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Introducción
Un hito relevante en el cambio de perspectiva sobre la relación entre mujeres y seguridad en contextos de conflicto lo representa la promulgación de la Resolución 1325 de 2000, sobre mujeres, paz y seguridad, por parte del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU). Esta resolución estableció que la agenda internacional debía comprender los aspectos de prevención contra las diferentes formas de violencia y protección para las mujeres en los conflictos. Además, contribuyó a aumentar la forma como las mujeres participan en las negociaciones y a considerar con claridad los aspectos asociados al socorro y la recuperación en escenarios de conflicto.
Este cambio en la agenda internacional trajo sobre organizaciones y países la responsabilidad de desarrollar acciones que les permitieran cumplir con la resolución y sus desarrollos posteriores. Para analizar el cumplimiento de este compromiso, se estudian los casos de España y de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Estos casos constituyen un amplio marco normativo que da cuenta de la necesidad de fortalecer la condición de las mujeres y la supresión de la violencia sexual.
El objetivo de este artículo consiste en comprender el modo como esta resolución y otras posteriores se han integrado en los instrumentos de planeación estratégica de la seguridad, defensa y convivencia de los países, así como en instrumentos específicos relacionados con el género.
El artículo evidencia que la resolución ha influido en las agendas en lo relacionado con la ejecución de los compromisos suscritos por las organizaciones y los Gobiernos, especialmente en cuanto a la expedición de los documentos de planificación estratégica, así como en las políticas marco relacionadas con temas de seguridad.
Marco teórico
El análisis de la Agenda sobre Mujeres, Paz y Seguridad (Agenda MPS) propuesta por la Resolución 1325 de 2000 del CSNU, y del cambio de perspectiva que supuso, se basó en tres dimensiones teóricas.
La primera dimensión corresponde al régimen internacional. La segunda dimensión corresponde a la denominada teoría secuencial para el análisis de las políticas, con un énfasis en la fase del agendamiento y la producción de lineamientos de política. La tercera dimensión hace referencia a la alineación estratégica de las políticas.
El régimen internacional
La existencia de organizaciones internacionales, así como de la proliferación de tratados que impactan el ordenamiento y los compromisos de los países y las organizaciones, ha hecho necesario explicar el denominado orden internacional. Este orden puede crearse, desarrollarse o extinguirse dependiendo de cada uno de los escenarios de actuación de las organizaciones internacionales.
Siguiendo a Krasner, los regímenes internacionales son definidos como valores, normativas, y procesos para la toma de decisiones que determinan las expectativas de los actores en áreas específicas (Krasner, 1982, p. 27).
Esta creación teórica del régimen internacional genera una interpretación de las dinámicas del sistema. De teorías centradas en el Estado se inicia una aproximación "globalista" (Barbé, 1989). Esta condición global se encuentra determinada por distintos tipos de relaciones de interdependencia compleja en las que se presenta una reducción de la preponderancia de la fuerza militar y la emergencia de nuevos campos para el sistema internacional, así como múltiples formas de interacción entre las sociedades (Barbé, 1989).
De acuerdo con esta visión, la construcción de una agenda internacional se presenta como la forma en la cual la comunidad internacional define aspectos prioritarios en distintos foros internacionales para así establecer compromisos que vinculan a los Estados integrantes de las organizaciones internacionales.
En algunos casos, estos compromisos se incorporan en las formas jurídicas de los Estados, como el régimen de derechos humanos y del DIH. En otros, establecen líneas de acción para los Estados, como en el caso de los objetivos de desarrollo del milenio (ODM), los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) o la Agenda MPS.
Los aspectos sobre los cuales la agenda internacional puede influir son diversos. La agenda internacional puede influir, por ejemplo, en la forma como los Gobiernos nacionales, así como las organizaciones internacionales, definen los problemas y las prioridades.
Puede influir también en las etapas de formulación y diseño de políticas públicas; por ejemplo, cuando los acuerdos internacionales establecen objetivos y metas para la acción.
Además, pueden establecer mecanismos para evaluar las políticas públicas, mediante criterios, pilares e indicadores que los Estados deben implementar para evaluar el grado de cumplimiento del compromiso (Moravcsik, 2020).
El análisis secuencial de las políticas públicas
Para analizar las políticas públicas, existen varios enfoques teóricos. Entre ellos se destacan el enfoque secuencial, los enfoques de elección racional, el institucionalismo, las coaliciones de causa, el marco de análisis del referencial y el marco del análisis narrativo (Roth, 2008).
El enfoque teórico secuencial fue propuesto inicialmente por Lasswell en 1956 y, posteriormente, fue ampliado por Jones en 1970. Roth (2008) señala que este enfoque, influido por la perspectiva positivista, fue fundamental para configurar al análisis de las políticas públicas como una disciplina académica relevante. Según este enfoque, la política pública es un proceso que puede dividirse en diversas etapas que pueden ser examinadas de manera independiente (Roth, 2008, p. 21).
En este estudio, se abordan las etapas correspondientes al agendamiento y a la formulación de las políticas. El agendamiento es la forma como determinados tipos de problemas o asuntos pasan a convertirse en políticas públicas debido a la influencia del Gobierno, de actores políticos y sociales y de los instrumentos de los regímenes internacionales (Elder & Cobb, 1993).
La formulación es comprendida como el proceso por el cual se establecen los objetivos y acciones que guiarán las acciones del Gobierno en relación con un determinado problema o situación que afecta a la sociedad. Este proceso incluye el análisis y la evaluación de los problemas de la población, la identificación de las opciones y alternativas disponibles para abordarlos y la selección de la opción más adecuada, teniendo en cuenta las limitaciones y recursos disponibles (Stein & Tomassi, 2006).
Alineación estratégica y coherencia de las políticas públicas
Dada la necesidad de mantener los compromisos de la Agenda MPS, resulta necesario considerar la alineación estratégica de las políticas públicas nacionales. Es decir, evaluar si ellas están en línea con los objetivos estratégicos y las metas de la agenda.
Este proceso implica la revisión de políticas, planes y programas, para determinar si están en consonancia con la visión y la misión del Gobierno y si contribuyen a alcanzar sus objetivos y metas, así como los compromisos de la agenda internacional (Jordana et al., 1999; Serra, 2008).
Esta alineación estratégica guarda relación con la comprensión del modo en que las políticas públicas son coherentes. La coherencia se deriva de la alineación de las políticas con una visión estratégica que abarca los distintos niveles y ámbitos. En este sentido, el nivel de coherencia de las políticas públicas está asociado a la presencia de lineamientos definidos y compartidos. Esta coherencia se manifiesta no solo en la definición de las metas perseguidas y, por ende, en los alcances de las políticas, sino también en la capacidad para que estos objetivos sean acumulativos, de modo que se generen sinergias y se eviten contradicciones (Martínez, 2010, p. 7, como se citó en Whittingham, 2019).
Para el análisis planteado en este estudio, se consideran distintos niveles de coherencia de las políticas, de acuerdo con los niveles planteados por Cejudo y Michel (2016).
Un primer nivel evalúa la coherencia de las políticas sobre la base de cómo se conciben el problema y la cadena de acciones por implementar y cómo se presenta la relación entre la situación deseable y los medios y fines.
Un segundo nivel la evalúa a partir de cómo, en documentos estratégicos de política, se establecen múltiples iniciativas que deben resultar coherentes entre sí y mostrar grados de agregación.
El tercer nivel la evalúa con base en los objetivos de la política pública, en particular los que impactan a las poblaciones específicas a las que aquella se encuentra dirigida.
Metodología
Se ha establecido una estrategia de carácter cualitativo basada en el análisis de documental. En ese sentido, se usa una metodología cualitativa interpretativa (Pino, 2017) en la que prevalece el interés por la interpretación de las relaciones entre los pilares establecidos en la Resolución 1325 de 2000 y los instrumentos de planeación en temas de defensa, seguridad y convivencia para los casos del Gobierno de España y de la OTAN.
Este análisis documental de las políticas públicas se realiza a la luz de las categorías presentes en la resolución y lo establecido para el seguimiento de su cumplimiento. El análisis se enfoca en el periodo 2002-2022, debido a la vigencia de la resolución y a los compromisos establecidos desde su aparición.
Resultados
Antecedentes
La consideración de los asuntos de género en la Organización de las Naciones Unidas (ONU) tiene antecedentes significativos en distintas conferencias mundiales en las que se discutió la necesidad de promover las condiciones para que se dieran cambios en las esferas tanto públicas como privadas.
La Primera Conferencia Mundial sobre la Mujer tuvo lugar en México, en el año de 1975. Allí se establecieron tres objetivos relevantes, a saber: igualdad de género; integración de la mujer en las dinámicas económicas; y el rol decisivo de las mujeres en la promoción de la paz mundial (Benavente et al., 2016).
En consecuencia, se estableció el Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer, entre 1976 y 1985. En este marco, se realizó en Copenhague la Segunda Conferencia Mundial sobre la Mujer. Allí se hizo énfasis en priorizar la igualdad en educación, en oportunidades de acceso al empleo y en el acceso a la salud (Sepúlveda & Rivas, 2017).
La Tercera Conferencia Mundial sobre la Mujer se realizó en Nairobi, en el año de 1985. Allí, como lo señalan Benavente et al. (2016), las estadísticas presentadas por los distintos delegados revelaron que las mejorías obtenidas cobijaron a grupos muy reducidos de mujeres, por lo que la conferencia se centró en cómo superar los principales impedimentos para alcanzar las metas del decenio (Sepúlveda & Rivas, 2017).
La Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer tuvo lugar en Beijing, en 1995. En esta conferencia se ratificó el compromiso con los instrumentos establecidos previamente por la ONU y se brindó una plataforma para los objetivos estratégicos relacionados con las siguientes temáticas: participación en las acciones de resolución de conflictos; disminución de gastos militares y de disponibilidad de armamentos; promoción de valores de paz y de asistencia a mujeres refugiadas; y la asistencia a las mujeres en colonias o anteriores colonias (Benavente et al., 2016).
Luego, en 1999, se celebró la conferencia "La mujer, los conflictos violentos y la consolidación de la paz: perspectivas globales", a la que concurrieron representantes de más de doscientas organizaciones del todo el mundo. Como resultado, se emprendió una campaña para hacerle una serie de demandas a la ONU.
Estas demandas estaban referidas a la urgencia de fortalecer a las mujeres en las negociaciones; de dar un lugar central a las mujeres en los programas de reconstrucción y reconciliación; de fortalecer los instrumentos para proteger y promover su participación en calidad de refugiadas, desplazadas u otras formas de afectación; de acabar con la impunidad y garantizar la reparación de los crímenes; y de facilitar los recursos para las organizaciones de mujeres relacionadas con la paz (Benavente et al., 2016).
Durante ese año, se presentó una fuerte movilización que fomentó el diálogo político y coadyuvó a fortalecer la gestión de Namibia, país que se encontraba en la Presidencia del CSNU. Como resultado, en octubre del 2000 se presentó y se aprobó la Resolución 1325.
Desde su promulgación, la Resolución 1325 se ha destacado por el reconocimiento que hace de la importancia de la igualdad de género, la construcción de la paz y la seguridad internacional (Consejo de Seguridad, 2000).
Así, reconoce la necesidad de un mayor grado de involucramiento de la mujer en los procesos de paz y seguridad internacional, pues ellas suelen ser especialmente afectadas durante los conflictos armados. En ese sentido, reconoce su necesidad de protección en los conflictos armados y promueve la prevención y la sanción de la violencia sexual y de género y refuerza la relevancia de su participación plena en la resolución, la prevención y la recuperación de conflictos armados, lo que implica que tengan una injerencia significativa en la construcción de la paz (Consejo de Seguridad, 2000).
Así las cosas, se constituye en una referencia obligada para abordar la desigualdad de género y para garantizar que las perspectivas de las mujeres se tengan en cuenta en la prevención, la solución y la superación de conflictos armados (Consejo de Seguridad, 2000).
Ahora bien, desde su aprobación, el CSNU ha promulgado otras resoluciones que le resultan complementarias. Entre ellas se encuentran las siguientes:
Resolución 1820 de 2008. Establece que la violencia sexual es un crimen de guerra.
Resolución 1888 de 2009. Establece medidas para proteger a las mujeres, las niñas y los niños de la violencia sexual.
Resolución 1889 de 2009. Fortalece la participación de las mujeres en el marco de las operaciones de paz y monitorea la aplicación o implementación de la Resolución 1325 de 2000.
Resolución 2122 de 2013. Ordena la rendición de cuentas sobre la implementación de la Resolución 1325 de 2000.
Seguimiento de la implementación de la Resolución 1325 de 2000
Al implementar la Resolución 1325 de 2000, surgió la necesidad de desarrollar mecanismos para hacerle seguimiento a su cumplimiento, a fin de dar cuenta de los avances. Así, en la Resolución 1889 de 2009, el CSNU le solicitó al Secretario General la elaboración de indicadores para hacer monitoreo de dichos avances.
De este modo, un grupo de trabajo interinstitucional realizó una sistematización de los indicadores existentes, a partir de lo cual llevó a cabo a una fase de consultas a entidades de la ONU, la sociedad civil y los Estados miembros. Luego, desarrolló un proceso de identificación, en el que analizó cada uno de los indicadores previstos, y, finalmente, llevó a cabo una fase de ajuste técnico final de los indicadores (ONU Mujeres, 2012).
A partir de este proceso, emergieron cuatro pilares del seguimiento de los avances de la resolución, a saber: prevención, participación, protección y socorro y recuperación (ONU Mujeres, 2012).
Cada uno de estos pilares tiene impactos y efectos, lo que demuestra que las declaraciones tienen la finalidad de generar una transformación real frente a la igualdad de mujeres y el cese de las formas de violencia. A continuación, se examina cómo la Resolución 1325 y sus pilares se han integrado en los instrumentos de política pública de España y la OTAN.
La Resolución 1325 y sus pilares en el caso de España
La Agenda MPS ha llevado a que distintos actores nacionales, regionales e internacionales hayan creado sus propios mecanismos para dar cumplimiento a la Resolución 1325. En este sentido, España ha emprendido diferentes esfuerzos orientados a implementar sus postulados.
Por una parte, en 2009, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) presentó el Plan de Acción "Mujeres y Construcción de Paz de la Cooperación Española", con el fin de integrar la Resolución 1325 de 2000 en la política de desarrollo española. Aunque la ejecución de estos instrumentos se encuentra en organismos del Estado, y no propiamente de las organizaciones civiles, estas han acompañado la implementación de la resolución y han hecho algunas críticas: por ejemplo, al enfoque militarista que ha caracterizado al plan, y que se manifiesta en el papel central que le otorga a los sectores de Interior y Defensa, de manera que confunde la aplicación de la perspectiva de género con el aumento de mujeres reclutadas en las fuerzas armadas (Villellas, 2016, p. 17).
Por otra parte, antes, en 2007, estableció un Plan de Acción Nacional para su aplicación. Dicho plan contenía seis objetivos prioritarios:
Incrementar el número de mujeres en las misiones de paz.
Incentivar la inclusión del enfoque de género en la construcción de paz.
Garantizar la formación de los participantes en operaciones en los distintos planteamientos contenidos en la resolución.
Proteger los derechos humanos en zonas de conflicto y posconflicto.
Incluir el principio de igualdad de trato en las iniciativas de desarme, desmovilización y reintegración (DDR).
Promover la participación de la sociedad civil en la implementación de la resolución (Villellas, 2016, p. 16).
Los Planes de Acción Nacional (PAN) constituyen mecanismos para implementaria. Más de cincuenta Estados han establecido un PAN con miras a implementar en sus entornos nacionales los planteamientos de la Agenda MPS (Villellas, 2016, p. 13). Son planes que establecen qué tipo de políticas y qué clase de procesos debe seguir un país para lograr los fines establecidos.
Aun cuando los que deben liderar el proceso son los diferentes Gobiernos, la interacción con la sociedad civil es fundamental para diseñar, implementar y evaluar los PAN. El primer PAN aprobado fue el de Dinamarca, con lo cual comenzó el periodo durante el cual el continente europeo tomó la iniciativa en la elaboración de estas herramientas. A los europeos les siguió África y, luego, Suramérica, en donde Chile fue el primer país de la región en aprobar un PAN (Villellas, 2016, p. 13).
El PAN del Gobierno de España contempla el establecimiento de un grupo formado por representantes de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación; de Defensa; de Justicia; de Educación y Ciencia; de Sanidad; y de Consumo.
Su primer objetivo busca incrementar el número de mujeres en las Fuerzas Armadas, estableciendo el principio de evitar la discriminación por género en la incorporación. En ese mismo sentido, plantea que el Gobierno español facilite la incorporación de las mujeres en las operaciones de paz. Además, se propone fortalecer el Observatorio de la Mujer en las Fuerzas Armadas y en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, a fin de alentar la permanencia de las mujeres en las Fuerzas Armadas. Finalmente, en el marco de la Unión Europea, el Gobierno de España señala su compromiso de fomentar la participación de las mujeres en la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) (Gobierno de España, s.f.).
El segundo objetivo se refiere a la inclusión del enfoque de género en las actividades para la consolidación de la paz. Al respecto, el Gobierno español se compromete a garantizar en sus misiones la igualdad como principio transversal a todas las etapas del proceso. Asimismo, fortalece la participación de las mujeres afectadas a partir de sus demandas específicas. De igual manera, se compromete a incluir a personal experto en género para los informes encaminados a la divulgación y a la formación (Gobierno de España, s.f.).
El tercer objetivo es el de garantizar la formación de los participantes en operaciones en los distintos planteamientos contenidos en la resolución. En este sentido, el Gobierno español se compromete a capacitar en igualdad de trato y oportunidades a las personas que hagan parte de las misiones. Además, asume el compromiso de divulgar los contenidos de la Resolución 1325 de 2000 mediante actividades de difusión y análisis de buenas prácticas como forma de retroalimentación. Finalmente, crea un grupo interministerial con la responsabilidad de monitorear la aplicación de la resolución.
El cuarto objetivo consiste en proteger en zonas de conflicto y posconflicto los derechos humanos. Al respecto, el Gobierno español se compromete a garantizar que el personal respete, y vele por el respeto, de los códigos establecidos en la resolución. Asimismo, se compromete a garantizar el acceso a los servicios de salud sexual y reproductiva y de atención psicosocial. De igual manera, en el marco de su obligación de proteger a la población, se compromete a velar por la seguridad de las mujeres defensoras de derechos humanos (Gobierno de España, s.f.).
El quinto objetivo corresponde a incluir el principio de igualdad de trato y de oportunidades en la planificación y ejecución de las iniciativas de DDR. En este sentido, España busca fortalecer la intervención de profesionales expertos en género en este tipo de procesos.
El sexto objetivo, finalmente, busca promover distintos tipos de mecanismos para que la sociedad civil participe en la aplicación de la resolución. Al respecto, el Estado español se compromete a apoyar las acciones de las entidades y las organizaciones no gubernamentales que estén vinculadas con la puesta en marcha de la resolución. Además, establece acciones de coordinación para aprovechar adecuadamente los recursos y adelantar acciones conjuntas para atender a las poblaciones afectadas (Gobierno de España, s.f.).
Ahora bien, en 2017, diez años después de creado este PAN, y teniendo en cuenta que en ese tiempo el contexto había cambiado, el Estado español promulgó un segundo PAN, para el periodo 2017-2023.
Por ejemplo, en ese tiempo, el CSNU formuló ocho nuevos documentos relacionadas con la temática. Entre los cambios acaecidos, se resalta el hecho de que la mujer ya no fue vista como víctima, sino como una agente de cambio. Asimismo, el número de conflictos fue en aumento, su naturaleza fue cambiando y el concepto de seguridad humana empezó a cobrar mayor relevancia para los Estados. Por lo tanto, se hacía necesario conectar la Agenda MPS con otras agendas orientadas al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030.
El Segundo PAN (PAN II) se constituyó en una oportunidad para tomar medidas que permitieran impulsar la participación de las mujeres y el enfoque de género en las actividades de construcción de paz y de protección de los derechos humanos (Gobierno de España, 2017).
Los principios en los cuales se sustenta este PAN II son los siguientes:
[...] los derechos de las mujeres como prioridad; la seguridad humana y la paz; la acción sin daño; apropiación y empoderamiento; enfoque multidimensional y omnicomprensivo; interrelación entre ámbitos interno e internacional; alianzas, con especial atención a las asociaciones de mujeres; participación de hombres y niños; énfasis en participación y prevención; lucha contra la impunidad; gestión orientada a resultados; transparencia y rendición de cuentas. (Gobierno de España, 2017, p. 25)
Vale la pena mencionar que el Grupo Consultivo del PAN II debe elaborar un informe de seguimiento de los objetivos alcanzados que incluya recomendaciones. Asimismo, la sociedad estuvo presente en la discusión y formación del PAN II, a través de representantes de centros de investigación especializados en la Agenda MPS y de múltiples organizaciones de desarrollo y asociaciones de mujeres (Gobierno de España, 2017).
El objetivo final del PAN II es "contribuir a garantizar la protección de los derechos humanos de las mujeres y las niñas y su participación sustantiva en la prevención de los conflictos, así como en el logro y la consolidación de la paz" (Gobierno de España, 2017).
En este sentido, se plantea cuatro objetivos (Gobierno de España, 2017):
Integrar la perspectiva de género en la prevención, gestión y resolución de conflictos y la consolidación de la paz.
Hacer realidad la participación significativa de las mujeres en los procesos de adopción de decisiones relacionadas con la prevención, gestión y solución de conflictos.
Garantizar la protección y el respeto de los derechos humanos de las mujeres y las niñas en situaciones de conflicto y posconflicto.
Introducir de forma efectiva la perspectiva de género en la definición de medidas concretas de reparación y recuperación de las víctimas de los conflictos (Gobierno de España, 2017, p. 12).
En lo que respecta al primer objetivo, el Gobierno español se propone fortalecer la igualdad de las mujeres y los hombres en todos los escenarios. De igual manera, incluye la Agenda MPS como prioridad horizontal de la cooperación, y se compromete a implementar programas encaminados a prevenir el extremismo violento contra las mujeres (Gobierno de España, 2017).
En cuanto al segundo objetivo, se propone ampliar la participación de las mujeres en las unidades que operan en zonas de conflicto y posconflicto. Asimismo, impulsa la colaboración de las mujeres en los procesos de negociación, mediación y solución de conflictos. Además, se compromete a fortalecer la participación de la sociedad civil en la implementación del PAN II (Gobierno de España, 2017).
Frente al tercer objetivo, España es consciente de la necesidad de incorporar el enfoque de género en la participación humanitaria, tanto en contextos de conflicto como de posconflicto, así como de incluir la protección de derechos humanos en los mecanismos de implementación relacionados con violencia sexual.
Finalmente, con respecto al cuarto objetivo, el Gobierno de España se propone fortalecer la reparación de las mujeres víctimas de violencia sexual. Además, se plantea estimular el enfoque de género en los procesos de DDR, así como reformar el sector dedicado a la seguridad.
En ese orden de ideas, la aplicación de la Resolución 1325 de 2000 está orientada hacia tres frentes:
Vigilar la representación de las mujeres en los niveles de toma de decisiones a nivel nacional y regional para la prevención y gestión de conflictos.
Aumentar el apoyo financiero y especializado en las actividades de fomento de la sensibilización en materia de género.
Tener en cuenta las consecuencias que sobre la sociedad civil tendría la adopción de las medidas contempladas en el artículo 41 de la Carta de las ONU, referentes a aquellas que no implican el uso de la fuerza armada (Palacián, 2018, p. 4).
Adicionalmente, vale la pena mencionar que, con el PAN II, el Gobierno español adquiere unos compromisos con la Unión Europea y su plan de acción en materia de género. Algunas de las implicaciones que se derivan de este plan europeo para las Fuerzas Armadas son las siguientes: 1) el enfoque de género hace parte de la dirección estratégica de la acción internacional de la Unión; 2) el respeto de los derechos humanos y la igualdad debe ser fortalecido; y 3) la oferta de cursos sobre la Agenda MPS debe ser garantizada por parte de los Estados miembros (Palacián, 2018, p. 4).
Es así como se puede plantear que la Agenda MPS ha sido una prioridad para las organizaciones internacionales de las que España hace parte.
La implementación de la Resolución 1325 en el caso de la OTAN
En lo que concierne a las políticas de género de la OTAN, resulta necesario subrayar que existen dos elementos fundamentales a la hora de considerar su integración. En primer lugar, existe un mayor grado de involucramiento de las mujeres en las estructuras militares, posteriores a la guerra fría. Y, en segundo lugar, mantiene una alineación estratégica con la ONU en lo que respecta a los derechos de las mujeres que se establecieron en la resolución.
Siguiendo a Gil Ruiz (2016), la incorporación de la agenda de género en la OTAN presenta cuatro momentos diferenciados. El primero de ellos corresponde a las discusiones sobre las funciones de las mujeres en relación con los roles militares en el marco de la alianza. El segundo consiste en la aplicación de la Resolución 1325 de 2000. El tercero parte de la Cumbre de la OTAN realizada en Estrasburgo en el año 2009. El cuarto comienza con la Cumbre de la OTAN de Lisboa, en 2010, que ratifica la necesidad de incluir este tipo de perspectiva en las directrices y el ejercicio de las diferentes misiones de OTAN (p. 2).
Primer momento: el rol de las mujeres en la OTAN
Las discusiones sobre el rol de las mujeres en los ejércitos y en la alianza en general se remontan a la Conferencia de Copenhague de 1961, en donde hubo presencia de mujeres oficiales de distintos países de la OTAN. Allí se discutiría especialmente sobre aspectos relacionados con el rol de las mujeres en las organizaciones militares y las relaciones asociadas al empleo y la carrera en las Fuerzas Armadas de la alianza internacional.
Desde esta conferencia se estableció el compromiso de construir espacios de discusión y acción con el objetivo de fortalecer el rol de las mujeres, por ejemplo, ampliando el número de oficiales y suboficiales mujeres en las fuerzas armadas de los países integrantes de la alianza (Hidalgo, 2010).
Luego de esta conferencia, se organizaron distintos espacios para continuar la discusión de estas cuestiones, tales como la Conferencia de Directores Mujeres, en 1966, y la creación de un comité para temas de género, en la reunión de Bruselas de 1973, denominado Comité sobre Mujeres en las Fuerzas de la OTAN (CWINF, por sus siglas en inglés).
En este espacio, las oficiales participantes aprobaron una resolución en la que se integraba a las mujeres en todo tipo de roles en las fuerzas de la alianza, pero dejándole las decisiones sobre su participación en combate a las Fuerzas Armadas de cada país miembro, al considerar que la competencia de la alianza no podía socavar las directrices de cada uno de los países. Posteriormente, como consecuencia de las acciones sobre la integración de género, se creó la Oficina de Mujeres de las Fuerzas de la OTAN en 1988 (Ruiz, 2021).
En términos generales, en esta primera etapa, la preocupación esencial de la discusión radicó en propuestas internas a las fuerzas de la alianza, abogando por una mayor participación y construcción de equidad en las funciones, dado el avance de las naciones participantes en incorporación de mujeres a las Fuerzas Armadas nacionales (Gil Ruiz, 2016).
Segundo momento: la Resolución 1325 de 2000
Como ya se señaló, la adopción de la Resolución 1325 de 2000 transformó el paradigma en la manera de comprender la seguridad internacional. En particular, al considerar la manera como las actividades bélicas impactan de forma directa a las mujeres, lo que implicó el reconocimiento de la necesidad de fortalecer su participación en la prevención, mantenimiento y construcción de paz.
Tras la adopción de la resolución, la OTAN implemento los objetivos y condiciones de la resolución en sus aspectos organizacionales, así como en los aspectos ligados a las operaciones de la alianza. En ese sentido, creó varios tipos de mecanismos para aplicar lo dispuesto en los comités de género mencionados en la sección anterior. Así, la OTAN estableció directrices para la inclusión de aspectos de género en las operaciones en las que participa.
Sobre este aspecto, resulta especialmente interesante la reunión del Comité sobre Mujeres en las Fuerzas de la OTAN celebrada en Berlín en 2007. Allí se produjo la guía para el enfoque de género de la OTAN, que constituye un hito sobre los desafíos de integrar perspectivas de género en las dimensiones de planeación de las operaciones, educación y formación, así como en la evaluación de las políticas de la alianza (Caracuel, 2010).
Con este viraje, cambió la denominación de este comité, que pasó a denominarse Comité de la OTAN sobre las Perspectivas de Género (NCGP). Dentro de las múltiples funciones de este comité se encuentra la de asesorar a la OTAN en la perspectiva de género y la de promover este enfoque para fomentar la inclusión en todas las etapas de las operaciones militares. De esta manera, se hizo más simple el proceso de seguimiento de los avances en política nacional relacionados con el cumplimiento de la agenda de género y fomentar la cooperación entre las organizaciones aliadas (Gil Ruiz, 2016).
A la par, el Consejo de Países Socios reconoció la alta complejidad de los aspectos operacionales de la organización, lo que requirió fortalecer la articulación entre los distintos actores desplegados en los territorios. Para eso, se estableció la perspectiva de enfoque integral, que considera las políticas nacionales y sus diversos agentes (Caracuel, 2010).
Tercer momento: la Cumbre de Estrasburgo (2009)
La Cumbre de Estrasburgo de 2009 constituye un hito en la implementación de la Agenda MPS dados los resultados de su declaración, pues los países miembros de la alianza manifestaron su interés en continuar fortaleciendo sus compromisos con la agenda. De ese modo, se estableció el objetivo de construir un paquete de medidas mucho más robustas para finales de ese año (Fernández, 2014).
En esta dirección, se presentó la Directiva Bi-SC40-1 de septiembre de 2009. En esta directiva, se estableció como objetivo principal desarrollar las garantías para aplicar tanto la Resolución 1325 como aquellas que desarrollan la Agenda MPS. Y esto tanto en los países de la alianza como en las Fuerzas Armadas involucradas en la estructura institucional de la OTAN, así como en las diferentes operaciones que la alianza desarrolla (Fernández, 2014).
Dicha directiva estableció lineamientos sobre los siguientes temas: capacitación sobre enfoque de género para el desarrollo de las acciones militares; planeación, implementación y evaluación de las operaciones con perspectiva de género; reporte de las acciones relacionadas con la Agenda MPS en las distintas operaciones; inclusión en las operaciones desplegadas de asesores dedicados a la perspectiva de género, con su respectiva delimitación de funciones; normas asociadas al género para el personal de la alianza.
Así las cosas, este instrumento vincula elementos de planeación a componentes de carácter normativo y es el núcleo de la incorporación del enfoque de la Agenda MPS en las fuerzas de la OTAN en cualquiera de los niveles estratégicos.
Como resultado de estos esfuerzos de planeación estratégica, se dieron avances en el reconocimiento de la agenda en los diferentes espacios de acción de la OTAN. Ejemplo de ello lo constituyen avances en aspectos como la capacitación en esta perspectiva en los cursos de predespliegue, así como los procesos de capacitación para la formación de asesores expertos en este enfoque.
Esto se hizo evidente en las operaciones de la OTAN en casos como el de Afganistán, en particular en los cuartes de operaciones y en los equipos de reconstrucción en las provincias. Asimismo, se constata en el establecimiento de equipos femeninos que prestan su apoyo a las jefaturas de batallones y buscan acercarse a las poblaciones para así construir lazos de confianza entre la población local o nativa y el personal desplegado en el territorio (Priego & Abad, 2013).
Cuarto momento: la Cumbre de Lisboa (2010)
El último momento en la implementación de la Resolución 1325 corresponde a la Cumbre de Lisboa del año 2010. Allí se consideró la necesidad de elaborar una hoja de ruta para la organización. Esta cumbre reconoció la existencia de nuevas amenazas que constituyen escenarios de mayor complejidad en un mundo altamente cambiante (Gil Ruiz, 2016).
La declaración conjunta, resultado de la cumbre, reconoce tanto la relevancia de implementar la resolución y todas aquellas complementarias como los avances en su cumplimiento. En ese sentido, estableció un plan que vincula la perspectiva de género a la doctrina de la alianza y ocupa un lugar central en sus tareas. El plan aclara las acciones relacionadas con los objetivos y los responsables prácticos para cada caso (Gil Ruiz, 2016).
La cumbre buscó reforzar aspectos centrales para la consolidación de la perspectiva, a saber: la inclusión de los elementos de la Agenda MPS en las muchas actividades cotidianas de la alianza en los distintos niveles; la necesidad de fortalecer las actividades de gestión de las experiencias acumuladas de promover las buenas prácticas sobre esta materia; el fortalecimiento estratégico y táctico del personal civil para mejorar la eficacia de las operaciones; la consolidación de una estrategia diplomática y de comunicaciones para dar a conocer las iniciativas relacionadas con la resolución (Gil Ruiz, 2016).
La política de género de la OTAN ha contado con distintas revisiones y se ha trabajado en garantizar su alineación estratégica con los pilares establecidos por la ONU en el marco del seguimiento de su implementación. En el último decenio, la OTAN ha priorizado temas tales como la prevención y la respuesta a las formas de violencia sexual, en el marco de los conflictos, y el fortalecimiento de los programas de socorro a las mujeres (Schuurman, 2015).
Un indicador sobre este avance en materia de género en la OTAN es el incremento de la participación femenina en roles de liderazgo. Actualmente, el 37 % del personal internacional y el 21 % de los tomadores de decisiones son mujeres. Sin embargo, en los últimos años, el progreso se ha estancado y, en algunos casos, se ha revertido, debido a la reducción del personal de apoyo. Para impulsar la presencia femenina, se están utilizando indicadores de diversidad y un programa de mentoría para orientar a las mujeres talentosas hacia roles de liderazgo.
Conclusiones
A lo largo de este artículo hemos mostrado cómo ha sido la relación entre la Resolución 1325 de 2000 y los instrumentos de planeación en términos de seguridad y defensa para los casos de España y la OTAN.
En lo que concierne a la influencia del régimen internacional en las políticas de las organizaciones internacionales y en las políticas nacionales, es evidente que los distintos tipos de organizaciones del orden internacional tienen la capacidad de influir en las agendas nacionales. Evidencia de esto es la forma como tanto España, a través de los planes nacionales, como la OTAN, a través de sus directivas y planes de acción, incluyeron la perspectiva de género en instrumentos específicos destinados a generar lineamientos conducentes a mejorar las condiciones para la equidad y la prevención de la violencia sexual.
En cuanto al grado de articulación entre los planes nacionales y las directivas y planes de acción internacionales, es evidente que se han propuesto mecanismos coherentes con el marco internacional y los intereses de la Agenda MPS y que, en esa medida, se cuenta con instrumentos específicos relacionados con la dimensión de género.
La revisión de las políticas públicas muestra que la preocupación fundamental se halla en las condiciones de cumplimiento de la Agenda MPS. Los documentos institucionales concentran sus esfuerzos en una lógica que favorece la acción de las Fuerzas Armadas, en particular, según la lectura de las amenazas priorizadas por las organizaciones y las tesis sobre el cambio social derivado de las acciones de la política, incluida, con una preocupación cada vez mayor, la perspectiva de género.
En el desarrollo de los distintos documentos relacionados con la Resolución 1325, se constata una cualificación mayor en los contenidos y en las estrategias para la comprensión de los compromisos derivados de la resolución.
En términos generales, este recorrido permite reconocer que, frente a los compromisos establecidos en los regímenes internacionales, las políticas de España y de la OTAN cuentan con un amplio margen de maniobra para operacional izar sus acciones y para cumplir con dichos compromisos.
Los niveles de coherencia entre las políticas remiten a los pilares de seguimiento establecido por el CSNU, cuya integración ha sido paulatina en los dos casos estudiados. Lo anterior permite la articulación entre las lógicas de una organización internacional como la OTAN y el diseño de un Plan de Acción Nacional como el de España, que ha tenido participación de organizaciones de la sociedad civil y que permite encaminar los esfuerzos nacionales hacia el cumplimiento de la resolución.
En síntesis, al revisar los distintos documentos de política pública sobre seguridad y defensa del Gobierno español, son visibles los esfuerzos que en la materia de género han contribuido al cumplimiento de la Agenda MPS. En ese sentido, se evidencia el reconocimiento de la existencia de la resolución y el marco de seguimiento. Esto ha sido especialmente visible en la realización de diferentes planes y directivas que han hecho énfasis en la Agenda MPS en los escenarios de conflictos. Se destacan así los esfuerzos en materia de protección y prevención.
Pese a estos esfuerzos, los avances aún contienen margen para la mejora. De ahí que las organizaciones internacionales y los Estados han diseñado y ejecutado planes de implementación más efectivos para el cumplimiento de los compromisos.
Así las cosas, el cumplimiento de la Resolución y su marco de seguimiento debe mantener su carácter central en la planeación estratégica del Estado sobre la materia.
