Estado del arte

El uso de las TIC, como recurso para mejorar el funcionamiento de los Estados, es un asunto que comprende una variedad de aristas y argumentos de estudio⁵. A pesar de que el escenario latinoamericano constituye un objeto de especial atención, en virtud del incremento sostenido de usuarios digitales⁶, y de que se ha advertido la conexión de las nuevas tecnologías con el perfeccionamiento de la democracia (Bimber, Hague y Loader, Bellamy, Castells, Chadwick y May y Harto de Vera)⁷; con la transparencia pública⁸, y con la vanguardia de la función pública (Hinnant y Moon, Fountain, Fernández y Welp, West y Subirats)⁹, todavía no se ha discutido desde el punto de vista empírico cómo la ejecución de políticas, planes, programas y proyectos ha resultado pertinente (o no) en términos de inclusión social, empoderamiento de la ciudadanía y progresividad de los derechos humanos¹⁰.

Sobre una definición de gobierno digital¹¹, comprensiva del escalonamiento de las relaciones entre el Estado y la ciudadanía por medio de las TIC, Criado, Ramilo y Salvador expusieron su preocupación por conocer el alcance y las implicaciones de algunas categorías conceptuales recientes (sociedad de la información, Internet y red informática mundial, www) para las teorías preponderantes de la administración (nueva gestión pública, neoinstitucionalismo y redes políticas). Buscaban sentar una posición ante las nuevas metodologías para la prestación de servicios (administración electrónica), los cambios en el ejercicio de la democracia (democracia electrónica) y la dinamización de las políticas públicas (gobernanza electrónica)¹².

Finger y Pécoud, por su parte, recopilaron las principales tendencias de transformación de los Estados, de cara a los cambios derivados del uso de las nuevas tecnologías, a fin de analizar los mecanismos emergentes de gobernanza en los ámbitos local, nacional y mundial¹³. Mientras, en clave política y tecnológica, Ramírez-Alujas presentó una síntesis histórica de la evolución del paradigma contemporáneo de gobierno desde la década de 1970, respecto al deber de apertura y transparencia frente a los medios y las razones de escrutinio ciudadano¹⁴.

Jaeger introdujo una variable y reflexionó acerca de cómo la tecnología podría asegurar un mejor servicio para los ciudadanos, si se prestara atención a su efectividad. Reseñó algunas iniciativas exitosas, apoyado en la aprehensión tecnológica conseguida¹⁵. Este tema fue retomado por Sœb0, Rose y Nyvang, quienes advirtieron que la adhesión ciudadana se había convertido en un problema complejo para los países durante la ejecución de los proyectos de renovación digital, pues las personas no necesariamente estaban dispuestas a utilizar determinados servicios, simplemente porque se les ofrecían por Internet. Así, concluyeron que las teorías y las estrategias de las redes sociales podrían ofrecer información valiosa, relacionada con las tendencias y los estilos de comunicación¹⁶.

Norris y Moon reconocieron que, pese al aumento considerable de la literatura sobre las formas de gobierno digital para la fecha, los estudios todavía solían presentar rasgos puramente conceptuales, de modo que resolvieron llevar a cabo un examen con base en criterios transversales de adopción tecnológica, tales como la construcción de sitios web, el impacto percibido por la ciudadanía y las barreras para la adopción digital¹⁷.

Coroján y Campos, entre tanto, revisaron los casos y los mecanismos más representativos de gobierno abierto en España. Concluyeron que su desarrollo requiere un liderazgo fuerte, un plan estratégico de implementación, un marco normativo ambicioso sobre el acceso a la información pública, y un análisis de sostenibilidad económica, política y social, aparte de motivar una cultura de transparencia, la creación de un punto de acceso en línea para el gobierno abierto, la estandarización de criterios y la institucionalización de una agencia que promocione el derecho fundamental de acceso universal a Internet¹⁸. Valderrama Castellanos considera que hay una mayor tendencia hacia las garantías democráticas en aquellas sociedades que ofrecen información imparcial y veraz a la población, y que mantienen canales recíprocos de comunicación¹⁹; de ese modo, es lógico deducir que el acceso a Internet y las bondades del mundo digital debería constituir un derecho fundamental de carácter autónomo.

Criado y Gil-García discutieron las implicaciones de las reformas digitales en la gestión de políticas públicas latinoamericanas, analizaron su estado de forma comparada (oferta, demanda potencial y tendencias) y enfatizaron en la importancia de la inclusión, el uso de las redes sociales por parte de la Administración, el gobierno abierto, el intercambio de información, los macrodatos, el modelado de políticas, las ciudades inteligentes y la flexibilidad de los gobiernos móviles²⁰. A su turno, Pérez observa que la garantía de un Estado más transparente, participativo y colaborativo mediante el uso de la TIC exige un sistema informático planificado y una gestión tecnológica articulada, en términos de política pública; velar por la seguridad y privacidad de la información, y promover la calidad y las facilidades en el manejo de los recursos dispuestos para la interacción con la ciudadanía y con el sector empresarial²¹.

Villoria y Ramírez-Alujas transitan entre este discurso esperanzador acerca de las ventajas que otorgan los gobiernos digitales y la realidad deslucida que han evidenciado algunos modelos. Así, a partir de la tesis del pluralismo de valores, de Berlin, explican por qué el proceso de digitalización ha tenido importantes limitaciones en las democracias liberales, en donde suelen predominar la economía y la eficiencia, y se relegan la equidad y la igualdad²².

Hoy en día está demostrado el carácter multidimensional que deben asumir los modelos de gobierno digital, ya que no es posible que comprendan solo el aprovechamiento de las TIC en un espacio y tiempo determinados, sino también la generación articulada de valor público, cuando menos, respecto a los siguientes tópicos: i) la administración electrónica (e-administration)²³: uso de la tecnología para robustecer el cumplimiento de las actuaciones gubernamentales y hacer que la interacción sea más flexible, eficiente y ágil; ii) el gobierno abierto (e-government)²⁴: promoción de la integridad gubernamental por medio de la tecnología y el uso de reglas formales e informales que incentiven la veeduría ciudadana, transparencia, imparcialidad y rendición de cuentas; iii) la administración electrónica inclusiva (digital inclusión)²⁵: ruptura de los obstáculos y superación de las desigualdades que les impiden a las personas acceder y relacionarse digitalmente con el sector público o con los particulares que cumplen funciones públicas, y iv) el gobierno electrónico participativo (e-participation)²⁶: aptitud deliberativa por parte del Estado con la ciudadanía, empresas y demás grupos de interés, para la toma de decisiones democráticas y la elaboración, implementación y evaluación de políticas.

El principal aporte de este trabajo tiene como eje los principios de la llamada administración electrónica inclusiva, a partir de la cual se ha buscado formular una estrategia para medir la accesibilidad en los gobiernos digitales latinoamericanos, con criterios hermenéutico-jurídicos.

Se ha creado un instrumento para valorar si: i) se han enfocado los esfuerzos de los países en la construcción de una política integral y de carácter permanente y no solo una política gubernamental; ii) se ha asegurado, formal y sustancialmente, la conectividad de toda la población; iii) se han coordinado las iniciativas de datos abiertos con las políticas que impulsan el cumplimiento de la función pública; iv) se ha promovido la prestación de servicios digitales en el país, mediante técnicas y herramientas de gobernanza; v) se ha buscado la participación proactiva de la ciudadanía en la construcción de los hitos digitales; vi) se ha generado un ambiente de aprendizaje formal, informal y no formal acerca de las TIC; vii) son claros la proyección, los compromisos y las responsabilidades sobre el gobierno digital, y viii) se han dispuesto los recursos de apalancamiento de la política para monitorear los ajustes realizados.

Fundamentación teórica de la accesibilidad en los sistemas democráticos

Entre las unidades de análisis y elementos conceptuales que circunscriben el problema de investigación y que han sido tenidos en cuenta para diseñar el instrumento de evaluación propuesto, se destaca la teoría general de sistemas, desarrollada a mediados del siglo XX por Bertalanffy.

Desde esta perspectiva, un modelo de gobierno digital puede ser entendido como un subsistema de naturaleza sociopolítica, por medio del cual debería ser posible la acción de gobernar, no como el ejercicio formal del poder en una relación vertical que enfatice en la capacidad de los gobernantes de satisfacer demandas públicas (gobernabilidad), sino como el vínculo horizontal entre diversos protagonistas, tanto estatales como no estatales, que promueve la colaboración y cooperación para resolver los retos y desafíos con base en los principios de participación, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad (gobernanza).

Esta teoría permite analizar cómo interactúan e inciden los componentes del sistema en el conjunto. Quizás una de las propuestas más conocidas acerca del tema sea la de Easton, quien definió el Estado como un subsistema complejo de grupos e individuos, condicionados por pautas específicas de comportamiento: flujos de entrada y flujos de salida, esto es, respectivamente, demandas, recursos y apoyos que el sistema recibe, y decisiones, operaciones y aplicaciones resultantes²⁷.

El esquema descrito por Easton está orientado por una perspectiva orgánica o biológica. Su teoría del subsistema político es, por lo tanto, una declaración que justifica el hecho de que los Estados busquen adaptarse permanentemente a partir de los requerimientos que se producen en su interior. La configuración de los gobiernos digitales es una de sus más recientes innovaciones.

Respecto a las relaciones que se establecen en el seno del Estado, la forma de gobierno representa una de las características básicas del subsistema, pues describe cómo se posicionan y articulan sus actores e instituciones, en otras palabras, la organización y la distribución de las competencias entre las estructuras que componen y participan en la administración del poder público.

A lo largo de la historia, según determinadas creencias, costumbres, hábitos de obediencia y capacidad de deliberación, las sociedades han gestionado sus formas de gobierno para alcanzar cierta armonía y lograr metas colectivas de seguridad, desarrollo y justicia. En el mundo contemporáneo, la mayoría de los autores coincide con la siguiente clasificación: autoritarismo, totalitarismo y democracia²⁸. Sin duda, existen todavía ejemplos de prácticas políticas opresivas, que restringen el ejercicio de la libertad y la autonomía personal, fundadas en el ejercicio del abuso del poder y la impunidad. Estas estructuras pueden ser llamadas, de manera genérica, como no democracias.

Pero un Gobierno que pretenda legitimarse hoy, no solo en el plano nacional, sino también internacional, seguramente se autodefinirá como una democracia, pues dicho atributo se ha elevado como paradigma de los sistemas políticos, en virtud de su orientación a la defensa de la dignidad y de los derechos humanos y de la prevalencia de los valores de igualdad, libertad, pluralidad y participación²⁹.

A pesar de que el concepto de democracia se remonta a los filósofos griegos, no fue sino hasta finales del siglo XVIII cuando su significado se convirtió en objeto de estudio, de la mano del contexto político y jurídico estadounidense. Hasta aquel momento, la mayoría de los autores no distinguía con claridad entre los términos democracia y república. De hecho, ambos eran utilizados indistintamente para referirse a los sistemas basados en asambleas populares.

En 1787, Wilson, uno de los firmantes de la Declaración de independencia de los Estados Unidos de América, señaló que el ingrediente esencial de una democracia es que el poder público pueda ser rastreado hasta su fuente primigenia -el pueblo-, que está a cargo de decidir si lo ejerce personalmente o por medio de sus representantes. Tocqueville ratificó dicha tesis al advertir que, en una democracia, el gobierno se sostiene en la soberanía popular y que es viable recurrir a una práctica no estrictamente democrática, como la representación política, para emplear las características del modelo en Estados de mayor dimensión o tamaño³⁰.

Las democracias contemporáneas suponen condiciones adicionales a aquellas de las democracias de los siglos XVIII, XIX y XX, como la participación civil, la capacidad de deliberación y el derecho y el deber de observar y controlar el poder público. La fuerza de estos componentes reside en el reconocimiento de una ciudadanía cada vez más activa, no solo para elegir a sus representantes, sino también para ser el eje de la toma de decisiones.

Dewey ha resaltado que una democracia existe en la medida en que el pueblo, como elemento subjetivo del Estado, forma parte de la comunidad política y se encuentra involucrado en sus procesos, en condiciones de igualdad y con las facultades para cumplir adecuadamente su rol civil³¹; Touraine definió la democracia desde las condiciones reales de participación, es decir, como el grado de interacción entre una pluralidad de actores políticos y de sus motivaciones frente a las necesidades de resolución de los desafíos o retos comunes³² y Jürgen Habermas sumó el principio de deliberación como una máxima en pro de la acción comunicativa, para evitar los mensajes unilaterales por parte de gobernantes o gobernados y conectar las piezas alrededor de todo el subsistema político³³.

Un modelo de gobierno digital, entonces, constituye una manifestación de la democracia deliberativa. No en vano con las TIC se busca aumentar la participación directa de la comunidad política en los asuntos de interés público; promover el acceso a la información y permitir una intervención cualificada; enfatizar en las condiciones de debate y en la solidez de los argumentos como instrumentos para la toma de decisiones, y crear herramientas de verificación y retroalimentación para mejorar la calidad y la legitimidad de las políticas.

Por lo tanto, la accesibilidad desempeña un papel imprescindible en cualquier democracia deliberativa, pues garantiza que todas las personas, sin importar sus circunstancias o particularidades, puedan participar en los procesos políticos como verdaderos sujetos. Además, esto continúa representando un asunto estratégico para los Estados, en razón a su deber de asegurar el cumplimiento de la función pública y la prestación de los servicios esenciales.

Concepto jurídico de accesibilidad, de cara a los modelos de gobierno digital

Si bien la institucionalización de los gobiernos digitales dependió, en un principio, de la voluntad política de los Estados y de previsiones económicas tendientes a disponer de los recursos necesarios en el campo de las comunicaciones, hoy, uno de sus ejes se ubica en el esfera de la democratización y la inclusión social, es decir, en la capacidad de penetración social, en la generación de confianza entre los ciudadanos, en los incentivos a favor de la gobernanza y en el empoderamiento civil en ambientes virtuales.

Pese a que en los Estados latinoamericanos se ha avanzado en la creación de un marco jurídico para el cumplimiento progresivo de las agendas digitales y para la informatización de procesos, todavía existen dudas acerca de lo que significa la accesibilidad³⁴. Su definición demanda la creación de espacios de consulta y reflexión sobre los avances y las contradicciones de los gobiernos digitales; sobre el fortalecimiento de una dirección transversal, sostenible y documentada, que no incluya solo a los gobiernos nacionales sino también a los regionales o locales; sobre la transformación cultural en los sectores público y privado para incorporar prácticas no excluyentes, y sobre la optimización de la infraestructura para asegurar la prestación universal y eficiente de las funciones y los servicios públicos.

El primer paso consiste en demarcar la accesibilidad, de una parte, como un instituto³⁵ necesario para superar antiguas fracturas económicas y sociales y, de otra, como un derecho vinculado con el aprovechamiento efectivo de los escenarios modernos de deliberación y control público.

La literatura acerca de los gobiernos digitales y la dimensión jurídica de la inclusión ha permitido comprobar que la accesibilidad, como instituto, reconoce tres variables en el ámbito digital: i) factibilidad; ii) alfabetización, y iii) apropiación; su finalidad es, respectivamente: i) la disponibilidad y uniformidad relativa de los bienes y servicios concernientes a las TIC y sus posibilidades reales de uso; ii) la existencia de competencias básicas para el aprovechamiento de los recursos tecnológicos, y iii) el hecho de que los usuarios no sean vistos como consumidores pasivos, sino como sujetos con capacidad crítica, es decir, con facultades para reinventar los alcances y las aplicaciones de las TIC³⁶.

El término de accesibilidad digital cuenta con pocas descripciones que envuelvan las variables sugeridas; no obstante, uno de los enunciados que más se ajusta a tal contexto es la noción de accesibilidad física de Gregory y otros, enfocada a la facilidad con la que una persona podría llegar desde un lugar específico hasta un destino deseado³⁷. A esta definición, también en el ámbito físico, Garrocho y Campos le agregan dos ingredientes homologables en el plano digital, a saber³⁸: i) la oportunidad o probabilidad de aproximación e interacción entre los sujetos y los canales existentes (factibilidad y alfabetización), y ii) la utilización efectiva del servicio (apropiación)³⁹.

Ahora bien, algunos estudios han constatado que los problemas de accesibilidad en los modelos latinoamericanos de gobierno digital han extendido las brechas sociales⁴⁰ y podrían representar un impedimento para la materialización de la democracia⁴¹. Así las cosas, aparte de las medidas de contención-corrección respecto a los hechos que se puedan comprobar en cada Estado, vale la pena verificar la connotación jurídica que recibe la accesibilidad, pues esta graduación ayudaría a entender el compromiso gubernamental y a crear estrategias para su exigibilidad⁴². Tal y como señalan Gómez Pérez y Pedreros Monroy, acerca de la obra de Efing y Obladen de Almendra Freitas, un Estado adquiere la obligación de crear conciencia entre sus habitantes para prevenir situaciones de marginación en el ámbito digital, a partir del momento en el que decide aprovechar la tecnología como medio de contacto y comunicación con la población⁴³.

En consecuencia, pensar en la accesibilidad digital como un derecho supone reconocer, en un primer escenario, si se concibe solo como un medio para el crecimiento económico y una necesidad no fundamental, conforme con una representación de desarrollo sustentada en el valor de capacitar a las personas para aumentar sus oportunidades en el mercado; en un segundo escenario, si se han considerado su significado y su peso como mecanismo para la resolución de problemas estructurales de naturaleza social y como un catalizador de las transformaciones que conllevan el aprovechamiento de las TIC; o, en un tercer escenario, si se prevé como un requisito para alcanzar los fines de bienestar y progreso social, en la medida en que crea condiciones para mejorar la calidad de vida, contribuye a la recepción de otras demandas (v. gr. educación, trabajo, vivienda digna) y promueve los principios democráticos⁴⁴.

Mientras que en el primero se vislumbra la accesibilidad como la posibilidad de que cualquier persona disponga de los canales y redes tecnológicas a su alcance, desde el entendido de que su uso podría incrementar las oportunidades de desarrollo, en el segundo se descubre como la promesa de un espacio colectivo de deliberación, capaz de dar voz a todos los intervinientes y considerarlos como actores del sistema, y en el tercero, se concreta un estatus de poder en cabeza de los ciudadanos, en virtud de su relación y conexión con otros derechos fundamentales.

Instrumento de evaluación de la accesibilidad en los modelos latinoamericanos de gobierno digital

Una de las contribuciones de este trabajo consiste en ofrecer soporte dogmático y hermenéutico a la accesibilidad como núcleo o categoría medular de la inclusión digital, que le permite a cada individuo gozar de todos los usos posibles de las TIC para responder a sus necesidades o intereses y conseguir desarrollarse con autonomía en la sociedad de la información; por eso, la creación del instrumento de medición y evaluación tuvo como apoyo los indicadores propuestos por Garrocho y Campos, adaptados al entorno digital⁴⁵.

Para tal efecto, se estimaron los siguientes indicadores: i) la población (usuarios: sujetos de derechos); ii) las unidades personales de conexión y dispositivos tecnológicos (canales digitales: bienes y servicios), y iii) los recursos públicos o comunes ordenados para el cumplimiento de las funciones o la prestación de los servicios de conexión (políticas, planes, programas, proyectos y aplicaciones), toda vez que la accesibilidad digital supone factores sustanciales tanto en su origen como en sus medios y destinos.

A partir de estas tres dimensiones (origen o usuarios, medios o canales tecnológicos y destinos o aplicaciones) y de las variables identificadas como escenarios para motivar la inclusión o advertir los riesgos sobre prácticas excluyentes en los modelos de gobierno digital (dirección integral, gobernanza, innovación e infraestructura y transformación cultural), se diseñó la siguiente matriz que considera los obstáculos y barreras actuales⁴⁶, con miras a discutir y concretar las oportunidades de mejora en cada caso, así como suministrar algunas recomendaciones que pueden ayudar a resolver los problemas identificados⁴⁷.

Este instrumento es útil para observar las diferencias entre estar accesible y ser accesible en distintos modelos a lo largo del continente y espera cimentar una estrategia político-jurídica ceñida a los imperativos de cada indicador (origen, medios y destinos): i) la promoción en el acceso general a las funciones y los servicios de gobierno digital, a partir de la ratificación de Internet como un servicio público esencial, el gasto progresivo de recursos para el desarrollo de infraestructura tecnológica y el mejoramiento de la cobertura, la solución de las asimetrías impositivas, económicas, geográficas y socioculturales, y el amparo administrativo y judicial frente a casos de vulneración; ii) la exigencia de calidad de las plataformas y de la información de gobierno digital, mediante la creación de estímulos y un clima que impulse la participación y cooperación público-privada, así como la apuesta por un ecosistema digital unificado, o iii) la importancia de la educación en competencias digitales para percibir los alcances del gobierno y ser parte activa en los procesos de gobernanza, por medio de planes de alfabetización vinculados al sistema educativo, de la creación de centros de atención y capacitación para públicos específicos, y del uso de las TIC en la formación del talento humano y como herramienta regular de la administración pública.