propia
Conclusiones
No se puede negar que la asistencia internacional que ha recibido Haití en los intentos de superación de sus crisis ha logrado generar cierta estabilidad, aunque bastante limitada. Sin la presencia de las misiones, la situación interna sería mucho más grave, aunque es claro que ellas no alcanzaron un desarrollo pleno que le permita a Haití tener una completa independencia del acompañamiento internacional.
El acompañamiento de la ONU por más de dos décadas en diferentes áreas demuestra que debe haber voluntad política del Gobierno que la recibe y una asistencia integral de quien la brinda para lograr cambios estructurales con resultados positivos a largo plazo.
En las ocho misiones que ha desplegado la ONU en el Estado caribeño, se evidenció la necesidad de una reforma estructural y la profesionalización de la Policía Nacional, dado que esta no cuenta ni con la preparación, ni con los elementos básicos necesarios para realizar su trabajo, ni con el suficiente pie de fuerza: cuenta con alrededor de solo 15000 miembros para una población de 11 millones de habitantes, lo que hace que los miembros de la institución se sientan o sean más vulnerables y que sean más propensos a hacer uso de la fuerza y, en esa medida, a abusar de ella.
Las misiones de la ONU no intervinieron para combatir la presencia de bandas o pandillas, sino para apoyar las instituciones estatales en materia social, política y económica a través de su fortalecimiento. Algunos de los sectores en los que las misiones decidieron trabajar fueron la salud y el acceso al agua potable. La MINUSTAH, que tuvo mandato hasta abril de 2017, centró su trabajo en tres sectores: entorno seguro y estable, proceso político y derechos humanos. Pero el fortalecimiento de la infraestructura no fue una prioridad, lo que finalmente se ve reflejado en el retroceso en el acceso al agua potable.
Es posible clasificar las necesidades actuales del país en tres tipos. Primero, un diálogo nacional que facilite una transición política pacífica, centrado en la participación de la sociedad y la construcción de una gobernanza sólida. Segundo, la estabilidad económica y de seguridad, para la cual es indispensable asistencia internacional orientada a generar un contexto de bienestar que llegue a toda la población. Y, tercero, la ayuda humanitaria, sustentada en el desarrollo de la agricultura, la infraestructura y la creación de empleos, a fin de que genere un contexto de estabilidad sostenible.
Es claro que el país aún requiere de asistencia internacional y que la ONU es la organización con más capacidades para hacerlo, a pesar de las fallas que ha presentado. Más de dos décadas de asistencia por parte de la ONU han logrado avances importantes, aunque no suficientes, para establecer un contexto estable.
En consecuencia, esa asistencia debe tomar un enfoque integral y reparador que tenga como objetivo construir una estructura estatal sólida, fundada en la democracia y lo suficientemente estable para afrontar los constantes desastres naturales. Asimismo, es indispensable prestar una atención humanitaria a la población que permita la superación de los problemas más urgentes, como el acceso a vivienda, salud y agua potable.
Ignorar la situación haitiana está llevando a una crisis humanitaria sin precedentes en la región que, por cierto, se está extendiendo a los demás países del continente.
