1. Introducción

Las políticas de desarrollo territorial y producción de vivienda de las últimas décadas surgen como respuesta a las configuraciones urbanas regionales y del hábitat, lo que ha ocasionado en Colombia grandes desafíos en la actuación pública sobre el territorio. Por ello, mediante la introducción de nuevos instrumentos en la planificación urbana y regional, como la Ley 388 de 1997 de desarrollo territorial, se abordan las nuevas configuraciones de ciudad en el marco neoliberal actual, con la operativización de la gestión del suelo desde los gobiernos locales, la participación de la sociedad civil y la vinculación institucional de capitales privados en programas y proyectos asociados con el desarrollo urbano y social.

El cambio de paradigma en la planificación del territorio da como resultado la reestructuración de las instituciones nacionales, que mediante la actualización de la Ley 9 de 1989 de gestión pública y las normas establecidas en la Constitución Política de 1991 -entre ellas el derecho a la vivienda del artículo 51- elaboran una serie de instrumentos de gestión urbana, como el reajuste de tierras, plusvalías, entre otros, enmarcados en la Ley 388 de 1997, que permitan hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda (capítulo I, artículo 1°).

Esta ley se convierte en el marco legal de orden nacional sobre la actuación en el desarrollo territorial de las primeras décadas del siglo XXI, con lineamientos para la implantación de planes y política de vivienda. Resalta tres principios centrales, "la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios" (Ley 388 de 1997, capítulo I, artículo 2). Sin embargo, de la misma forma impulsa las actuaciones estratégicas desde la gestión nacional y local del sector privado para contribuir al logro de dichos principios, como su inserción en la ejecución y financiamiento de las políticas de vivienda social en el país. Actuaciones que caben debatir y reflexionar para entender el papel del Estado planificador en la construcción de ciudad y desarrollo social.

Para ello, el artículo inicia con el abordaje del contexto en el que se crea la Ley 388 de 1997 y su inherencia en las formulaciones de política de vivienda, por lo cual se pasa a exponer y comentar el marco institucional sobre el cual se rige la política de vivienda nacional, programas de asequibilidad y enfoque de inserción social formulados durante el periodo 2015-2018; esto permite llegar a una segunda instancia de reflexión del caso y tema de estudio. Por último, se rescatan conclusiones sobre la acción del Estado en la construcción de ciudad en el contexto colombiano, y que dan cabida a futuras investigaciones sobre los desafíos que presentan las naciones en materia de desarrollo socioterritorial.

2. Ley 388 de 1997 de desarrollo territorial, breve abordaje sobre su contexto de creación y su inherencia en la política de vivienda

La Ley 388 de 1997 de desarrollo territorial (LDT) ha precisado, según ^{Molina y Albarracín (2008)}, un punto de inflexión en materia de planificación estatal en Colombia. Fue concebida luego de un proceso de acciones legales, desarrollos técnicos y participación de la ciudadanía a inicios del siglo XXI. Igualmente, cuenta con bases fuertemente influenciadas por leyes españolas de la época. Según ^{Pinto (2008)}, contó con la participación de funcionarios de la gestión púbica de la Comunidad de Madrid (1994 y 1995) en su formulación, lo cual expresa un abordaje radical en la elaboración de política pública del país mediante asesoría jurídica supranacional en su marco institucional. Por esta razón, esta nueva ley nacional refleja de manera taxativa unas notables bases españolas en su estructura y en el uso de instrumentos públicos de actuación sobre el territorio colombiano en materia de desarrollo territorial.

Dicha ley generó las bases nacionales para coadyuvar en la formulación de normas e instrumentos urbanos que orientan el crecimiento territorial del país, entre ellas, políticas de desarrollo económico, social, ambiental en la ocupación del suelo y mediante un desarrollo desde el nivel local dentro del marco nacional -estipulado en su capítulo II y su artículo 5°-. Según ^{Molina y Albarracín (2008)}, en esta dotación de competencias a las gestiones municipales sobre gestión y administración del desarrollo territorial, el carácter local toma gran importancia por medio de una planificación del medio físico concertado y de interés social, lo cual implica la participación de los actores sociales existentes -en continuidad con lo estipulado en la Constitución Política de 1991- en el armado de políticas y de la agenda urbana.

^{Molina y Albarracín (2008)} observan que tal definición social

deja ver claramente que dichas acciones no son de carácter exclusivamente urbano, aun cuando la ley en términos generales siempre tuvo un sesgo hacia la promulgación de instrumentos de planificación y de gestión del suelo para las áreas urbanas prioritariamente. (p. 68)

Por esto, cabe resaltar el carácter vinculante que tiene el ordenamiento territorial con el desarrollo socioeconómico de las urbes, plasmado en los respectivos planes de desarrollo elaborados por los gobiernos locales en sus primeros meses como funcionarios electos, así como su inherencia en formulación de política y programas de vivienda en las administraciones de turno que, desde el nivel nacional hasta el local, están facultadas a promover los convenios público-privados como garantes de desarrollo.

Por lo tanto, es relevante mencionar que a pesar de la promoción de actuaciones urbanísticas mixtas en la construcción de ciudad (artículo 36), esta ley, pilar de la planificación en Colombia, estipula la función pública del urbanismo¹, en la cual la política pública relacionada al desarrollo físico y social, así como la localización, construcción y acceso a la vivienda, debe garantizar la participación social, con la prevalencia del interés común, general sobre el particular, enmarcado en los objetivos, principios y competencias del capítulo I y II.

Por ello, la incorporación como función pública en el desarrollo del territorio y la función social de la propiedad privada resultan ser aspectos interesantes para el momento neoliberal -de enfoque y desarrollo privado- en el cual fue elaborada; por lo cual, bajo el planteamiento de ^{Maldonado (2006)}, la ley permite "concretar en diferentes escalas o ámbitos geográficos la noción de propiedad como derecho-deber" (p. 36), en pro de garantizar su función social y ecológica.

En este escenario, se reconoce al Estado desde el marco jurídico con un papel imperativo en los lineamientos sobre la planificación y desarrollo del país a través de sus administraciones locales, por lo cual, a nivel normativo, dictamina reglas de juego que permitan su intervención como ente de control y garante del desarrollo territorial, con el ánimo de garantizar que los procesos de utilización y transformación del territorio obedezcan a los pactos políticos expresados en los planes de ordenamiento, acorde a un modelo de ciudad, construido desde la acción participante de los actores sociales. (^{Molina y Albarracín, 2008}, p. 70)

Sin embargo, cabe cuestionarse si este marco legal, con un enfoque de desarrollo territorial desde lo social por un lado, y promotor del desarrollo privado en la gestión pública por el otro, producen una gobernanza equitativa, ya que ha dado lugar a la dualidad, tensiones y disputas al momento de planificar las urbes y la política de vivienda. Resulta importante entender cómo desde el marco legal, el cual estipula el desarrollo territorial de concertación, de intereses sociales y la función pública del urbanismo, puede ausentarse en la formulación de políticas de vivienda a inicios del siglo XXI, debido a la mencionada disyuntiva que podría generarse en materia de actuación pública, la cual da cabida a gestiones y políticas sesgadas hacia el intervencionismo privado en materia de desarrollo socioterritorial, sector que, al fin y al cabo, salvaguarda intereses particulares sobre los generales en la construcción de ciudad.

3. La política de vivienda en Colombia, una mirada general sobre su inserción en el desarrollo territorial

Desde su marco legal, Colombia es reconocida como un país unitario, de estructura organizacional de gobierno descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales. Dicha descentralización se ha caracterizado por abarcar aspectos administrativos, políticos y fiscales. Con ello, desde la década de los noventa, el país ha estado en un constante proceso de ajuste y producción de normas y políticas públicas para el desarrollo urbano desde sus gobiernos locales en la actual era global, facultado en la Ley 388 de 1997 anteriormente reseñada y base de la formulación de política de vivienda.

Esto ha dado pie a formulaciones de programas de asequibilidad de vivienda con base en convenios urbanísticos público-privados en su implementación y el financiamiento de la misma, mediante un abanico de opciones elaboradas en las administraciones nacionales y locales para su acceso. Estos convenios mixtos de las administraciones nacionales y locales, desde el marco normativo de las últimas décadas, deben orientar la política pública "al logro de dos grandes propósitos: el mejoramiento en la provisión de infraestructura y servicios locales y la democratización de la sociedad" (^{Departamento Nacional de Planeación-DNP, 2002}, prólogo).

Por ello, a partir de la Constitución Política de 1991, se ha dado especial importancia al tema de la evaluación en la gestión de planes y proyectos de desarrollo. Establece que los gobiernos y entidades locales "deberán demostrar la correcta utilización de los recursos transferidos y exigiendo la evaluación de los resultados de los planes de desarrollo en todos los niveles de gobierno" (^{DNP, 2002}, prólogo). Precisamente, estas evaluaciones han coadyuvado a reconocer y contrastar, desde sectores como el de la academia, si el discurso político se refleja en la práctica, mediante el cumplimiento de indicadores y metas fijadas, así como los objetivos de la política de vivienda y desarrollo social.

Asimismo, en la gestión de nivel nacional, se ha establecido desde el marco legal la formulación en cada periodo presidencial del Plan Nacional de Desarrollo (PND), que es la base de las políticas gubernamentales y formulado por el presidente electo y el equipo de gobierno en materia de desarrollo, así como la elaboración de estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y de producción de hábitat, con inherencia en los planes de desarrollo locales. Por esto, los planes de vivienda toman gran importancia dentro de los objetivos del PND, con el fin de responder a la situación habitacional, como el déficit cuantitativo y cualitativo.

En este contexto, y como principal objeto de reflexión, aparecen los programas nacionales de vivienda y los mecanismos de adquisición, con diferentes enfoques de actuación para dar respuesta a la diversidad de necesidades que abarca la producción social del hábitat, los cuales, durante el periodo presidencial 2015-2018, son establecidos en el plan de vivienda nacional, del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Por consiguiente, el viceministerio de vivienda de este periodo administrativo ejecuta la política pública, planes y proyectos de ordenamiento y desarrollo social en cuanto al acceso a la vivienda y hábitat bajo los patrones de uso del suelo establecidos en el marco legal de desarrollo territorial. Así, en teoría, genera las condiciones y lineamientos de asequibilidad, como los convenios públicos y privados para su ejecución y financiamiento.

Cabe mencionar que los programas son ejecutados directamente por el Estado al ser de orden nacional, a través de sus entidades de planificación, fondos y bancos nacionales en todos los municipios. De igual forma, llegan a ser complementarios a los planes de desarrollo puntuales de las administraciones locales al ser entidades territoriales autónomas. Por lo tanto, para dar respuesta a la inserción social y en la reducción de la pobreza de los hogares, estas entidades, según el ^{DNP (2002)}, reciben cerca del 50 % de los ingresos corrientes de la Nación y son responsables de la provisión de servicios como la educación, la salud y el agua potable y saneamiento básico, servicios que inciden directamente en la calidad de vida de la población. (p. 13)

Con lo anterior se logra evidenciar el marco legal de la función pública en materia de desarrollo territorial para el tratamiento e inserción social de la población en la política de vivienda. Función que, a comienzos del siglo XXI, se ha sustituido por una mayor actuación en los programas de acceso al hábitat y desarrollo social integral mediante entidades descentralizadas y privadas, con lógica de intereses económicos y de financiamiento en su aplicación de los planes de vivienda nacionales y locales, la cual podría tergiversar la promoción de la actuación privada como colaborador de la inserción social y con participación ciudadana con baja incidencia en la transformación de su realidad.

En este escenario, el plan de vivienda nacional de Colombia del periodo 2015-2018, realizado por actores institucionales de la nación y otorgado en todas sus escalas subnacionales de actuación pública, presenta una notable actuación del sector privado sobre otros agentes sociales en la gestión e implementación de los programas de asequibilidad a la vivienda y hábitat, con una limitada y no integrada respuesta de la inserción de la población informal y con presencia de créditos y subsidios. Como muestra del marco legal de la vivienda social del periodo abarcado, los programas y mecanismos de selección de los beneficiarios son creados por medio de cinco soluciones para la adquisición de vivienda, enfatizados en el medio construido como sinónimo y estrategia de salida integral de la marginalidad (figura 1).

Fuente. Elaboración propia con base en los programas dictaminados por el ^{Viceministerio de Vivienda (s.f.a)} del periodo 2015-2018.

Figura 1 Esquema ilustrativo de asequibilidad de vivienda en Colombia 

En efecto, estos programas son creados y definidos bajo dos macromodelos de adquisición² física de vivienda nueva por parte de la población vulnerable y de bajos recursos del país, modelos sobre los cuales las entidades territoriales subnacionales también pueden crear sus propios programas de vivienda. Por otro lado, se resalta la influencia que tiene la política nacional como ejemplo de los propios desarrollos de políticas locales del territorio. Puesto que, bajo la lógica del sistema electoral que presenta el país y las ciudades, la política partidaria influye en la asignación y escalamiento de recursos nacionales de estas, lo cual puede desviar el interés social en la construcción de ciudad y al derecho a la vivienda³.

Por esta razón, la producción de política de vivienda que no contribuya a la concertación de los intereses sociales, su función pública, de la mano del desarrollador privado como socio del desarrollo social estipulado en el marco legal, puede dar lugar a una actuación privada con mayores intereses particulares, mediante la ejecución del medio físico como producto cuantificable de sus finanzas y de indicadores de construcción del sector público al momento de ser evaluadas sus gestiones. Ahora bien, los dos modelos de asequibilidad a la vivienda nueva mencionados en la figura 1, se encuentran definidos⁴ por el Viceministerio de Vivienda, periodo 2015-2018, en:

Bajo la definición de estos dos prototipos de vivienda, son realizados la mayoría de programas que se implementan como respuesta al déficit habitacional cuantitativo, los cuales suman un total de siete programas en esta administración, con diferentes herramientas que permiten su asequibilidad por parte de la población, entre ellas subsidios, créditos, titulación, mejoramiento de hábitat, entre otros. Cabe señalar que estos programas son ejecutados directamente por el Estado por medio de sus entidades financieras y bancarias, bajo una coordinación regional y urbana con entidades descentralizadas públicas y privadas, gobiernos departamentales, municipales y distritales. Así, los programas son denominados y clasificados desde el Viceministerio de Vivienda del mencionado periodo en⁵:

Por último, se encuentra el mecanismo de titulación de predios fiscales⁶, en el cual se faculta a las entidades públicas para gestionar y transferir los predios de su propiedad ubicados en el perímetro urbano a las familias de escasos recursos que los han ocupado de manera ilegal desde principio del 2000 y con vis, aplicados solo sobre los bienes públicos del orden nacional y local.

Como se observa en el marco normativo, el Gobierno presenta programas nacionales que apuntan a reducir la informalidad y el déficit cuantitativo y cualitativo habitacional, con asequibilidad a partir de diferentes mecanismos de financiación e implementados a través de convenios urbanísticos mixtos. De igual forma, denota la ausencia en la definición de sus programas, de un desarrollo integral para mitigar la marginalidad, con privilegio de participación del sector privado en la producción de dichos mecanismos, enfatizados en la producción y mejoramiento netamente del medio físico, lo que deja de lado el abanico de factores que inciden en el logro de inclusión en la ciudad formal, como inserción laboral, educativa y social.

En esta instancia, por un lado, es notorio que dichos programas se basan en créditos y subsidios, además de funcionar por demanda hasta agotar existencias, como el caso de vivienda gratuita y del programa "Mi Casa Ya", en el cual, a groso modo, se puede observar que el perfil que mejor cumpla con los requisitos estipulados para el financiamiento es el que puede ser beneficiario. Por el otro, los programas son visiblemente orientados hacia la obtención del medio físico como se mencionó, sin abordar el imperativo desarrollo social que necesita la población vulnerable y de bajos recursos para su inserción formal.

Es preciso anotar que dichas políticas de vivienda, en cierta medida, orientan la respuesta habitacional hacia el sector privado como único garante de la anhelada integración social desde el discurso político. Esto reestructura el rol del Estado planificador y su función en el desarrollo de vivienda social en la tensión y disputa por este enfoque privatista con base en créditos y financiamientos para su asequibilidad que sigue vigente en un desarrollo orientado a la producción del medio físico de la mano con la inserción social de manera íntegra. Esto refuerza los postulados de ^{Fique (2008)}, el cual plantea que "no tenemos una política de vivienda, sino una política que utiliza la construcción de vivienda como actividad económica para la reproducción del capital y su provisión como instrumento coyuntural de legitimación de los gobiernos" (p. 85). Esto lleva a cuestionarse si el Estado tiene un papel netamente administrativo y pasivo para direccionar los desarrollos formales e informales en la construcción y planificación de las ciudades.

Por ello, se hace necesario reflexionar sobre el desarrollo formal e informal presente en el país en las últimas décadas y seguir en el debate sobre el modelo de ciudad que se quiere construir, donde cada vez es más notorio una gestión pública sesgada hacia la actuación privada y de interés particular bajo recomendaciones de organismos multinacionales.

Esto permite debatir y replantear el modelo de gestión pública respecto a los instrumentos que se requiera para el abordaje de la normativa de inserción social en los mecanismos de desarrollo urbano desde el sector privado, lo que da cabida a la interrogante ¿qué marco normativo se requiere para incentivar y disciplinar a los privados en pro del espíritu de las leyes de desarrollo territorial?

4. Reflexiones: la política de vivienda en su construcción de ciudad en las últimas décadas

En la década de los noventa, Colombia y la región latinoamericana experimenta "una proliferación y diversificación de los mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública" (^{Motta, 2017}, p. 29), lo cual permite implementar programas y proyectos con una importante participación del sector privado en su desarrollo en la actualidad. Para ^{Motta (2017)}, dentro de los procesos de cambio se encuentra las influyentes exigencias de organismos multilaterales de crédito como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), los cuales "tenían el objetivo de aumentar la participación de las organizaciones no gubernamentales y de las organizaciones de la sociedad civil en la ejecución de sus programas y proyectos" (p. 29).

Así, a principios de este último siglo, se desarrollan programas y políticas de vivienda con intervenciones público-privadas, como en el caso de la administración de Colombia, en el marco neoliberal como garante de desarrollo urbano, con un énfasis en la gestión desde mecanismos e instrumentos de inherencia pública, al creciente desarrollo de asentamientos irregulares, producto de las migraciones del campo a la ciudad de la población vulnerable. Bajo estas nuevas relaciones de planificación y gestión urbana, hay tensiones y debates acerca del papel del Estado planificador en el sistema capitalista, con operatividad pública y privada en la construcción de hábitat, sociedad y ciudad⁷, lo cual da cabida a cuestionamientos sobre el abordaje de la política pública y sus relaciones con los agentes que intervienen en su gestión.

Por consiguiente, las ciudades colombianas, en diferente medida, han vivido procesos de cambios con migraciones y asentamientos en los centros urbanos de los sectores populares⁸, que han sido históricamente los principales desarrolladores (in)formales⁹ en las áreas periféricas y en las laderas de las montañas en ciudades como Bogotá y Medellín. Los procesos de suburbanización basados en la autoproducción de suelo y vivienda -a partir de la adquisición de predio de manera informal- generan desafíos sobre las estrategias y programas de respuesta a estas dinámicas por parte de los gobiernos locales y nacional para esta población. Desafíos para el actuar público que, a partir de su marco político, ha ahondado en la mayoría de sus programas de las últimas décadas en el financiamiento y la construcción de nuevos complejos habitacionales sobre el desarrollo social de los sectores populares ya consolidados, como se observa en la gestión de la administración del periodo 2015-2018.

Estos procesos de autoproducción de asentamientos, que demuestran los modos de construir ciudad desde la informalidad, han contribuido a la consolidación progresiva de las diferentes formas de asentamientos del hábitat popular en terrenos vacantes públicos y privados. En este marco, se entiende que los procesos de autoproducción informal de vivienda y hábitat por parte de la población más vulnerable, asumen diversas modalidades de implementación y precisa una problemática subyacente de carácter integral: sus condiciones de inserción social, económica, política, educativa, cultural y territorial, sus niveles de organización social y política, el papel jugado por el Estado y la traducción de esa interacción en políticas públicas de hábitat. (^{Di Virgilio y Rodríguez, 2013}, p. 19)

En síntesis, esto ha dado pie a replantear las disposiciones consignadas en Colombia en materia de política de vivienda y en los programas específicos de las ciudades. Además, refuerza lo planteado por ^{Fique (2008)}, cuyas formulaciones "se han enfocado primordialmente en el financiamiento de la demanda -de subsidio y crédito- para la adquisición de soluciones de vis producidas en el mercado" (p. 77). Con ello, también se ha dado lugar a mejoras limitadas a subsidios y no al desarrollo integral de los hogares vulnerables per sé, siguiendo la lógica de participación de organismos multilaterales como entes urbanizadores de la política pública en el periodo actual del capitalismo avanzado.¹⁰ Para concluir, la política de vivienda que se ha establecido en estas últimas décadas, entre ellas los programas del periodo 2015-2018, se encuentra orientada a la producción y comercialización de la necesidad de un hábitat y vivienda digna en la construcción de ciudad y sociedad, según lo planteado por ^{Rico (2011)}, con procesos de endeudamiento, construcción y desplazamiento a proyectos nuevos de vivienda alejados de las realidades de los hogares de sectores populares.

Por ello, para ^{Fique (2008)} la política de vivienda de las últimas décadas está intrínsecamente relacionada con el fomento del sector privado en el público como garante de desarrollo territorial sobre la actividad estatal, y que sigue con "las tendencias internacionales hacia la conformación de estados autoritarios neo-reguladores, que garanticen la apertura de las economías y los poderes nacionales a los mercados y poderes globales" (p. 77).

5. Conclusiones, hacia nuevas formas de intervención desde el estado planificador

"El problema de la vivienda y la informalidad en Colombia es inseparable de los ritmos y dinámicas generales del proceso de urbanización, cuyas particularidades marcan profundamente los rasgos de la problemática de la vivienda" (^{Torres, 2009}, p. 94). Este planteamiento refuerza, en materia de política de vivienda, la imperiosa necesidad de producir programas de acceso a la vivienda de forma integral, con las realidades y dinámicas que el desarrollo urbano conlleva. Entre ellas, el desarrollo social como medio de crecimiento e inserción integral de la población vulnerable, principales desarrollistas (in)formales del ordenamiento del territorio en la marginalidad.

Asimismo, el papel del Estado colombiano en políticas de vivienda y hábitat se encuentra influenciado bajo la lógica del sistema electoral que presenta el país y las ciudades, donde la política partidaria y el centralismo influye en la asignación y escalamiento de recursos nacionales de las mismas, lo cual se desvía del interés social en la construcción de ciudad y al derecho a la vivienda digna dictado por la Constitución Política de 1991. Dicho argumento se evidencia en lo observado en la elaboración de programas del periodo administrativo 2015-2018, apuntados a su implementación por parte de entidades descentralizadas y privadas, con intereses económicos y financieros sobre la producción de vivienda y su mejoramiento integral con participación ciudadana bajo un interés particular, encaminados a la obtención de usuarios con un perfil acorde a sus requisitos y trámites inmediatos.

Por lo cual, cabe preguntarse si es positivo pensar a los habitantes de los asentamientos informales como los sujetos de cambio de su propio desarrollo bajo estos programas de convenios públicos y privados. Según las experiencias recopiladas por ^{Di Virgilio y Rodríguez (2013)}, esta estrategia de participación social requiere a menudo de una activa colaboración de los habitantes de sectores populares, pero con bajos niveles de incidencia para alterar las intervenciones preestablecidas por los programas y consultores encargados de implementar los proyectos estatales y de mejoramiento en los barrios vulnerables.

Y como segunda instancia, cabe cuestionarse si la definición de los programas de producción de vivienda y mejoramientos integrales del hábitat estudiados, se diseñan bajo la priorización del papel de las empresas constructoras convencionales para el desarrollo territorial y producción de vivienda, con acotada definición del desarrollo social y económico de la población vulnerable en su derecho a la vivienda y a su inserción social, lo cual implicaría dejar a un costado solo el enfoque positivista como solución de la informalidad.

Con ello, en las ciudades colombianas dentro de los programas descritos no se evidencian políticas de crecimiento económico de la población ni de inserción laboral, en los cuales las políticas de gestión urbana tratan al suelo como un espacio privilegiado para el avance y beneficio del mercado en el desarrollo físico urbano. Esto conlleva a tergiversar lo estipulado en la normativa de la estudiada Ley 388 de 1997, como la función social de la propiedad y el interés general sobre el particular en la construcción del territorio.

Estos mecanismos de producción de hábitat bajo la lógica de vinculación del suelo, mercado inmobiliario y sistema financiero basado en créditos de endeudamiento, presentan un mayor reto en los intentos de estructurar políticas de vivienda integrales con la participación del sector privado para garantizar el interés general y la inserción social plasmada en el marco normativo de finales del siglo XX. Por lo tanto, como resultado del análisis y reflexión de los programas de la política de vivienda nacional (2015-2018), se evidencia que el marco legal en materia de desarrollo territorial de concertación entre intereses sociales y la función pública del urbanismo queda ausente en la formulación de los programas y política de vivienda, con una actuación pública pasiva y sesgada hacia el intervencionismo privado en materia de desarrollo socioterritorial, de intereses particulares sobre los generales en la construcción de ciudad¹¹.

La nula posibilidad de precisar el comportamiento del sistema capitalista lleva a considerar la implementación de nuevas formas de intervención desde el Estado planificador y su respuesta respecto a lo habitacional. Esto en cuanto al enriquecimiento de su estructura y marco legal para hacer frente a la era actual neoliberal; a verdaderas descentralizaciones subnacionales bajo el propósito de fortalecer los gobiernos locales mediante la asignación de recursos acordes con sus realidades y competencias delegadas, que consideren al territorio como un recurso estratégico; y, con políticas de desarrollo territorial no limitadas a leyes de intercambio comercial, mediante objetivos de competitividad y, a la vez, de integración y equidad socioterritorial.

En este escenario, se debe "recurrir a la planificación urbana como instrumento público para generar nuevas solidaridades interterritoriales y nuevas formas de complementariedad económico-territorial que articulen competitividad territorial con equidad social" (^{Ciccolella y Mignaqui, 2009}, p. 46). Por ello, se requiere de una gobernanza con un marco normativo que incentive y discipline a los privados en pro del desarrollo territorial estipulado en el marco legal colombiano, que recupere la función pública del urbanismo y una gestión orientada al crecimiento social de la mano del económico en la construcción de ciudad en el periodo neoliberal actual.