Introducción

De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS) cada año mueren cerca de 1,35 millones de personas en las carreteras del mundo entero (^{World Health Organization, 2018, p. 22}). Un 93% de los accidentes de tránsito ocurren en países de ingresos bajos y medianos. Los peatones, ciclistas, conductores o pasajeros de vehículos de dos y tres ruedas representan la mitad de todas estas muertes, sin contar que entre 20 y 50 millones de personas padecen traumatismos no mortales a causa de estos incidentes, con secuelas de discapacidad permanente (^{World Health Organization, 2018 p.22}).

El panorama anterior presenta la necesidad de coordinar acciones para la seguridad vial, de ahí que sea un tema que aparece en la agenda internacional (^{Organización de las Naciones Unidas, 2010, p. 8}). De otro lado, una de las metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) es reducir a la mitad el número de muertes y traumatismos causados por accidente de tránsito para el 2020 (^{Organización de las Naciones Unidas, 2015, p. 1}). Sin embargo, aún no se ha logrado, incluso, se prevé un aumento de los casos lo que supondría que, para para el año 2030, la accidentalidad vial se convertiría en la septima causa de muerte, si no se logra una prevención efectiva y sostenible (^{World Health Organization, 2016, p. X}).

En Colombia se han venido implementando diversas acciones en este tema, entre otras, el establecimiento del Código Nacional de Tránsito Terrestre (^{Congreso de la República, Ley 769 de 2002}), la creación de la Agencia Nacional para la Seguridad Vial (^{Congreso de la República, Ley 1702 de 2002}) y la definición del Plan Nacional de Seguridad Vial 2011 - 2021 (^{Ministerio de Transporte, Resolución 2273 de 2014}) entre otros. Adicionalmente, el ^{Ministerio de Salud y Protección Social (2019)} definió dentro de sus prioridades abordar la inseguridad vial como un problema de salud pública, teniendo en cuenta las cifras de fallecidos, lesionados y personas con discapacidad por AT a través de la Guía para la implementación de la estrategia de movilidad segura, saludable y sostenible. De otro lado, en el cuerpo normativo del país, se ha establecido la seguridad vial como el conjunto de acciones, mecanismos, estrategias y medidas orientadas a la prevención de accidentes de tránsito, o a anular o disminuir los efectos de estos, con el objetivo de proteger la vida de los usuarios de las vías (^{Ministerio de Transporte, Resolución 2273 de 2014}). De la anterior definición es posible identificar, al menos, dos conjuntos integrados: las acciones contempladas para prevenir los accidentes, mientras el segundo son las acciones orientadas a mitigar y superar los efectos del accidente, esto se conoce como seguridad activa y seguridad pasiva, respectivamente.

A pesar de estos esfuerzos, en Colombia fallecieron 6.892 personas por esta causa en el año 2019. Los peatones, motociclistas y ciclistas son los que más aportan a la mortalidad (I^{nstituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, 2019}). Antioquia es el departamento en donde se presentan más muertes en las vías, seguido de Valle del Cauca y Bogotá D.C. Frente a las lesiones por accidentes de tránsito, para el 2018 se presentaron 39.537 casos. Las incapacidades medicolegales de las víctimas de lesiones por accidentes de tránsito son en su mayor proporción entre 1 a 30 días (55,8%), seguidas de aquellas de 31 a 90 días (38,2%) (^{Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, 2019}).

Las políticas públicas corresponden respuestas organizadas de la sociedad frente a situaciones socialmente problemáticas. Están compuestas por un conjunto de acciones y decisiones que son resultado de la interacción entre distintos grupos sociales e institucionales. Además, contienen las creencias sobre el problema público, sus causas y los actores que intervienen. De otro lado, la solución propuesta se construye en el marco de los valores, normas y reglas morales que comparten la mayoría de los miembros o los grupos con mayor visibilidad, participación y poder de la sociedad que las elabora (^{Montenegro Martínez et al., 2020}, p. 1)

Estudiar la acción pública habilita la comprensión de los marcos conceptuales sobre los cuales se analizan y se abordan los problemas públicos y de los actores que participan, entre otros, poniendo en evidencia la racionalidad, las construcciones del problema o los modelos mentales que la orientan. Su propósito es aportar elementos para fortalecer, reformular o transformar las bases sobre las cuales se configura la política pública y, de esta manera, mejorar su desarrollo.

Diversos son los tipos de enfoques a través de los cuáles se pueden analizar las políticas públicas, entre otros, Rezende (^{Vargas, 1999}, p. 66) establece que éstas pueden ser promocionales o correctivas. Las primeras hacen referencia a aquellas políticas estatales que tienen como propósitos promover el desarrollo, anticiparse a situaciones que pudieran venir. También pueden conceptualizarse como políticas preventivas o “ex - ante” ya que no corresponden a respuestas coyunturales, más bien, son formas de responder a situaciones socialmente problemáticas desde una lógica prospectiva. Por su parte, las correctivas son aquellas en donde el Estado reacciona a problemas, necesidades o demandas ya explicitadas por la sociedad. De este modo, pueden ser denominadas como “ex -post” ya que son creadas como respuesta a una situación problemática que ya está instaurada.

En relación con estudios previos bajo esta perspectiva ^{Bax et Al (2014}), contrastaron las trayectorias en el desarrollo de conocimientos en seguridad vial y la formulación de políticas pública en Países Bajos para el periodo 1900 a 2010. Encontraron barreras para la utilización del conocimiento que se genera alrededor de la seguridad vial, para uso en las políticas públicas, entre otros, por que dicho conocimiento no está adaptado a las necesidades regionales y locales. Otro estudio previo realizado por ^{Flanningan y Khayesi (2021}), describió y analizó las actividades implementadas y reportadas en los informes de Naciones Unidas durante la década para la acción en seguridad vial 2011-2020. Se encontró una mayor participación de las actividades de gestión de la seguridad vial y una mayor frecuencia en general de las acciones realizadas en países de ingresos medios

Para el caso colombiano se ha abordado el análisis de las políticas de seguridad vial para algunos departamentos o ciudades a través de trabajos de grado en niveles de maestría (^{Cuadros, 2016}; ^{Barón, 2020}). No obstante, no se cuenta con un análisis que permita comprender las orientaciones de la política pública y la normatividad subsecuente en el país. En este sentido, el objetivo de este artículo es analizar la normatividad colombiana relacionada con regulación del tránsito y la seguridad vial emitida en Colombia durante el periodo 1990 - 2017, desde una perspectiva de políticas promocionales y correctivas.

Metodología

Se siguió un diseño tipo investigación documental (^{Valles, 1997}, p. 109), entendida como una estrategia metodológica orientada, para este caso, a la revisión de la normatividad emitida a nivel nacional en la regulación del tránsito terrestre y de seguridad vial.

Para ello se realizó una búsqueda de los documentos de tipo Ley y Decretos entre 1992 hasta el 2017 en el Sistema Único de Información Normativa del Estado colombiano del Ministerio de Justicia y del Derecho y se seleccionó aquella normatividad en donde se emitan directrices u orientaciones de forma directa o indirecta en seguridad vial o regulación de tránsito y transporte terrestre.

Se recolectó un total de 26 documentos, anexando 3 documentos del año 1990, dado que estaban vigentes para el año 1992. De estos 25 documentos, se excluyeron 8 textos puesto que correspondían a trámites administrativos del ente territorial para el sector transporte o fueron declarados inexequibles, quedando en total 18 textos normativos que, de forma directa e indirecta, establecen orientaciones sobre la regulación del tránsito, la circulación de vehículos automotores y de seguridad vial a nivel nacional (Ver Tabla 1).

Tabla 1 Políticas de regulación del tránsito, la circulación de vehículos automotores y de seguridad vial incluidas en la revisión 

^Fuente: elaboración propia.

Una vez se identificaron los documentos, y siguiendo las orientaciones de Galeano (2012), se configuró un inventario con los siguientes ítems: nombre del documento, tema del documento, año de publicación y emisor.

Resultados

Políticas Correctivas

El 65% corresponde a políticas correctivas, es decir políticas que afrontan un problema que se esté dando en la actualidad y que es percibido por la comunidad y demás instituciones sociales. La mayoría de estos documentos tiene como finalidad realizar reformas, correcciones a textos, regulaciones parciales a otras normas e incluso la imposición de medidas sancionatorias más fuertes para disuadir los comportamientos inseguros en la vía (ver Anexo 2).

Dentro de estas normas se encuentra el Decreto 1809 de 1990, que es a su vez una reforma del Decreto 1344 de 1970, el primer código de tránsito. El Decreto 1809 aterriza en el país bajo la coyuntura de motorización de la vida en el territorio, es decir, se enfrenta a la necesidad imperante de regular el transporte en un periodo histórico donde las normativas previas habían sido desbordadas por la motorización de la movilidad. Seguido de éste vienen los Decretos 2591 y 1951 de 1990, en donde se desarrollan ajustes al Decreto 1809 de 1990, señalando que esa modificación del Decreto 1344 de 1970, requirió 3 ajustes en el periodo de un año para el ejecutivo.

Posterior a estas órdenes del ejecutivo, el legislativo iniciaría con la Ley 276 de 1996 una contrarreforma para la Ley 105 de 1993, pues excluye la reposición del parque automotor a los vehículos de servicio público de zonas rurales, sugiriendo iniciativas que aumentan las brechas de inequidad social en el transporte.

En el 2002, luego de que la Ley 336 de 1996 abonara el terreno para la formulación de un nuevo código de tránsito, aparece la Ley 729 de 2002, el actual código de tránsito vigente. Si bien es cierto, el código retoma muchos elementos de las normas que deroga, cambia el paradigma de regulación y control de tránsito por el de seguridad vial, arrojando elementos importantes en seguridad activa y pasiva, tales como uso obligatorio del casco para motociclistas y acompañantes, cinturón de seguridad para pasajeros, mayor nivel de educación para solicitar la licencia, entre otros.

Posterior a la emisión del código, con la Ley 1239 de 2008 se empieza a descentralizar el control y la regulación de las velocidades en las vías, haciendo partícipes a municipios y departamentos. Así mismo, se empieza a visibilizar a los motociclistas como agentes importantes en la vía, por lo cual emite ciertas regulaciones para tratar de mejorar la seguridad para este tipo de actores viales.

A ocho años de emitido el código de tránsito, se presentaría su primera gran reforma, la Ley 1383 de 2010, una reforma que en términos generales aumenta las sanciones para los conductores y tipifica nuevas conductas susceptibles de infracciones de tránsito. Así mismo, ajusta las competencias necesarias para la valoración de conductores y define el marco bajo el cual se debe hacer la revisión técnico-mecánica de los vehículos. Esta norma, si bien es cierto es una reforma al código, tiene una finalidad mucho más detallada con asuntos que el código 769 de 2002 no había definido de forma clara.

Finalmente, en el marco de políticas correctivas y disuasivas se encuentra la Ley 1548 de 2012, la Ley 1696 de 2013 y la Ley 1843 de 2017; las dos primeras enfocadas en disuadir el consumo de licor y la conducción, mientras que, en la última el objeto es la regulación del uso de medios tecnológicos para la detección de infracciones de tránsito. Sin embargo, entre estas leyes, aparece el Decreto 1079 de 2015, que ajusta las condiciones de transporte como Decreto único reglamentario.

Conviene aclarar que la diferencia entre la Ley 1548 y la Ley 1696, es el endurecimiento de las sanciones, por lo cual en la última se permite judicializar a alguien por homicidio culposo si en estado de intoxicación provocara la muerte de un individuo en un accidente de tránsito.

La Gráfica 1 muestra las políticas de tránsito y seguridad vial correctivas (parte superior) y promocionales (parte inferior) en el periodo de tiempo descrito para la revisión.

Fuente: elaboración propia.

Gráfica 1. Políticas relacionadas con tránsito, seguridad vial emitidas en Colombia, periodo 1990-2017 

Discusión de los resultados

La mortalidad vial es la segunda causa de muerte violenta en el país (^{Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, 2019}), y ha sido abordada como política de Estado con el propósito de reducir los accidentes viales y la mortalidad relacionada. Así se ha visto plasmado, además de la normatividad revisada en el presente artículo, en los Planes Nacionales de Seguridad Vial los cuales se han orientado a articular un conjunto de lineamientos estratégicos de política pública, a través de diferentes actores involucrados en la seguridad vial, incluyendo al sector privado (^{Ministerio de Transporte, Resolución 2272, 2014}).

Esta preocupación no es sólo nacional, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó el periodo 2011-2020 como el “Decenio de Acción para la Seguridad Vial”, con el objetivo reducir las cifras previstas de víctimas mortales en accidentes de tránsito en todo el mundo (^{Organización de las Naciones Unidas, 2010}).

Sobre lo anterior y partiendo de los resultados del presente artículo, es importante detenerse en, al menos, dos aspectos: a) la importante cantidad de normatividad relacionada con asuntos de transporte y, más recientemente, con la seguridad vial en sentido estricto durante el periodo de observación del presente artículo y; b) la eficacia de la normatividad en términos del logro de su propósito: la reducción de los accidentes en las vías y la mortalidad relacionada.

Frente a la primera cuestión, se parte de comprender que las políticas públicas contienen un conjunto de acciones y decisiones, resultado de la interacción de distintos actores políticos, sociales e institucionales, orientados a resolver un problema que ha sido catalogado como socialmente problemático (^{Montenegro Martínez et al., 2020}). En el marco de la toma de decisión, es importante considerar que la información disponible y los modelos mentales compartidos que se han adoptado para resolver el problema, son algunos de sus elementos analíticos relevantes a tener en cuenta (^{Mantzavinos et al., 2004}; ^{Muller, 1998}).

Sobre la información disponible, se ha señalado la necesidad de fortalecer y articular las bases de datos sobre mortalidad en el país, los cuales pueden presentar problemas de cobertura y una mala clasificación de las muertes certificadas, lo que sesga los datos y los análisis subsecuentes (^{Rodríguez et al., 2017}). El país cuenta con el Observatorio Nacional de Seguridad Vial que se encarga de “apoyar a la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) en la planificación y evaluación de la política, planes y estrategias de seguridad vial por medio del diagnóstico, análisis y la investigación” (^{Congreso de la República, Ley 1702 de 2013}; Presidencia de la República, ^{Decreto 787 de 2015}), por lo que se espera cumpla un importante papel en la generación de información que oriente la toma de decisiones en materia de seguridad vial.

Otro elemento relevante tiene que ver con los modelos mentales como dispositivo para la toma decisiones. Ellos se refieren a representaciones internas que se construyen sobre un dominio o situación y resultan de la interacción entre individuos que se encuentran continuamente en comunicación, mientras resuelven conflictos. Proporcionan un marco que permite el razonamiento sobre el comportamiento de un fenómeno o sistema, en términos de secuencias causales (si-entonces), permitiendo la interpretación común de la realidad, dando origen a soluciones compartidas frente a problemas del entorno (^{Mantzavinos et al., 2004}) que, desde esta perspectiva, constituyen la racionalidad que da forma a la normatividad de seguridad vial. De este modo, es importante develar el modelo mental sobre el cual se ha venido trabajando el diseño y formulación de la normatividad relacionada con la seguridad vial en el país.

Lo anterior sin perder de vista que, de acuerdo con la normatividad que se presenta en el artículo, se han privilegiado en mayor medida aquellas de tipo correctivo que con frecuencia contienen acciones de tipo seguridad activa, lo cual supone que el modelo mental que se ha venido configurando alrededor de la seguridad vial, es uno en donde se orienta a la modulación de la conducta del conductor a través del castigo (^{Tena-Sánchez & León, 2012}), y al cumplimiento de determinados estándares de comportamiento. Lo anterior, deja de lado la posibilidad de entender la seguridad vial dentro de un sistema complejo en donde diversos actores, con sus complejidades mismas, interactúan en diferentes entornos dinámicos y cambiantes (^{Ābele et al., 2020}; ^{Charlton & Starkey, 2018}; ^{Jiang et al., 2017}; ^{King & Parker, 2008}; ^{Møller & Haustein, 2018}).

Frente a la segunda cuestión - la eficacia de la normatividad emitida durante el periodo de observación del presente artículo - un estudio previo encontró que la tasa cruda de mortalidad registrada para el periodo 2010-2015 viene creciendo en el país (^{Rodríguez et al., 2017}). No obstante, se ha descrito que no hay evidencia suficiente sobre los efectos de las intervenciones, entre otras, para prevenir los accidentes viales sobre sus efectos en la mortalidad. De tal modo, los tomadores de decisión cuentan con poca información que facilite los procesos de priorización y toma de decisiones (^{Vecino-Ortiz et al., 2018}). Por lo tanto, es sustancial realizar la evaluación de las intervenciones adoptadas indagando sobre la teoría social, modelo lógico o teoría de cambio que las ha impulsado y los resultados alcanzados (^{Elder, 1996, p. 18}).

Este tipo de evaluaciones, además, deben consultar las diferentes características e infraestructura del nivel nacional y en los niveles territoriales, aunado a la revisión y análisis de las capacidades técnicas e institucionales de los municipios alrededor del nivel nacional, como elementos sustanciales que pueden marcar diferencias territoriales en términos de la administración, gestión e implementación de la normativa en seguridad vial y por lo tanto, los resultados que se pueden encontrar en esta materia (^{Hernández, 2019}).

Adicionalmente, ha de revisarse la relación entre el comportamiento del mercado de compra y venta de vehículos automotores, la utilización cada vez más frecuente de la bicicleta como medio de transporte y otros mecanismos no formalizados de transporte como mototaxis, motocarros, bici taxis, entre otros (^{Hernández, 2019}).

De acuerdo con ^{González (2008}), los marcos metodológicos en seguridad vial son dinámicos y por tanto están en constante evolución. De otro lado, en el país no se ha producido en el país un proceso reflexivo y analítico que lleve a considerar el perfeccionamiento de una norma para atender la siniestralidad, sugiriendo un patrón de construcción ajustada a la necesidad imperante de control sobre un fenómeno que aporta un número importante de muertes al año (^{Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 2022})

Conclusiones

Una parte importante de la normatividad relacionada con la seguridad vial en el país revisada sugiere un patrón de construcción orientado a dar respuesta a los accidentes viales como fin último y no hacia la compresión de la seguridad vial como fenómeno complejo en donde interactúan diferentes actores viales en entornos diversos y cambiantes, sobre los que se debe actuar en una lógica promocional que permita configurar escenarios viales como espacios seguros.

Anexos

Anexo 1. Políticas promocionales.

^Fuente: elaboración propia a partir de la revisión normativa.

Anexo 2. Políticas correctivas.

^Fuente: elaboración propia a partir de la revisión normativa