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Introducción
Chile, al igual que el resto de las sociedades occidentales, ha tenido como objetivo primordial satisfacer las necesidades básicas que permiten el desarrollo integral de sus ciudadanos. Entre estas, la seguridad se erige como una de las más importantes. Tal y como lo recuerda Hobbes en un texto tan antiguo como vigente, Leviatán, ligada a la seguridad está la defensa del Estado, marco que permite su existencia.
Independientemente, las amenazas de carácter transnacional afectan de forma transversal no solo la seguridad del sistema internacional, sino también la del Estado y su población (Caldwell y Williams, 2006, p. 5). En la actualidad, la seguridad nacional no puede ser considerada desde un punto de vista limitado y restringido al Estado, sino que depende, sin duda alguna, de las dinámicas internacionales y, sobre todo, de las regionales (Libro de Defensa Nacional de Chile, 2010, p. 128); sobre estas últimas, distintas amenazas y fenómenos cobran especial relevancia en las agendas de seguridad de los Estados.
Al observar el entorno global, se aprecia un panorama internacional complejo, por la inexistencia de un orden definido, nuevos actores han adquirido protagonismo planteando preocupaciones a la seguridad de los Estados, hay conflictos geopolíticos en amplios dominios y la crisis producida por la pandemia de covid-19 han puesto a prueba lo que se podría entender por multilateralismo, infiriendo una condición de "inseguridad", a pesar, que este último término pareciera muy subjetivo.
En el ámbito regional esto no es la excepción, porque se agudizan los efectos de las crisis, se deterioran economías por consecuencias de la inflación, se observan quiebres en las democracias, y la polarización afecta directamente la confianza en las instituciones, permeando las bases de una no siempre estable institucionalidad (Applebaum, 2021).
En este contexto, tal como lo dimensionara Robert McNamara (1995), la seguridad nacional garantiza la supervivencia del Estado, vela por mantener su soberanía e independencia y busca generar una situación de libertad y tranquilidad. Pretende, a su vez, el cumplimiento de los objetivos nacionales, basados en las necesidades del pueblo, y se materializa en función de la seguridad que implica desarrollo, por lo que sin desarrollo no puede existir seguridad.
En el plano local de Chile, se ha pretendido su inserción en mercados internacionales, los lazos de cooperación han traído beneficios económicos, aunque, a su vez, lo han dejado expuesto a nuevas problemáticas de seguridad, fenómenos sociales, migraciones masivas, delincuencia y coyunturas internas de disímiles interpretaciones, que han configurado un nuevo escenario que amenaza la seguridad de la sociedad en su conjunto, promoviendo el empleo de las FF. AA. como herramienta para solucionar estas y otras problemáticas. Sin embargo, el cuestionamiento de un sector sobre estas instituciones (Álvarez, 2004, pp. 8-9) sigue generando tensión sobre decisiones de la defensa nacional y, de paso, poniendo en riesgo las diferentes dimensiones de la seguridad, pública, ciudadana o estatal. Paralelo a esta realidad se observa un fenómeno contradictorio: cierta desafección hacia las FF. AA.
De esta forma surge una paradoja, referida a que una de las principales características que da cuenta el país es la fortaleza de sus instituciones de defensa, que muestran un adecuado nivel de desarrollo y aprobación respecto de las instituciones políticas a nivel nacional (Encuesta Plaza Pública Cadem, 2023). Con todo, recientemente se han manifestado tensiones inherentes a los despliegues territoriales internos, en función del cumplimiento de tareas que se derivan hacia el orden público. Este trabajo enfatiza que en las controversias se evidencian dos elementos centrales. Por una parte, las aleja de su función principal y, por otra, se aprecia una supuesta falta de legitimidad civil, cuestionamiento que al final se traduce en decisiones que inciden en el empleo de la fuerza.
En este ajetreado panorama general, subyacen distintos cuestionamientos: ¿por qué pese a la fortaleza institucional del sector defensa se presentan cuestionamientos hacia las FF. AA.?, ¿qué elementos sociales o institucionales dan cuenta de este fenómeno?, ¿pasa lo mismo con el resto de las instituciones políticas del país?
Para buscar respuestas, teóricamente, el estudio parte de mostrar la influencia del rol de las FF. AA. en la resolución de problemáticas internas, con base en las dinámicas de las relaciones internacionales y sociales a lo largo del tiempo, considerando elementos que inciden en el desempeño que se le asigna a las instituciones armadas, sosteniendo que las democracias occidentales no emplean la fuerza militar para dichas tareas, sino que las dejan en manos de la fuerza policial especializada (Caldwell y Williams, 2006). A partir de lo anterior, se cae en la imposibilidad de medir la efectividad de las FF. AA. en roles diferentes a la guerra, como el combate al crimen (Pion-Berlin, 2017). Por esto es que, de fundamentarse la necesidad de hacer uso por parte del Estado de las FF. AA., el poder civil ha de tener estructuras y procesos, además de un plan o estrategia, junto con recursos y entrenamiento adecuados. El problema surge cuando las FF. AA. adquieren nuevos roles sin desarrollar estos procesos necesarios (Álvarez y Gómez, 2022).
En la segunda parte pretendo exponer los elementos históricos y dinámicas actuales que inciden en el contexto nacional para moldear los roles que cumplirán las FF. AA. Posteriormente, la tercera parte se adentra en mostrar debates internos sobre el papel de las Fuerzas Armadas en Chile, que podrían influir en una supuesta desafección, por una parte de la población, hacia las instituciones de la defensa, con el consiguiente cuestionamiento a su legitimidad. Seguidamente, se develan incógnitas de una teoría que transforma amenazas en prioridades de seguridad, ejemplificando la utilización actual de las FF. AA. con base en la teoría de "securitización" aplicada al Decreto Supremo (DS) N.° 265. A modo de conclusión, más que justificar posiciones, se da cuenta de la adopción de decisiones consideradas "excepcionales", en especial en asuntos de seguridad interior, que se convierte en un elemento central de análisis. Estas decisiones, influenciadas por amenazas y tendencias diversas en la sociedad, ejercen una significativa influencia en la configuración de posturas respecto a las Fuerzas Armadas en el contexto de la defensa nacional. La investigación busca ofrecer una comprensión matizada de los factores que influyen en las percepciones y respuestas en este ámbito crítico.
Con el presente esquema, se busca contribuir al ámbito de las ciencias sociales, con el propósito de profundizar en la comprensión de las problemáticas de seguridad y defensa actualmente percibidas por la población y, de manera más destacada, por las Fuerzas Armadas. Este aporte se fundamenta en la presentación de datos empíricos que evidencian la intrincada relación internacional, social y política que influye en las decisiones relativas a los roles desempeñados por las instituciones armadas. Asimismo, se adopta una perspectiva interdisciplinaria al incorporar elementos históricos y sociológicos, enriqueciendo así la comprensión e interpretación de las diversas perspectivas y voces locales. El propósito final es avanzar hacia la formulación de aplicaciones prácticas que aborden los desafíos contemporáneos en el ámbito de seguridad y defensa.
A partir de esto, este estudio, enmarcado en una metodología cualitativa, se sumerge en la complejidad de las controversias relacionadas con la evolución de la sociedad y otros cuestionamien-tos generados por las decisiones sobre las Fuerzas Armadas de Chile. Se aborda la investigación y se reflexiona sobre fenómenos asociados con seguridad y defensa que inciden de manera correlacional en las percepciones de la población, en su entorno cotidiano. Este enfoque permite una exploración de las perspectivas y los significados atribuidos por los actores involucrados en estos procesos.
Al privilegiar la profundidad de la información recopilada, se capturan matices y contextos en los que se observan la multiplicidad de acciones que desarrolla la fuerza militar. Mediante declaraciones, análisis de contenido y, posiblemente, observación participante, se busca configurar el tejido social en relación con la seguridad y la defensa. Este enfoque no solo ilumina las interrelaciones entre percepciones locales, dinámicas transnacionales y respuestas institucionales, sino que también enriquece la comprensión, al considerar la riqueza de los ejemplos que se proyectan en cuanto a la teoría de "securitización" y el empleo actual de las FF. AA.
Es imperativo destacar que este enfoque no tiene como objetivo deliberar sobre intencionalidades políticas, institucionales o contingentes, muy por el contrario, se adhiere a la exposición objetiva de hechos e información pública relacionada con una temática de relevancia trascendente, en un contexto en el cual las instituciones armadas mantienen la observancia de principios como la obediencia, la jerarquización y ser no deliberantes, en concordancia con las exigencias constitucionales que les son impuestas.
En las entrañas del rol de las FF. AA. en Chile
Influencia de las relaciones internacionales sobre el rol de las FF. AA.
La influencia de las relaciones internacionales en las decisiones sobre la función defensa es un tema central. El fin del bipolarismo y la Guerra Fría trajo consigo una serie de cambios en el escenario internacional, como la aparición de actores globales y de conflictos intraestatales. Esto ha hecho más complejo el concepto de seguridad para los Estados. Como lo afirma Barry Buzan, de la Escuela de Copenhague, es necesario tratar de manera holística el concepto de seguridad, integrando diferentes dimensiones políticas, sociales, económicas y medioambientales, entre otras (Buzan, 1983, p. 245).
Siguiendo esta línea de pensamiento, Richard Ullman señala que definir la seguridad en términos militares podría llevar a una falsa imagen de la realidad, "militarizando" así las relaciones internacionales e ignorando otros peligros (Ullman, 1983, p. 129). Por su parte, Jessica Tuchman afirma que una definición amplia de seguridad nacional, que incluya la escasez de recursos, medio ambiente y demografía, es necesaria para el desarrollo global (Tuchman, 1989, pp. 162-177).
En definitiva, aparecen nuevas concepciones como la seguridad cooperativa, multidimensional y humana. La problemática del enfoque tradicional del poder del Estado, limitado a los ámbitos militar y de protección, conocido como Seguridad Nacional, ya no es suficiente (Del Arenal, 1990). Este enfoque, desarrollado por autores como Morgenthau, concebía el poder nacional como una combinación de factores y recursos que se utilizaban con la voluntad de emplearlos.
Desde las nuevas concepciones, las FF. AA. han avanzado. Deborah L. Norden (2013) ofrece un análisis de la evolución de ellas en las últimas décadas (70-90), en el que destaca su constante interferencia en la política, con las consecuencias que esto conlleva. Sin embargo, hoy las FF. AA. han adoptado una postura neutral y se han alejado de la política, enfocándose en la implementación de herramientas para la paz y la seguridad (Norden, 2013, pp. 242-256).
Desde la perspectiva internacionalista existe la necesidad de contar con capacidades híbridas. Trascender más allá de lo militar y encontrar un rol para estas instituciones en tiempos en los cuales un conflicto clásico no es predominante, referencia la tentación de involucrar a las FF. AA. en labores para las cuales no han sido preparadas (Norden, 2013). El riesgo, según Norden, radica en las contradicciones de parte de determinados sectores que buscan cooptarlas para involucrarlas en procesos políticos1. La investigadora argentina Rut Diamint (2018) suma el hecho de que la participación de soldados en misiones para las que no están capacitados ha llevado a un aumento de su interferencia en el ámbito político y socava la democracia. Aunque el uso de militares en tareas policiales es excepcional y limitado en el tiempo, la población puede aceptarlo, mientras que las autoridades civiles dependen de los militares para la seguridad interna (Diamint, 2015).
Sobre esta misma idea, el ámbito económico de la defensa también es una preocupación. Randall Holcombe (2008) explica por qué el gobierno produce la defensa nacional, argumentando que esta es un bien público que no se puede producir de manera óptima en el mercado, aunque también reconoce que el sector privado puede generarla. No obstante, los gobiernos tienen una motivación política para producirla, ya que creen que tienen la capacidad de resolver problemas (Holcombe, 2008). Esto nos lleva a pensar que las FF. AA. pueden ser utilizadas en distintos roles y escenarios para solucionar problemáticas internas.
De esa forma, la idea de desarrollar múltiples misiones en variados contextos no es nueva en la defensa, pero ha generado problemas tanto para la fuerza militar como para el poder civil. La primera enfrenta dificultades relacionadas con la doctrina, formación y misiones (Marcella, 2013; Sotomayor, 2007), mientras que los segundos observan cómo las Fuerzas Armadas han recuperado autonomía organizacional y operacional ante las nuevas misiones que enfrentan (Pion-Berlín y Martínez, 2017; Diamint, 2015, 2018).
Con esta evolución del concepto de seguridad, su enfoque ya no se limita al Estado, sino que se amplía al rango de posibles sujetos de seguridad, abarcando desde la seguridad individual hasta la seguridad del sistema internacional (Caldwell y Williams, 2006). Por lo tanto, no todos los problemas de seguridad nacional requieren de una respuesta militar, sino que la defensa debe estar en función de un orden superior, el bienestar común y el desarrollo de objetivos nacionales, principalmente económicos y sociales (Constitución Política de la República de Chile [CPR], 2005, p. 128).
De esta forma, el surgimiento de nuevas amenazas no estatales ha impactado la forma en que las organizaciones militares y civiles abordan la defensa. Hay una transición de un enfoque de amenazas tradicionales estatales a uno basado en el desarrollo de capacidades para enfrentar diferentes riesgos y amenazas (Bruneau y Trinkunas, 2008). Esto ha supuesto cambios importantes en la estructura del sector de defensa y el Estado en general, a medida que se reexaminan las políticas de defensa, los roles y las misiones militares, así como la inteligencia. En resumen, la necesidad de adaptarse a un entorno cambiante ha llevado a una reevaluación de los sistemas de seguridad (Davis, 2002; Hales y Chouinard, 2011).
Al examinar a diferentes países se puede apreciar la diversidad de enfoques en materia de seguridad nacional. En Estados Unidos, por ejemplo, se distingue al Estado como responsable de la seguridad nacional, y se requiere una planificación estratégica para cumplir los objetivos nacionales, más allá de lo estrictamente militar. La denominada "Gran Estrategia" implica el uso del poder para asegurar el país, invertir recursos y legislar, trascendiendo a los gobiernos de turno (Hooker, 2014, p. 1). Cabe señalar que la "Gran Estrategia" no es sinónimo de "Estrategia de Seguridad Nacional" o "Estrategia Nacional de Defensa", ya que esta se refiere a una articulación de capacidades para alcanzar los objetivos nacionales (Hooker, 2014).
Es decir, la "Estrategia de Defensa Nacional" se encarga de determinar los objetivos de defensa (Department of Defense of the USA, 2005, pp. 7-8), en cambio las FF. AA., desde la estrategia militar, definen los objetivos militares nacionales, en coordinación con los objetivos de seguridad nacional (Joint Chiefs of Staff of the USA, 2015). Sin embargo, en diferentes países, la defensa nacional experimentó cambios que mejoraron el papel de los Estados.
Los cambios de política en la Ley de Autorización de Defensa Nacional de 2008 (NDAA por sus siglas en inglés) introdujeron nuevos roles para los gobernadores y las fuerzas de defensa del Estado, o la Guardia Nacional. Estos son casos en los cuales las Fuerzas Militares operan en Estados Unidos (EE. UU.): insurrección, hacer cumplir la autoridad federal y las leyes, reprimir una rebelión o la violencia doméstica, o ante la obstaculización de las leyes del Estado y de EE. UU. (Stanton, 2008). Esto deriva de lecciones aprendidas frente al 11S y el huracán Katrina, que develaron problemas de planificación y comunicación, creando una nueva relación entre las fuerzas nacionales y la de los Estados.
Por otra parte, en el caso de España, la gestión de la defensa es esencial para garantizar la estabilidad y el bienestar de sus ciudadanos (Gabinete de Presidencia del Gobierno de España, 2012, p. 2), según lo establecido por la "Estrategia de Seguridad Nacional". Esta formulación define un sistema integrado de seguridad, en el cual la "Directiva de Defensa Nacional" establece las líneas de acción y objetivos que persigue la defensa. Asimismo, describe los riesgos que pueden amenazar las estabilidades ciudadana y política (Gabinete de Presidencia del Gobierno de España, 2012).
Europa considera que la inmigración es uno de los mayores retos para la Unión Europea y por eso está tomando iniciativas para la seguridad de las fronteras, como la política integradora de gestión de fronteras impulsada por la Agencia Europea para la Gestión de Fronteras Exteriores. Con esto, las Fuerzas Armadas españolas están contribuyendo activamente en el control de las zonas fronterizas y la llegada de inmigrantes, tanto con las autoridades civiles y con las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, en la vigilancia del estrecho de Gibraltar y las zonas fronterizas de Ceuta y Melilla, como de la llegada de emigrantes procedentes del África subsahariana a Canarias (Ministerio Defensa Nacional de España, 2007).
En resumen, se coincide en la importancia de contar con una planificación estratégica superior, antes que la planificación militar. Con esto, el rol ya se encuentra establecido desde la concepción de los objetivos nacionales y la colaboración en tareas de orden interior, claro que por medio de una estrategia superior. Está pendiente de unificar cómo se establecen los objetivos (Briones y Jenne, 2021).
En cuanto a Latinoamérica, la participación en organismos regionales es una herramienta crucial para mantener la cooperación y avanzar en materia de seguridad. Sin embargo, a pesar de una conceptualización de "identidad regional", lo que se evidencia es una cultura de alianzas motivadas por afinidades sectoriales (González et al., 2021), y no hay una unidad respecto de las funciones que deberían cumplir las FF. AA. Incluso la OEA cuenta con una Secretaría de Seguridad Multidimensional, pero no ha sido posible superar la reticencia hacia las implicaciones en la soberanía de los Estados y la derivación militar de los temas emergentes (Gaspar, 2010; Jolly y Ray, 2006). Lo que deriva en una insuficiente cooperación, dadas las problemáticas en las fronteras, en especial con la inmigración ilegal y el crimen organizado transnacional.
Explorando el impacto y la relevancia del rol de las FF. AA. en un mundo en transformación
Las FF. AA. son un componente fundamental de la seguridad y la defensa nacional en cualquier Estado. Su papel va más allá de la defensa militar externa e involucra una serie de tareas esenciales para proteger los valores, instituciones y ciudadanos de una nación. Desde la perspectiva constitucional chilena, la defensa involucra "la defensa de la patria" y el "cumplimiento de un rol esencial en la seguridad nacional" (CPR, 1980, reformada en el 2005, en adelante, Constitución, 2005). Con ella el Estado tiene un papel regulador, por cuanto la subjetividad de la interpretación que ambas acepciones ofrecen, no obstante, define el cumplimiento de un rol en la seguridad nacional.
Desde la teoría clásica del poder, la seguridad nacional involucra el bien común, derechos fundamentales, protección de sus habitantes e integridad territorial, de forma tal que puede ser entendida como la seguridad de la nación o del Estado en su conjunto, abarcando la dignidad y legitimidad de las autoridades (Nogueira, 2012), es decir, una condición que permita generar los atributos para el desarrollo de la sociedad.
En un sentido amplio, la seguridad nacional no tiene límites precisos. La defensa puede ser tanto exterior como interior. Así, las misiones de las FF. AA. van más allá de los conflictos externos, incluyendo la defensa de valores permanentes de la sociedad (Vivanco, 2014); asimismo, puede ser entendida como la participación en situaciones de emergencia institucional, en las que se vean amenazadas la estabilidad de sus instituciones y la paz interior (Cruz-Coke, 2009).
En el caso de la defensa de la patria, las FF. AA. tienen la misión de proteger la soberanía e integridad territorial, conjugando elementos como las identidades nacional y cultural, el desarrollo humano y la trayectoria republicana de un país (Cea, 2017a; Verdugo, 2002, pp. 53-70). Del mismo modo, la finalidad de precaverse contra un daño frente a una amenaza, teniendo en vista valores como la libertad, la unidad nacional, el respeto y la adhesión a la independencia y la tradición chilena (Vivanco, 2014).
La Política de Defensa Nacional (PDN, 2020) considera que la defensa nacional es una función prioritaria del Estado, siendo para ello fundamentales las FF. AA.; como parte integrante de la defensa, como eje fundamental, el Estado debe velar permanentemente por su fortalecimiento institucional y modernización de sus capacidades. Estas tareas se traducen en las áreas de misión que el país les ha encomendado desarrollar (PDN, 2020).
El Libro de la Defensa Nacional (LDN, 2017) define las áreas de misión como misiones generales e interrelacionadas entre sí, que han sido asignadas a las instituciones de las FF. AA. en un marco de referencia común, para la planificación del desarrollo de capacidades y la definición de cometidos o tareas que, en todos los niveles de conducción, la defensa debe considerar para su cumplimiento (LDN, 2017).
Las áreas de misión se han definido como: defensa, cooperación internacional, emergencia nacional y protección civil, contribución al desarrollo nacional y a la acción del Estado, seguridad e intereses territoriales:
Defensa, su propósito es el de prevenir y disuadir del uso de la fuerza militar contra el país o rechazar agresiones y actos hostiles contra la población, la soberanía, la integridad territorial, los recursos, los bienes y los intereses nacionales.
Cooperación internacional, considera ejecutar misiones en el ámbito internacional, en virtud de compromisos de seguridad asumidos por el país conforme al interés nacional y de apoyo a la comunidad internacional.
Emergencia nacional y protección civil, principalmente su contribución es a otros estamentos del Estado para enfrentar catástrofes naturales y apoyar la recuperación de la infraestructura y los servicios afectados.
Contribución al desarrollo nacional y a la acción del Estado, considera a las FF. AA. como apoyo a la comunidad y a otros organismos del aparato estatal para atender necesidades sociales e iniciativas de desarrollo del país, y la integración de zonas fronterizas e insulares y la preservación del medio ambiente.
Intereses territoriales, las tareas de las FF. AA. están dadas para controlar los tráficos marítimo y aéreo, además de hacer prevención y control de ilícitos, así mismo, en labores de orden público que la legislación nacional asigna a las instituciones armadas en los Estados de excepción constitucional, en particular el de catástrofe o durante actos eleccionarios.
En consecuencia, el rol de las FF. AA. puede variar dependiendo de los intereses y el contexto; sus interpretaciones también pueden ser diferentes en cuanto al uso de sus capacidades. Sin embargo, el diseño de la fuerza tiene una concepción epistemológica a partir del área de la misión defensa, por lo que la prioridad de su función se orienta hacia esas tareas, entendiendo que las alejan de su rol principal, en el sentido de alterar la naturaleza de su función al asumir operaciones relacionadas con el orden público, las que, por otra parte, incidirán en su operacionalidad.
Rol histórico de las FF. AA. en Chile: algunos apuntes de contexto
El historiador Mario Góngora sostiene que la nacionalidad chilena ha sido formada por un Estado que la antecede. Esto se habría generado a lo largo del siglo xix, produciendo el salto cualitativo de la regionalidad hacia la conciencia nacional (Góngora, 1981, p. 12)2. Asimismo, la influencia recíproca del Ejército en la construcción del Estado y el sentimiento nacional son cruciales en la construcción de lo nacional.
Con el triunfo en la "Guerra del Pacífico", entre los años 1879 y 1884, se generó un cambio en la forma de entender la defensa y las relaciones internacionales, y se adoptó una visión no americanista (Ekdahl, 1917). Posteriormente, la "Guerra Civil de 1891" dividió a la sociedad y a las FF. AA. en dos bandos antagónicos (Valdés, 1891, p. 43). Luego, en 1932 se produce un "Golpe de Estado", estableciéndose una república socialista que durará 12 días. Cabe destacar que, hasta el año 1932, la influencia militar en la política chilena era permanente, marcaba el ritmo y el rumbo nacional.
Desde el año 1945 hasta 1970 hubo una marcada influencia norteamericana en el desarrollo militar, adhiriendo a esa postura como una decisión de Estado, no de los militares, lo que significó una decidida postura antisoviética, claramente percibida por los mandos institucionales (Campo, 1950). Sin embargo, el hecho de mayor relevancia que significará una real influencia nacional tendrá relación con la instauración del gobierno militar entre 1973 y 1990. Este acontecimiento de hace 50 años condicionará a las siguientes generaciones y se reconocerá principalmente al Ejército Nacional como eje fundamental de la defensa.
A continuación, el traspaso del gobierno a uno civil en 1991, "Transición", coincidió con grandes cambios en el sistema internacional, tales como la caída del Muro de Berlín en 1989 y la desintegración de la Unión Soviética en 1991. Estos acontecimientos generaron un periodo de reordenamiento e incertidumbre a nivel internacional (Naim, 2013).
Para capturar estas transformaciones, en el ámbito de la defensa se presentó en 1997 el primer Libro Blanco de la Defensa Nacional, que establecía límites y parámetros claros en esta materia, y también reflejaba la gestión de la relación entre lo militar y lo civil, con una clara subordinación al poder político en juego (Fuentes, 2009).
Por otra parte, el atentado del 11 de septiembre de 2001 en EE. UU. marcará una nueva etapa en el panorama internacional, poniendo fin a la era pos Guerra Fría y posicionando al terrorismo como la principal amenaza a la seguridad internacional. Esto llevó a replantear las concepciones de seguridad y aumentar la cooperación y las actividades defensivas conjuntas (Buzan, 2006, pp. 1101-1118). De esa forma, se transitará hasta el año 2010, cuando ocurre el terremoto del 27 de febrero y la salida de las FF. AA. a las calles es instruida por el poder ejecutivo en forma extraordinaria3. Desde ese año 2010 hasta el 2019, las FF. AA. en ocasiones se vieron envueltas en solicitudes de la autoridad para apoyar en tareas de desastres. Sin embargo, en 2019, Chile enfrenta una crisis, un "estallido social" que representa un quiebre transversal en la sociedad, con ideas de cambio y cuestionamientos a la totalidad de la institucionalidad (Morales, 2020). Desde entonces, a lo que se sumaron los efectos de la pandemia, la salida de las FF. AA. a las calles se tornó en una constante a nivel internacional (Horzella, 2020).
Frente a esta visión, existen otras miradas sobre los roles. En ese marco se cuestiona su participación en algunos casos en la política nacional, como actores o aliados del poder civil (Varas, 2021, p. 40). Al respecto, Varas afirma que su actuación ha sido influida por una visión de la defensa que no siempre ha estado alineada con los intereses del país. Esto, sostiene Varas, se puede evidenciar en el empleo de las tropas para la protección de las fronteras ante la crisis migratoria (p. 142). En esa línea, aún permanecen, en ciertos grupos académicos nacionales e internacionales, cuestionamientos totales a la existencia de las FF. AA., enrostrándoles su actuar y efectos respecto del gobierno militar de hace medio siglo (Calderón 2020), que, a su vez, mantienen una memoria antagónica permanente (Waldman, 2009).
Desde otra mirada, se ha afirmado que las FF. AA. han contribuido a generar una condición fundamental para lograr el desarrollo integral y mantener una paz estable en el país, en un ambiente de seguridad que permita progresar libremente sus proyectos de vida, con certeza respecto a las normas de convivencia democrática, el orden y el respeto al Estado de Derecho. Este entorno de seguridad promueve e incentiva la inversión y la confianza en nuestro país por parte de la comunidad global, facilita la integración al mundo e impulsa el desarrollo y el bienestar como sociedad (PDN, 2020; Griffiths, 2017).
Entre política y protección: las múltiples influencias que moldean el rol actual de las FF. AA.
En un mundo en el que los conflictos clásicos se han vuelto menos frecuentes (Dall'Agnol, 2022), encontrar un rol adecuado para las instituciones militares de los países es crucial en aquellos donde no existe guerra convencional. La fuerza militar, pese a todo, sigue siendo un elemento de poder de los Estados; según Pedro Baños (2020), no solo las capacidades de sus carros, aviones, buques o la cantidad de efectivos inciden en la moral de su tropa, sino en su eficacia y predisposición de su empleo.
La capacidad militar tiene menor protagonismo y trascendencia que antaño. Sobre todo por la interdependencia económica y el rechazo de los países a sufrir bajas propias (Baños, 2020). Al respecto, la tendencia desde los años noventa es limitar y enfatizar el control civil. De ahí que se haya pasado de la injerencia de las FF. AA. en el sistema político sin control civil a una injerencia operativa de los militares, dirigida desde el poder civil (Álvarez y Gómez, 2022). Existe, a su vez, un asunto pendiente en esta línea, la ausencia de regulación (Griffiths, 2017) cuando las FF. AA. realizan funciones no tradicionales, sin haber consolidado nuevas capacidades y normativas.
En efecto, las autoridades promueven el uso de los militares en asuntos internos mediante políticas específicas; es entonces cuando se apela a los estados de excepción constitucional (Anepe, 2021), lo que tensiona a sectores políticos, al poder legislativo, su control democrático y a las mismas instituciones militares (Álvarez y Gómez, 2022).
Enloe, Tickner y Stavrianakis se refieren a la militarización y a su impacto en la sociedad. Mientras que Tickner se enfoca en cómo la aceptación de la participación militar y los medios militaristas se normaliza en la sociedad para resolver problemas (Tickner, 2016 p. 75), Stavrianakis (2015) propone una definición más sociológica que comprenda la tendencia de las sociedades democráticas a preferir el uso de la fuerza para resolver conflictos en lugar de los procesos políticos. Independiente de las intenciones para la resolución de conflictos, quienes ejecutan la tarea finalmente son las FF. AA. Este es un debate abierto y que se ha reducido a extremos poco dialogantes y escasamente constructivos en la sociedad sudamericana (Cabrera, 2017).
Sobre esta dinámica, la seguridad ha adoptado un nuevo significado que integra fenómenos como el terrorismo, el crimen organizado y la narcoactividad, los cuales son transnacionales y carecen de soberanía, pero tienen consecuencias directas en la vida de las personas. Con esto, muchas situaciones extremas en las que los gobiernos requieren ayuda, terminan con la solicitud del poder político para que las FF. AA. participen en contra de la violencia extrema o el narcotráfico, y gestionen sus competencias frente a desastres naturales que sobrepasan las capacidades civiles (Pion-Berlin, 2013).
Desde los años noventa y en particular desde el terremoto del 2010, las ocupaciones de las FF. AA. han cambiado.
Los Libros de la Defensa Nacional, en sus ediciones, 1997, 2002, 2010 y 2017 reflejan una notoria evolución caracterizada por el progresivo aumento de misiones distintas a la principal, que la política de la defensa ha ido asignando a las Fuerzas Armadas. En sus versiones iniciales, estas misiones se pueden deducir de los objetivos definidos para la defensa. Sin embargo, en las últimas ediciones han ido tomando una posición más relevante, hasta llegar a la implantación del concepto "áreas de misión" en su última versión. (Anepe, 2021, p. 30; Salas, 20204)
De acuerdo con la síntesis realizada por la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos de Chile, -organismo dependiente del Ministerio de Defensa Nacional- con motivo de la Convención Constituyente (2022), las misiones adicionales que se asignan a las Fuerzas Armadas en la actualidad se pueden clasificar en tres tipos: cooperación internacional, emergencia nacional y protección civil, y contribución al desarrollo nacional y a la acción del Estado.
De este modo, aunque Chile no se encuentra en el epicentro de los conflictos globales, las consecuencias de estos pueden afectar al país, haciendo necesaria una acción colectiva que se base en la prevención. En ese marco, a la defensa se suma la mirada de la política exterior de Chile, que ha insistido en la relevancia que tiene el libre flujo de personas, bienes y servicios para su modelo de desarrollo basado en el comercio exterior (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 2018). Sin embargo, a esta preocupación, desde el segundo gobierno de Sebastián Piñera (2019-2022), se ha sumado el fenómeno migratorio proveniente de la zona norte del país y el ingreso de personas por pasos no habilitados (Gaete, 2022).
Desafíos en uniforme: desafección institucional y debates internos sobre el papel de las FF. AA. en Chile
Cristian Garay (2011) ha señalado que la relación entre seguridad y defensa en Chile es un caso paradigmático a nivel latinoamericano, que se caracteriza por la separación entre ambas. Aunque se observan cambios graduales en la relación de Chile con su entorno regional y hemisférico, esta dinámica inhibe el proceso de securitización presente en otros casos. Hasta el segundo gobierno de Sebastián Piñera, la seguridad se concentró principalmente en los ámbitos policial y judicial. Las FF. AA., por su parte, realizaban funciones de supervigilancia en espacios marítimos y aéreos, mientras que los terrestres de fronteras estaban a cargo de Carabineros de Chile.
En el nuevo escenario de pos estallido social y la pandemia, las FF. AA. cumplen las tareas encomendadas por las autoridades (Aimone, 2019). Esto, que no es privativo de Chile, conecta con el devenir de los actores políticos, que enfrentados a una crisis de seguridad pública recurren a la militarización como estrategia. Porque las FF. AA. tienen una adecuada aprobación por parte de la población y por la noción de efecto disuasivo que se percibe por la ciudadanía. Sin embargo, hay quienes consideran que esta medida tiene un escaso impacto e incluso puede ser contraproducente en términos de seguridad pública (Robledo, 2022).
Una explicación es que a nivel global proliferan grupos terroristas internacionales y delictivos. Las tensiones regionales sin resolver, la ausencia de instituciones estatales o su usurpación, la corrupción y la escasez de recursos, agravadas por la pandemia de covid-19, junto al cambio climático, se han convertido en importantes causas de conflicto, no obstante, estas eluden las formas tradicionales de resolución, sumadas a las tendencias globales, como las observadas en las crisis de las democracias (Applebaum, 2021), han ocasionado un quiebre incipiente entre el Estado y la sociedad chilena. Las consecuencias políticas, sociales y del "estallido social" han incidido en la inseguridad de forma permanente, generando un escenario de crisis asociada con la desconfianza a las instituciones del Estado.
En este sentido resulta imperativo destacar que las instituciones son conceptualizadas como entidades encargadas de regular aspectos fundamentales de la vida colectiva. Es pertinente subrayar que la institución trasciende a los individuos que la componen en un momento específico. Desde esta perspectiva, las instituciones políticas se erigen con el objetivo primordial de mantener el orden social y perseguir la justicia en una sociedad dada. Estas instituciones, ya sean de naturaleza coercitiva o jurídica, son concebidas con la finalidad de preservar el orden, aunque el modus operandi de estas exhibe variaciones sustanciales en cada sociedad. La Unesco, en 1948, resaltó que las instituciones políticas están intrínsecamente ligadas a la orientación y consecución de la estabilidad social, con el propósito de resguardar la evolución de la sociedad.
Sin embargo, en la actualidad se percibe que aquello que en su momento fue vislumbrado por la Unesco se encuentra sujeto a interrogantes y tensiones, aspecto que ha sido corroborado en periodos recientes según diversas encuestas (Cadem, Criteria, Ipsos y Lapop). De acuerdo con el índice de participación electoral registrado en las elecciones parlamentarias de 2017, que se situó en un 46 %, constituyó una evidencia contundente de la arraigada presencia de una cultura de desafección política en la sociedad. Este notable nivel de abstención electoral no solo encuentra su explicación en el persistente desinterés que la población ha venido manifestando hacia la política institucional a lo largo de más de dos décadas, sino que también se vincula con otros indicadores que sub-yacen a este comportamiento. Entre estos factores destacan la marcada desconfianza hacia las instituciones, tanto públicas como privadas. Este fenómeno, según lo argumentado por Morales (2008), trasciende la esfera meramente política para involucrar aspectos más amplios de la vida social. En este sentido, la desafección se manifiesta como un fenómeno multifacético enraizado en la desconfianza generalizada.
En términos generales, la desafección en las democracias contemporáneas ha sido asociada con la frustración experimentada por la ciudadanía frente a los resultados de la actividad política, como señala Paramio (1999). Asimismo, complementan una conceptualización más amplia Montero, Gunther y Torcal (1998), para quienes la desafección se configura como un conjunto de sentimientos difusos que llevan a las personas a percibir los asuntos políticos como algo distante, carente de relevancia y significado. Estos sentimientos negativos inducen un comportamiento de incomodidad o rechazo hacia el proceso de toma de decisiones políticas y sus principales protagonistas.
En virtud de lo expuesto, las instituciones políticas en Chile, en las que por cierto se encuentran las FF. AA., son objeto de escrutinio y evaluación por parte de la población, y como se ha dicho antes, cuentan con una alta aprobación ciudadana, no obstante, parte de la sociedad que se identifica con el fenómeno de la desafección incide directamente en la legitimidad civil conferida a dichas instituciones, con repercusiones subsiguientes sobre la población que representan.
Sobre este contexto de desafección, cinismo o alienación, como lo señala Mardones, se evidencia un fenómeno paralelo, el empleo de las FF. AA. para tareas de orden público, en especial a partir de las manifestaciones sociales ocurridas en el año 2019 (Varas, 2021). En este período surge el interrogante acerca de la idoneidad y estructura que sustenta la organización de la defensa nacional. En simultáneo, se cuestiona de nuevo la eficacia de dichas fuerzas al ser desplegadas en tareas de mantenimiento del orden público, como respuesta a las protestas, a la prestación de servicios durante una pandemia y al enfrentamiento de violencia coercitiva.
Para una parte de la población nacional se distingue el período 1973-1990 como gobierno militar, para otra parte como dictadura. Según Foucault, la demarcación entre relaciones de poder y estados de dominación se establece mediante el criterio de presencia o supresión de la libertad (citado en López, 2010, p. 16). Los informes Rettig y Valech, posteriores al fin del gobierno militar, revelan que el régimen resultó en 31 686 víctimas directas. Estos informes documentan vulneraciones a los derechos humanos durante ese período y proporcionan una comprensión crítica del momento.
De esta forma, la comparación entre el gobierno militar y el estallido social de octubre de 2019 fue una constante que para algunos revelaba paralelos preocupantes. Veinticinco años después de estar bajo el gobierno militar, se repiten patrones de violencia y situaciones de derechos humanos en un entorno democrático (ONU, 2019). La crisis sociopolítica desencadenada por el alza en el precio del transporte público en 2019 desató la indignación, inicialmente liderada por estudiantes secundarios que impulsaron la evasión masiva del transporte. Este descontento se extendió a diversos sectores de la población, culminando en un estallido social el 18 de octubre, marcado por masivas protestas y manifestaciones (Garcés, 2019).
Al respecto cobra importancia el relato. Se inicia la construcción política del discurso sobre la desprotección del Estado en el contexto neoliberal y la desconfianza institucional arraigada desde el final del gobierno militar. Estas dinámicas revelan tensiones subjetivas, sociales y económicas que han coexistido y legitimado un estado de cosas tolerado. La falta de respuesta a las demandas ciudadanas, en medio de casos de corrupción y carencia de políticas inclusivas, ha generado frustraciones y expectativas. El análisis destaca la transformación de estas dinámicas en un fenómeno político reconocido, señalando el surgimiento de condiciones estructurales que antes, aunque públicas, no adquirían plena relevancia política (Araujo, 2019, p. 10).
Respecto de las instituciones de la defensa, José Miguel Piuzzi, en Fuerzas Armadas y sociedad: Algo más que sentido común (2018), señala que, a pesar de los estudios periódicos sobre "Fuerzas Armadas y sociedad", el conocimiento actual, en especial en Latinoamérica, sigue siendo limitado. Piuzzi resalta la importancia de comprender los cambios sociales y culturales recientes y sus repercusiones en el ámbito militar, abordando dimensiones organizativas, profesionales e institucionales.
En relación con la visión de Piuzzi surge la pregunta acerca del interés existente por comprender los cambios sociales que impactarán en las FF. AA. En El lugar de las Fuerzas Armadas en las Ciencias Sociales, Miguel Alfonso Baquer argumenta que estas ocupan un lugar clave en áreas como el derecho constitucional y la opinión pública. Los juicios de valor asignados tienden a ser estáticos, alterándose solo con eventos como guerras o crisis. Baquer destaca que, a pesar de acciones positivas o negativas, la percepción arraigada en la sociedad persiste, siendo difícilmente modificada, incluso cuando la defensa se presenta como un beneficio de la política pública.
En síntesis, la confianza depositada por los ciudadanos en las instituciones políticas desempeña un papel crucial en las democracias. La relación de confianza entre ciudadanos, gobiernos e instituciones impacta directamente en la legitimidad y estabilidad de los regímenes democráticos (Bianco, 1994; Citrin y Muste, 1999; Levi y Stoker, 2000). La confianza, siendo un recurso tanto para ciudadanos como para gobiernos, simplifica la toma de decisiones para los ciudadanos y proporciona certeza a los gobiernos, reduciendo la necesidad de coerción. En este contexto, se convierte en una fuente de poder gubernamental (Bianco, 1998; Citrin y Muste, 1999).
En este escenario no resulta extraño observar tendencias como las identificadas por el Center for Public and Political Studies, que indican, por ejemplo, que en Europa occidental, no más del 25 % de los jóvenes en edad de prestar servicio militar estarían dispuestos a defender y sacrificar sus vidas por su patria. En el caso de Chile, la situación no difiere de forma significativa, según datos obtenidos de la encuesta realizada por la Worldwide Independent Network of Market Research. Cuando se les preguntó si estarían dispuestos a pelear por su país en caso de una guerra, la tendencia revela que la mayoría opta por la opción "no", siendo esta brecha más pronunciada entre los jóvenes de 18 a 34 años. Este patrón contrasta con la respuesta en grupos etarios más avanzados, en los que la proporción se invierte con respecto a los porcentajes anteriores.
A partir de estos criterios y de las situaciones de violencia ocurridas en el norte del país, el Estado de Chile ha promulgado decretos supremos sucesivos que han asignado nuevas tareas relacionadas con el control de fronteras y el orden público, con los que ha establecido así estados de excepción constitucional y el apoyo a la policía, lo que confirma el empleo militar en estas tareas.
Una evidencia de ello es el Decreto Supremo N.° 265, del 9 de julio de 2019:
Que, conforme a lo establecido en la Constitución Política de la República es deber del Estado resguardar la seguridad nacional y dar protección a la población y a la familia.
Que, la amplia extensión territorial y las extremas características geográficas y climáticas de la frontera de nuestro país constituyen condiciones objetivas que requieren que determinados sectores fronterizos sean reforzados, con miras a la prevención, detección y control de ilícitos asociados al narcotráfico y al crimen organizado transnacional. Para abordar lo anterior, se requiere contar con un trabajo conjunto interagencial que propenda por combatir de manera eficaz y eficiente los ilícitos reseñados. (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile [BON], 2019)
Al respecto, el DS N.° 265 establece que:
Artículo primero: Autorizase la colaboración de la Fuerzas Armadas con las autoridades civiles y policiales competentes para actuar en relación a actividades que se vinculen al tráfico ilícito de migrantes, y al narcotráfico y crimen organizado transnacional, en el marco de las facultades que la Constitución y la ley les otorguen, en zonas fronterizas del territorio nacional.
Artículo segundo: Para materializar la referida colaboración, delégase en el Ministro de Defensa Nacional, la facultad de suscribir, por orden del Presidente de la República, los decretos supremos que ordenen la organización y distribución de unidades de las FF. AA., que tengan por objeto el despliegue de unidades aéreas, terrestres y/o marítimas para prestar apoyo logístico, de transporte y tecnológico, en zonas fronterizas del territorio nacional.
Por tanto, se ampliaron las facultades de las FF. AA. para colaborar con autoridades civiles y policiales en la lucha contra el narcotráfico, el crimen organizado transnacional y el tráfico ilícito de migrantes en la zona fronteriza (Cociña y Andrade, 2021). Este decreto reveló una apuesta por fortalecer las atribuciones militares y comprender la migración desde una perspectiva de seguridad, lo que muestra una tendencia hacia la militarización de la frontera (Cociña, 2021).
En medio del debate generado por las diferentes posturas de autoridades y académicos sobre el papel de las FF. AA. en el marco del DS N.° 265, no es sorprendente que se hayan generado controversias y discusiones sobre su implementación. De hecho, ha suscitado un interés variado en imponer diferentes visiones, como lo muestra la tabla siguiente, correspondiente a juicios vertidos por autoridades, parlamentarios, políticos y académicos chilenos sobre el rol de las FF. AA.:
Tabla 1 Visiones respecto del Decreto Supremo N.° 265
| Antecedentes | Asunto | Propuestas |
|---|---|---|
| Presidente de la República (2019) firma decreto que facilita colaboración de Fuerzas Armadas para combatir el narcotráfico en la frontera (El Mostrador / Sebastián Piñera, 2019). | Colaboración en vigilancia y apoyo logístico, de transporte y tecnológico para aumentar la eficacia en la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado. | "FF. AA. pueden hacer un enorme aporte para proteger mejor a nuestras fronteras, para evitar que los narcotraficantes y el crimen organizado ingresen drogas que envenenan a nuestra juventud u organicen actos que destruyen la paz y la seguridad". |
| Ministro del interior consultado anteriormente al respecto decía que "nosotros lo tenemos descartado, son las policías las que tienen las competencias, la preparación y el trabajo profesional para combatir al narcotráfico" (El Mostrador / Andrés Chadwick et al., 2019). | Evidencia el cambio de opinión del Ejecutivo en esta materia. | "No es necesario ni conveniente, tenemos nuestras policías, nuestros Carabineros y nuestra PDI, que tienen la preparación policial, que es la que se requiere para estos efectos para combatir y enfrentar a los narcotraficantes en este tipo de actividades, por lo que no vemos razón y conveniencia de recurrir a ningún EEC sobre esta materia". |
| Diputados de la República (parlamentarios por la región de Coquimbo) presentaron al Gobierno un plan para que las FF. AA. se involucraran en el combate al narco (El Mostrador / Álvaro Carter, Osvaldo Urrutia y Juan Manuel Fuenzalida, 2019). | Participación de FF. AA. en tareas de seguridad interior. | Aprecian la necesidad de integrarse a Carabineros y Policía de Investigaciones (PDI) para combatir al narcotráfico y el crimen organizado. |
| Ministro Defensa Nacional indicó que en el fondo todo seguiría rigiendo tal cual como en la actualidad. "No hay cambios respecto a la legislación actual, la función de orden público es de Carabineros e Investigaciones" (El Mostrador / Alberto Espina, 2019). | Solo establece un apoyo logístico y material de las instituciones castrenses a las policías, las cuales mantendrán sus actuales atribuciones legales. | No estamos haciendo ninguna variación respecto de los roles que corresponden a las FF. AA. |
| Senador de la República, el decreto del Gobierno es simplemente "inconstitucional" (CNN Chile / Francisco Huenchumilla, 2019). | El artículo 101 de la CPR establece claramente las funciones de las FF. AA., y ninguna de ellas tiene relación con el combate al narcotráfico. | En referencia a que el Ejecutivo realiza interpretaciones que se saltan la ley. |
| Senador de la República, todo genera un cuadro medio confuso. "Las FF. AA. van a prestar apoyo logístico, de transporte, algo de vigilancia, a las policías (Radio Cooperativa.cl / Ricardo Lagos Weber, 2019). | ¿Qué ha ocurrido que se requiere ahora que las Fuerzas Armadas asuman un rol muy protagónico en las fronteras para combatir el narcotráfico? | Nuestras Fuerzas Armadas están preocupadas de las fronteras de Chile 24 / 7. |
| Director ejecutivo del Centro Democracia y Comunidad (cdc) atribuyó la medida del Gobierno a su “desesperación por la baja en encuestas” (Radio Cooperativa.cl / Eugenio Ortega, 2019). | El decreto cambia la política de Estado por años imperante en la materia. | En años anteriores se elaboraron Libros Blancos de la Defensa para tener “Política de Estado” en defensa nacional y ahora la borran de un plumazo al dar rol, por decreto, a las ff. aa. en la lucha contra el narcotráfico. |
| Vicepresidente ejecutivo de América Solidaria (El Mostrador.cl / Benito Baranda, 2019). | “Me huele más a control migratorio que a control de drogas”. | Critica el empleo de las ff. aa. y otros propósitos encubiertos. |
| Profesor de derecho constitucional de la Universidad Diego Portales y de la Universidad Ruthgers (usa) (Reyes / Jorge Contesse, 2019). | Que Contraloría no tome razón de este decreto y que, en cualquier caso, una materia como esta se discuta en el Congreso Nacional. | Resguardar fronteras y prevenir y sancionar el narcotráfico son tareas fundamentales para este y cualquier Gobierno. Es su obligación, pero deben sujetarse a la Constitución y las leyes. |
| Académico en su libro Puntos de Fuga, Política y Sociedad en el Chile del siglo xxi (Varas, 2021). | Tal política muestra una forma sesgada de concebir la gestión del Estado en democracia y la ausencia de una visión que le dé un lugar significativo a las instituciones armadas en la proyección estratégica del país. | Involucrar a las ff. aa. en tareas no profesionales, por una parte, considera de hecho que parte de sus recursos están “ociosos” (si así fuera requeriría una profunda reforma). |
| Analista internacional de “ff. aa. y narcotráfico”. La medida impulsada por el Gobierno para permitir la participación de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el narcotráfico sigue despertando polémica (El Mostrador.cl / Raúl Sohr, 2019). | La medida es totalmente innecesaria, no significa ningún planteamiento nuevo y expone a las ff. aa. a otros riesgos. | “En todos los países en donde los militares participaron en este tipo de actividades se dio este dicho tan popular que dice: ‘El que va a la guerra le entran balas’. Y las balas que entran a las ff. aa. es la corrupción". |
Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos en medios de prensa, libros y revistas digitales de carácter nacional (2019-2022).
De estos disímiles fundamentos se presenta un amplio espectro de interpretaciones sobre los planteamientos; al mismo tiempo, evidencian la controversia respecto de un problema que se torna preciso resolver. Veamos ahora cómo interpretar lo sucedido.
Securitización: desvelando incógnitas de una teoría que transforma amenazas en prioridades de seguridad
La seguridad se ha convertido en un concepto clave que nos permite entender todo tipo de conflictos sociales y situaciones peligrosas. Williams y McDonald (2018, p. 1) señalan que la seguridad se ha convertido en un factor crítico de supervivencia dentro de un sistema anárquico por excelencia (Costa, 2016). La búsqueda de la seguridad implica la identificación de un problema y una amenaza existencial que pone en riesgo la supervivencia de algo que se percibe como importante y legítimo. Es ahí es donde entra en juego el "movimiento securitizador" de un "actor securitizante" que propone medidas extraordinarias para enfrentar esa amenaza (Buzan y Weaver, 2003).
En esta dinámica, es fundamental entender que la securitización no es algo habitual en la política cotidiana y requiere un enfoque específico para garantizar la supervivencia del objeto referente (Buzan, Weaver y De Wilde, 1998, p. 36). Solo así se pueden abordar de manera adecuada los desafíos y peligros que enfrenta en el mundo actual.
De acuerdo con esto, el "actor securitizante" genera la necesidad de usar normas que escapan de los márgenes políticos tradicionales, es decir, requiere de la aplicación de "medidas extraordinarias", justificadas por razones de seguridad (Buzan y Weaver, 2003). Tales medidas se sostienen con base a un "discurso securitizante" (Buzan y Hansen, 2009), el cual involucra un acto deliberado del habla que le otorga especial relevancia al problema, para que alcance un alto nivel de interés e importancia en la agenda de seguridad. Veamos la figura 1:
Fuente: elaboración propia a partir de Harvey, H. y Gallardo, F. (2022).
Figura 1 Ejemplo de activación de la securitización
En efecto, la seguridad es entendida como un acto "del habla" asociado con la utilización de esta palabra, lo que se traduce en un "acto discursivo" orientado hacia una "audiencia" objetivo, a la cual se procura convencer respecto de los peligros de la "amenaza existencial", en relación con el "objeto referente", de tal forma que acepte la ejecución de las "medidas extraordinarias". Al final, la aprobación de estas medidas permite que el problema sea efectivamente "securitizado" y lograr el propósito que se buscaba (Buzan, Weaver y De Wilde, 1998).
En cuanto al "movimiento securitizador", propone "medidas extraordinarias". Por esto existirán sectores que apoyarán el proceso y, a su vez, otros cuya aplicación les afectará; estos se denominan "actores funcionales", los cuales pueden llegar a influir de forma significativa en las decisiones respecto de la problemática de seguridad (Buzan, Weaver y De Wilde, 1998).
Securitización en debate: descifrando las semejanzas y coincidencias en el empleo de las FF. AA. en Chile bajo el Decreto 265
En el contexto actual de ola migratoria y crimen organizado en las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y Antofagasta, el Gobierno chileno ha decidido desplegar a las FF. AA. en la macrozona norte para colaborar en el control fronterizo y en tareas de orden y seguridad pública. Sin embargo, esta iniciativa no ha estado exenta de controversia, por cuanto el empleo de las instituciones armadas en estas tareas ha sido cuestionado. El comandante en jefe de Ejército ha manifestado su preocupación de que las FF. AA. se desvíen de su labor principal, mientras que el comandante en jefe (s) de la Armada ha enfatizado la necesidad de contar con un amparo jurídico sólido para actuar con tranquilidad y cumplir con el deber que se le solicita al Estado5.
Es importante destacar que en la actualidad existe otro decreto, el DS 78, que "Delimita áreas de zonas fronterizas a resguardar por parte de las FF. AA. y de orden y seguridad pública, designa a oficiales generales que señala e instruye lo que se indica", y además la Ley N.° 21 542 "Protege Infraestructura Crítica". Se trata de dos importantes disposiciones legales que entraron en vigencia en el año 2023 y buscan fortalecer el control fronterizo y la seguridad pública en el país. Con la aprobación de la Ley de Infraestructura Crítica se ha delegado a las FF. AA. la responsabilidad de controlar la identidad y registros en las zonas fronterizas.
Sobre este contexto, las fronteras son importantes como símbolo de la soberanía, y esenciales para las relaciones internacionales. También tienen implicaciones sociales y de seguridad, ya que pueden ser una barrera que delimite comunidades y sentimientos de pertenencia. Las fronteras tienen un papel en la construcción de realidades y en cómo las comunidades se desarrollan y se entienden a sí mismas (Ruiz, 2021).
a. Actor securitizante: poder ejecutivo
Al identificar las particularidades de la problemática que se presenta en la frontera de la zona norte del país y las presiones que recibe el poder ejecutivo respecto del manejo del crimen organizado y el narcotráfico en aumento en esta zona geográfica, este define la demanda. En su calidad de poder ejecutivo de Chile tiene las atribuciones para promulgar decretos y usar las capacidades que mantiene a su disposición, la cooperación entre ministerios y la obligación de mitigar los efectos de tales hechos delictivos; su principal fortaleza radica en el poder conferido por la ciudadanía para ejercer sus tareas. A su vez, de gran manera enfoca su labor a partir de razones que tienen que ver con la condición de la seguridad nacional.
b. Objeto referente: la población
Chile limita al norte con Bolivia y Perú con base en el legado colonial y las guerras contra la Confederación (1836-1839) y la Guerra del Pacífico (1879-1883). Desde 1975 se inició un proceso de mayor cercanía entre las poblaciones fronterizas. Con la creación de una zona franca en la región de Tarapacá (González, 1992) se ha permitido el intercambio comercial (Aranda, Ovando y Corder, 2010) y la movilización de bienes y capitales en la subregión andina (Tapia, 2012). A esto hay que sumar las acciones contribuyentes al desminado, que corresponden al régimen militar chileno (Correa y García, 2013).
Para Chile, la población representa el fin último de los recursos y funciones gubernamentales de un Estado, con el propósito de garantizar su bienestar y generar las condiciones para beneficio de sus conciudadanos; son tareas fundamentales para el desarrollo humano e integral de las personas. Las capacidades disponibles, en cuanto a recursos humanos, medios materiales y tecnologías múltiples que administra el poder ejecutivo, contribuyen de manera significativa a generar la seguridad como necesidad prioritaria de la población.
Al considerar los acontecimientos que afectan a la zona norte del país, la población se encuentra bajo una amenaza existencial, situación que se agrava debido a la crisis migratoria, lo cual podría provocar una "mayor inseguridad y miedo" (Larsen, 2018).
Por consiguiente, para el caso de Chile se considera como objeto referente a la población, que requiere medidas de protección extraordinarias, superiores a las ya existentes, que salvaguarden su desarrollo frente a las trágicas consecuencias que representan la migración irregular, el crimen organizado y el narcotráfico, entre otras amenazas, por lo que las FF. AA. vienen a ser la solución.
c. Audiencias: poder legislativo y Contraloría General de la República
Para desarrollar este movimiento securitizante, el acto discursivo tiene el propósito de convencer a dos audiencias (Mcinnes y Rushton, 2011). En este caso, el poder legislativo y la Contraloría General de la República (CGR) han dispuesto una nueva regulación.
El poder legislativo, consecuente con sus atribuciones para discutir y producir leyes en temas propios de la seguridad nacional, debe revisar y negociar los acuerdos y normas que busquen regular los asuntos de seguridad (Larsen, 2018).
La segunda audiencia se ve representada por la CGR, puesto que sus atribuciones podrían considerar la propuesta del DS del ejecutivo como "fuera de rango o norma legal", delimitando, a su vez, las particularidades. Su potestad legal ha dotado de un carácter vinculante sus informes y dictámenes, lo que ha permitido la formulación de la legislación legitimada. En tal sentido, sus competencias podrían aprobar o rechazar los planteamientos del DS que se propone, cabiendo la posibilidad de generar un revés al ejecutivo.
En consecuencia, la CGR aprueba el DS N.° 265, tomando en consideración la participación de las FF. AA. en la frontera norte del país como una colaboración interagencial y delegando en el ministro de Defensa Nacional las facultades en la materia que indica (BCN, 2019).
En tal directriz tuvo a la vista la Constitución6, el Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional y los protocolos suscritos por Chile para luchar contra la delincuencia organizada transnacional. A su vez, el artículo 32 N.° 17 de la CPR establece como atribución del presidente de la República, "disponer de las fuerzas de aire, mar y tierra, organizarlas y distribuirlas de acuerdo con las necesidades de la seguridad nacional". En ese contexto, los protocolos contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, y para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, en especial de mujeres y niños. Asimismo, se asumen los protocolos en Materia de Prevención y Control del Crimen Organizado, y el contenido de la Resolución N.° 7, de 2019, de la CGR7.
Se entiende que la colaboración está obligatoriamente sometida a la evaluación y decisión política, que corresponden al ministro del Interior y Seguridad Pública, acorde con la Ley N.° 20 502, en coordinación con el ministro de Defensa Nacional, no pudiendo las FF. AA. materializar el referido apoyo de manera autónoma, quedando en todo momento sometidas a la autoridad civil encargada de esta materia.
Un aspecto esencial del decreto es su carácter fronterizo, por lo cual debe cumplirse conforme a las facultades que según el Decreto con fuerza de Ley N.° 4 de 1967, el Ministerio de Relaciones Exteriores confiere a la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado.
Con lo anterior, el proceso de securitización de las migraciones puede entenderse como una muestra del estado de excepción en las democracias actuales, tal como lo plantea Agamben, y que surge a raíz de la emergencia del terrorismo internacional tras los atentados del 11 de septiembre del 2001 (Agamben, 2004).
d. Discurso: crimen organizado y narcotráfico como amenaza transnacional
En el año 2018, el presidente sostuvo lo siguiente:
Sabemos que por esta zona norte ingresa al país gran parte de la droga que finalmente termina destruyendo a nuestros niños, a nuestros jóvenes y a nuestras familias. Por eso, nuestro compromiso con el crimen organizado es una guerra sin cuartel, sin misericordia. Porque nuestra solidaridad está con los chilenos y chilenas que debemos proteger de estos delincuentes organizados. (Secretaría General de Gobierno, 2018)
Posteriormente, señaló en el año 2019 que "este decreto permite a las Fuerzas Armadas aportar sus capacidades en la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado en nuestras fronteras".
Cabe consignar que, al identificar actores, los migrantes irregulares por lo general son vistos como una amenaza al orden público interno, por su presencia en las ciudades y por el aumento de la criminalidad, así como un riesgo a la seguridad del Estado, debido a su vinculación con fenómenos criminales transnacionales (Sassen, 2007). Esto justifica la seguridad y militarización de las fronteras (Quinteros, Dufraix y Ramos, 2019).
Por consiguiente, el movimiento securitizante desarrolla su discurso con los siguientes aspectos existenciales: la categoría legal del migrante irregular se considera una infracción que pone en peligro la seguridad del Estado al violar las normas de control de fronteras (Campesi, 2012, p. 7). Esto contribuye a caracterizar a los migrantes irregulares como portadores de riesgo y a cuestionar la capacidad del Estado para proteger su territorio (Guild, 2009, p. 52).
En conjunto, es evidente que la Globalización no ha eliminado las fronteras, sino que las ha transformado en herramientas políticas cruciales para supervisar las acciones transnacionales ilícitas y clandestinas (Sassen, 2007). En consecuencia, algunos flujos transnacionales han salido beneficiados, mientras otros son sometidos a un escrutinio y vigilancia exhaustiva, lo que ha llevado a su securitización (Deleixhe et al., 2019, p. 645; Huysmans, 2006).
Al considerar a los migrantes irregulares como posibles enemigos capaces de comprometer la seguridad nacional y la propia existencia de la sociedad, distintas autoridades recurren a una retórica que justifica medidas políticas excepcionales, como las únicas soluciones viables para hacer frente a lo que perciben como un peligro existencial.
A tres años de su aplicación, los resultados siguen siendo parciales. Los protocolos de mitigación dispuestos en Chile, en el caso del DS N.° 265 de 2019 y el DS N.° 78 de 2023, han sido insuficientes para terminar el problema, siendo evidente la necesidad de aplicar otras herramientas que cumplan otras funciones. Para Leal y Duhalde (2023) esto refleja la urgencia de implementar medidas extraordinarias, en términos de fortalecer las policías y los mecanismos de seguridad mediante la fuerza militar. Al respecto afirman lo siguiente:
Desde nuestra perspectiva, las elevadas proporciones de movilidad humana que atraviesa la región, deben abordarse de forma conjunta entre los países de esta zona geográfica, con un enfoque humanitario, coordinando medidas bilaterales y multilaterales. Para ello, es significativo contar con políticas públicas preventivas, que permitan mejorar la gestión migratoria, tener personal capacitado en Derechos Humanos y acciones humanitarias, junto a la participación de organizaciones no gubernamentales, colectivos y gobiernos locales, quienes han tenido un papel fundamental. Esto debe avanzar, sin dejar atrás el resguardo de los habitantes en la Macrozona Norte. (Leal y Duhalde, 2023)
e. Medidas extraordinarias de securitización de la macrozona norte
Chile ha implementado, desde hace más de dos décadas, una serie de medidas y políticas públicas con el propósito de detener el avance de fenómenos criminales transnacionales. En octubre del 2011, el Gobierno dio a conocer el "Plan Frontera Norte", el cual constituye una política pública que se desprende como un programa del "Plan Chile Seguro" y cuyo objetivo era evitar el ingreso de droga por las fronteras terrestres y marítimas del norte.
Esta situación se vio agravada en el espacio fronterizo del Norte Grande chileno. Entre los años 2010 y 2019, las regiones de Arica y Parina-cota, Tarapacá y Antofagasta concentraron el 78 % de los decretos administrativos de expulsión y el 67,7 % del total de expulsiones ejecutadas por la policía de investigaciones (PDI) (Dufraix, Ramos y Quinteros, 2020).
Lo que exige la CPR, en virtud del principio de legalidad contenido en el artículo 7°, es que si un órgano ejerce actividades policiales, esto ocurra porque la ley le atribuyó esa función. El Decreto N.° 265 no entrega una nueva función a las FF. AA., sino que regula una existente que ha sido declarada, incluso expresamente, en los Libros de la Defensa Nacional del año 1997 (p. 73, 88 y 125), 2002 (p. 50, 73 y 107), 2010 (p. 264) y 2017 (p. 34, 60 a 62, 73 y 74) (Galli y Poblete 2019).
En agosto de 2014, la Subsecretaría de Prevención del Delito publicó el "Plan Nacional de Seguridad Pública y Prevención de la Violencia y el Delito, Seguridad para Todos", con el que el Gobierno se comprometió en la elaboración de una política nacional contra el narcotráfico, orientando sus esfuerzos en el control fronterizo. De ese modo, el denominado Plan Frontera Norte contra el narcotráfico se incrementó con refuerzo tecnológico y de infraestructura de las instituciones del ámbito de la seguridad nacional.
De tal manera, fuentes castrenses señalan que:
[...] dentro de la tarea que realiza la Institución en la frontera destaca la Operación Jarkaña, la que ha llevado al Ejército a desplegar patrullas en el área de responsabilidad de la localidad de Cariquima por el norte y de Ujina por el sur. A través de tareas de instrucción, entrenamiento, presencia militar y reconocimiento se genera una disuasión efectiva que permite aumentar la seguridad de la población y mantener la integridad territorial en la zona de responsabilidad altiplánica fronteriza.
Agregó que este es un aporte al Área de Misión de Seguridad e Intereses Territoriales. Hay que destacar que el accionar de estas patrullas tiene su sustento jurídico en el Decreto 265 (Ejército de Chile, 2020).
f. Actores funcionales: coaliciones políticas
Los actores funcionales (Buzan, Weaver y De Wilde, 1998, pp. 75-79) que presentarán una oposición significativa serán las coaliciones políticas contrarias al ejecutivo del que emanó el Decreto. En esta lógica, el relato de diferentes interlocutores proporciona una lectura en contra de la medida: el movimiento securitizante afecta directamente a la sociedad y sus instituciones, pretendiendo influir en la toma de decisiones y en las medidas extraordinarias que se han propuesto.
En este plano, las contraposiciones expresadas en la utilización de las FF. AA. en tareas distintas a las de su génesis, argumentan una contradicción con el artículo 101 de la CPR que establece claramente sus funciones. Así, el relato enfatiza en que el artículo 101 no señala que sea función de las FF. AA. el combate al narcotráfico, y que más bien lo que más está detrás es un control migratorio que de drogas.
Tabla 2 Cronología de las políticas contra el narcotráfico en Chile
Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos en medios oficiales de prensa digital nacional.
A continuación, se exponen los principales elementos del proceso:
Tabla 3 Securitización en debate en torno al DS N.° 265
Fuente: elaboración propia.
Conclusiones
Las instituciones que componen las FF. AA. chilenas, independiente se su elevado prestigio y evaluación, no están exentas de cuestionamiento. Eventos históricos, como el período del gobierno militar en Chile (1973-1990), han dejado una huella en la percepción pública de ellas, pudiendo esto generar un sentimiento de desafección. La relación entre las FF. MM. y la sociedad puede estar influenciada por la memoria histórica y las acciones pasadas. Asimismo, la evolución de las amenazas y desafíos en los ámbitos global y nacional pueden generar preguntas sobre la adecuación de las estrategias de defensa y el papel de estas instituciones de abordar nuevas realidades.
Dejando de lado todas las críticas respecto a temas de derechos humanos, devenidas del gobierno militar, el país ha asumido que su principal fortaleza radica en el cumplimiento de tareas con estricto apego a la ley y sus autoridades. En ese contexto, verlas involucradas en el cumplimiento de tareas de orden interno resulta ser un proceso asumido con total profesionalismo e interés superior. Sin embargo, el área de la misión principal de las FF. AA. sigue siendo la defensa. Por esto pareciera que la más importante controversia se refiere a generar una estrategia superior para este tipo de empleo, lo que permitiría diseñar una estructura y procesos en contribución hacia este nuevo rol.
Las consecuencias de desarrollar nuevas tareas sin una estrategia superior generan adaptaciones de materiales, equipos y recursos humanos con resultados poco previsibles. Entrenadas en especial para otros fines, por una parte, las instituciones de la defensa dejan expuestas la operatividad de una parte de los medios, pudiendo restringirse algunas capacidades para su rol principal y, por otra parte, designando una fuerza entrenada para áreas en las que en este momento no debiera contar con todas las competencias. Esto además se vincula en particular con el riesgo de ampliar los alcances de excepcionalidad a otros contextos y lugares que se relacionen con el aumento de la delincuencia y la criminalidad. Está pendiente el análisis de las reglas del uso de la fuerza, cuestión que dejo planteada para un abordaje posterior.
En cuanto a una posible desafección institucional, puede manifestarse mediante diversos elementos sociales asociados principalmente con una crisis de confianza en las instituciones del Estado, por lo que no es una situación privativa de las FF. AA., sino un fenómeno transversal a las organizaciones actuales, aunque para el caso de las instituciones de la defensa debe influir la persistencia de una memoria histórica negativa, sobre todo relacionada con situaciones de derechos humanos del pasado. Las controversias, a su vez, independientes de la interpretación de la ley, también van en relación con tendencias externas, elementos históricos y del conocimiento que se tenga sobre las capacidades de las FF. AA.
Aunque la defensa nacional se encuentre cada vez más integrada a la cultura, la economía y la sociedad en general, se percibe por la población como un rol mitigador. El Decreto Supremo N.° 265 de 2019 es una apuesta para poner a las FF. AA. chilenas en un área de misión para la cual, pareciera, al menos de forma general, no percibirse una estrategia definida, independiente de la generada por la propia fuerza militar que sortea con éxito la tarea. Cabe preguntarse si no va siendo el momento de crear o adaptar una institucionalidad que efectivamente se ocupe de la seguridad en el contexto de las amenazas existentes en Chile. Alejar a las FF. AA. de su área de misión tradicional no solo condiciona la relación con otros actores, sino que es indicador de que no se han logrado resolver las situaciones de fondo que las cuestionan.
