Marco teórico-metodológico

A continuación, se presenta una versión resumida de una propuesta metodológica interdisciplinaria para la investigación de la PE como sistema complejo (^{Notaro, 2021}).

Como se mencionó en la introducción, se reconocen dos influencias principales: en primer lugar de ^{Lukács (1969)}, sustituyendo la causalidad por la interacción en los fenómenos sociales, por lo que se analiza la interacción de la PE con la sociedad; la historicidad del objeto de las ciencias sociales definido como el ininterrumpido proceso de transformaciones, por lo que se analizan las condiciones del origen y de cambio de la PE; las contradicciones sociales como una particularidad de las mismas que las diferencia de las ciencias naturales y la sociedad como totalidad en movimiento.

En segundo lugar, la definición de ^{García (2006)} de "sistema complejo" como conjunto de estructuras interrelacionadas, un recorte de la realidad social que interactúa con su contexto, orienta el análisis de las interrelaciones de la PE con otras dimensiones de la sociedad en movimiento, como condicionada y condicionante.

Por PE se entenderá la acción del Estado articulando instrumentos en función de objetivos, respondiendo a determinadas condiciones para modificar algunos aspectos del proceso económico. Estas condiciones son sociales, políticas y culturales; las decisiones pueden modificar la estructura social y la relación de fuerza entre los actores sociales y políticos. Esta definición incluye cuatro características que -según ^{Cuadrado-Roura et al. (1995)} - forman parte de la mayoría de las definiciones, el gobierno, su acción deliberada, los objetivos y los instrumentos; se agrega la referencia al contexto. Como subraya ^{Lichtensztejn (2008)} desde su denominación la PE "conjuga dos planos de relaciones sociales, la política y la economía. La interacción particular que se establece en esta relación es la que delimita la especificidad de los fenómenos que caracterizan esa disciplina" (p. 9). Es un componente del patrón o régimen de acumulación que "vincula las variables económicas, la estructura económica, el Estado y las clases sociales" (^{Santarcángelo, 2007}, p. 17). En las decisiones inciden también un conjunto de elementos sin materialidad como los valores o la ética, "reconociendo sus aspectos simbólicos, así como su interacción con el contexto histórico" (^{Thompson, 2002}, p. 203).

Los aspectos visibles, observables directamente, son las acciones y sus fundamentos, de modo que es posible caracterizar o describir la PE identificando los objetivos prioritarios declarados y la modalidad de uso de los instrumentos anunciada. Explicar la PE implica responder porqué se adoptan determinadas decisiones y no otras, identificar las condicionantes que la hacen posible durante cierto período y los cambios que condicionan su modificación. Como señaló ^{Santarcángelo (2007)} "los fenómenos económicos no pueden comprenderse independientemente de la historia que los condicionó, lo que tiene como corolario, que las relaciones examinadas se encuentran en un proceso de constante transformación" (p.15).

Como condicionante estructural que participa de la explicación, es necesario tener en cuenta la relación de dependencia de las sociedades latinoamericanas -excluyendo a Cuba-. La categoría dependencia tiene origen en Lenin, que en la fase imperialista del capitalismo a principios del siglo XX diferenció dos grupos de países dominados, las colonias y los países dependientes, estos segundos con gobierno propio, pero con su autonomía condicionada por la desigualdad del desarrollo económico y de poder político (^{Lenin, 1917}/1957); una definición política, como relación de poder desigual entre gobiernos de países. Con este punto de partida ^{Baran (1967)} caracterizó la morfología del atraso de los países dependientes como resultado de la dominación y la explotación por parte de los países exportadores de capital. A principio de la década de los años de 1960 se construyó una teoría de la dependencia latinoamericana; en la misma Messina (2018) diferencia dos bloques, el que denomina "reformista", cuyos principales referentes son F. H. Cardoso y E. Faletto, que consideraban necesaria la colaboración de un actor social o político local para el cual la dominación fuera "funcional"; con el mismo enfoque ^{Lichtensztejn (2008)} destacó la importancia de considerar -por una parte- lo que llamó "fuerzas endógenas o sectores sociales" que convocan, estimulan o se asocian con el capital extranjero y -por otra parte- aquellas que "reaccionan ante el avance trasnacional" (p. 58). El segundo bloque, caracterizado como "radical" tuvo como principales autores a ^{Marini (1973)}, que consideró la dependencia como una relación de subordinación entre naciones; ^{Bambirra (1974)}, que analizó el funcionamiento del "capitalismo dependiente latinoamericano" y ^{Santos (1978)} que definió la dependencia como la situación de países con el desarrollo económico subordinado del de otras economías. La PE se inserta en este contexto y puede contribuir al desarrollo de la actividad económica dependiente o, por el contrario, limitarla promoviendo experiencias cuestionadoras.

Teniendo en cuenta estos aportes, se puede definir la relación de dependencia como la asociación entre la alianza de clases dominantes en los países exportadores de capital o imperialistas y la alianza de clases dominantes en los países de menor acumulación de capital que se convierten en dependientes; esta relación de dominación se inserta en la actividad económica, la estructura social, el sistema político y la cultura de las sociedades dependientes. Desde fines del siglo XX el programa de la alianza de clases dominantes priorizó la liberalización de los mercados cambiarios y de capitales, adecuando las economías a las necesidades del capital financiero (^{Chesnais, 2019}).

La PE impacta sobre la estructura social y el sistema político, los cambios en la actividad económica pueden modificar las relaciones de poder, la valoración de las clases sociales, sus acciones de apoyo o de oposición en las dimensiones económica y política. Se mantiene sin cambios significativos cuando el proceso económico es fluido, pero cambia si sus impactos en estas dimensiones modifican las condiciones iniciales que le dieron viabilidad.

En los países dependientes, la lucha por la apropiación del excedente y el poder internaliza la relación de dependencia incorporando clases sociales que no se localizan en el territorio. La importación de capital incorporó al escenario económico y político a los propietarios del capital extranjero, que ingresó principalmente como inversión extranjera directa (IED) durante el siglo XX y como capital financiero o inversión extranjera en cartera (IEC) desde principios del siglo XXI.

El capital financiero surgió del desarrollo del "capital ficticio", definido por Marx en el siglo XIX y que desde comienzo del siglo XXI se multiplicó su magnitud; aumentó su concentración en fondos de inversión, de pensiones y de seguros; se diversificaron las instituciones y los mercados reduciendo el papel de la banca; la acumulación en títulos de deuda pública creó una clase de acreedores del Estado; el crédito tuvo una gran expansión y aumentó la importancia relativa de los ingresos financieros en el ingreso nacional de los países (^{Chesnais, 2019}).

En septiembre de 2021 la deuda mundial alcanzó una magnitud sin precedentes con 296000 billones de dólares, que significan el 353% del PIB, generando preocupación por la incertidumbre sobre la futura capacidad de pago. En los países dependientes -definidos con el eufemismo "subdesarrollados"-, siguió aumentando la importancia relativa de la deuda en moneda extranjera en el total de deuda. La expansión del capital financiero alcanzó también el aumento de la deuda de los hogares, principalmente hipotecaria, como resultado del mayor precio de las viviendas (^{Institute of International Finance, 2021}).

Los países que aspiran a alcanzar la categoría de grado inversor en la evaluación de las agencias calificadoras de riesgo deben tener en cuenta sus advertencias y recomendaciones, adoptando medidas que aseguren la recuperación del capital invertido y su rentabilidad. Tres agencias - Standard & Poors, Moody's y Fitch- concentran el 90% de las calificaciones en el mundo (^{Seguí & Nieto 2020}). La emisión de bonos, que representa el 52% del total de la liquidez mundial, es el instrumento que mostró mayor dinamismo durante los últimos años (^{CEPAL, 2019}).

Las clases sociales en Uruguay

En esta sección, se explicita la definición de clase social que se utiliza en el artículo y se identifican aquellas que tienen mayor importancia en la lucha centrada en las decisiones de PE, por el poder y la distribución del excedente.

Las primeras investigaciones sobre las clases sociales en Uruguay fueron de ^{Grompone (1950)} y ^{Solari (1958)}. ^{Grompone (1950)} diferenció a la clase obrera por el trabajo manual asalariado, a la clase capitalista como "poseedores de los medios de producción que controlan al medio financiero y que tienen influencia en la organización económica y social del país" (p. 26); con datos de censos de población y censos agropecuarios estimó el número de integrantes de cada una y concluyó que Uruguay era un país de clase media. Por su parte, ^{Solari (1958)} consideró, además del número de integrantes de las clases, el poder económico y la organización; diferenció la burguesía, el proletariado rural y urbano, así como la clase media. Ambos autores consideraron que no es suficiente la identificación de grupos de personas que se insertan de la misma forma en la actividad económica para caracterizar las clases sociales.

Como antecedentes cercanos se pueden destacar los trabajos de ^{Longhi (2003)} y ^{Regueira (2012)}. El primer autor, utilizó tres criterios, la propiedad de medios de producción, la autoridad y la calificación; identificó tres grupos, las clases altas, las medias y las bajas; en cada una, tres clases y un grupo de inactivos (2003, p. 35). En el segundo ejemplo, la autora caracterizó la estructura de clases del país en la primera década del siglo XXI, con un esquema teórico basado en ^{Wright (1994)} y datos de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del Instituto Nacional de Estadística (INE); diferenció burguesía y pequeña burguesía, asalariados autónomos y semiautónomos, burocracia y trabajadores por cuenta propia. Estos dos trabajos tienen en común la identificación de la estructura de clases como grupos de personas con una inserción similar en la actividad económica local.

La definición de clase social que se utiliza en este artículo tiene en cuenta aspectos estructurales derivados de la actividad económica local, las implicancias del carácter dependiente del país y la acción de los grupos, su participación en la lucha por la distribución del excedente y del poder. El interés de clase resulta de la inserción en la actividad económica y el componente subjetivo es la toma de conciencia de los mismos, compartidos por los integrantes del grupo y diferentes a los de otros grupos, condición necesaria para la constitución de la clase social. Para ^{Mészáros (1973)} la conciencia de clase implica "la elaboración de programas de acción estratégicamente viables que abarquen múltiples grupos sociales específicos en cualquier tipo de forma organizacional que sea necesario" (pp.165-166).

A principios del siglo XXI, la relación de dependencia incorpora a los propietarios del capital acumulado en Uruguay como IED y del capital financiero acumulado como IEC con la deuda pública como principal componente. Ambas formas de capital extranjero tienen como intereses comunes la libre circulación internacional del capital y un nivel de reservas del Banco Central del Uruguay (BCU) que asegure su repatriación y la de sus ingresos. Se expresan en las valoraciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), las preocupaciones que manifiestan las agencias calificadoras de riesgos y las propuestas de los economistas que trabajan en las consultoras que asesoran al capital. En el año 2004 la deuda bruta del sector público global era 13949 millones de dólares de los cuales el 49,6% en títulos; en 2019 fue de 37146 millones de dólares de los cuales 80,5% en títulos (^{BCU, s.f.g}).

Los propietarios de la IED y sus empresas no se afilian a las cámaras empresariales ni se expresan públicamente, pero utilizan otras formas de presión como las amenazas de demandar al Estado en el tribunal del Banco Mundial¹ y las gestiones diplomáticas que derivan en tratados bilaterales de protección de inversiones que dan el sustento jurídico a la dilucidación de los conflictos en el tribunal del Banco Mundial².

Como destacado actor social que expresa los intereses del capital local opera la Confederación de Cámaras Empresariales del Uruguay (CCEU), creada por la coordinación de las organizaciones patronales de todas las actividades económicas, que representa a los capitales de gran magnitud y a una parte de los medianos. Las primeras gremiales empresariales surgieron a fines del siglo XIX, en 1867 se fundó la Cámara de Comercio -actualmente de Comercio y Servicios-, en 1871 la Asociación Rural del Uruguay y en 1898 la Unión Industrial Uruguaya -hoy Cámara de Industrias del Uruguay-. En 2016 presentó al gobierno su primer documento con propuestas de medidas de PE que incluyen la necesidad de una regla fiscal limitando las posibilidades del gobierno de aumentar el gasto público, cambios en la gestión de las empresas públicas y la aceleración de la implementación de los Proyectos Público Privados -PPP- (^{CCEU, 2016}); puso énfasis en las relaciones laborales, exigiendo la modificación de la regulación y las prácticas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), la derogación del decreto que regula las ocupaciones de los lugares de trabajo, la limitación de la negociación tripartita a establecer salarios mínimos y la transferencia de los ajustes de salarios y otras condiciones de trabajo a la negociación bipartita (^{CCEU, 2016}). En 2018 la CCEU presentó una versión abreviada del mismo documento, poniendo mayor énfasis en el tipo de cambio real, estimando que "los precios en dólares se ubican actualmente en niveles 30% por encima del promedio histórico, comparando con EEUU" (^{CCEU, 2018}). Al año siguiente presentó un nuevo documento a los partidos políticos que participarían de las elecciones nacionales con un diagnóstico que subraya el estancamiento desde 2014, el bajo nivel de la inversión privada, la contracción de la IED, el cierre de empresas y la destrucción de puestos de trabajo (^{CCEU, 2019}). Propuso una amplia gama de medidas entre las que se consideran urgentes el abatimiento del gasto público para reducir el déficit fiscal, el alineamiento del tipo de cambio como manera de reducir el atraso cambiario, la adopción de las recomendaciones de la OIT en las regulaciones laborales, la formación de un ámbito de discusión con actores sociales y políticos sobre la reforma de la seguridad social y modificaciones en la Ley de Promoción de Inversiones.

Los trabajadores asalariados organizados en el Plenario Intersindical de Trabajadores - Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) son también un actor relevante. El movimiento sindical comenzó a gestarse a principio del siglo XX, logró su unificación en 1965 como Convención Nacional de Trabajadores (CNT) democrática, plural y clasista, integrando a la totalidad de las organizaciones sindicales de obreros y de empleados, incluyendo peones rurales y docentes universitarios, obreros y empleados bancarios. Desde 1973 la dictadura prohibió la actividad sindical, los militantes fueron perseguidos, encarcelados, obligados al exilio y en algunos casos, asesinados y desaparecidos. Desde 1980 se autorizan nuevas organizaciones sindicales, en las que no podían participar los antiguos militantes y crean el Plenario Intersindical de Trabajadores (PIT). Con el retorno a la democracia y la plena vigencia de los derechos sindicales, desde 1985 la central sindical toma el nombre de PIT-CNT. Durante los diez primeros años de gobierno del FA, el fortalecimiento de las instituciones laborales y las leyes de protección de la actividad sindical favorecieron la reconstitución del movimiento sindical y le ha permitido al PIT-CNT mayor incidencia en ámbitos de decisión de políticas, prevaleciendo las posiciones tendientes a compromisos (^{Senatore & Carracedo, 2014}). El número de trabajadores afiliados en 2003 se estimó en 110000 y en 2013 en 353000; fluctuó la importancia relativa de los trabajadores del sector privado y del sector público, en 1985 los primeros eran el 56% del total, en 2001 fueron 35% y en 2011 el 45% (^{ICD, 2015a}).

Caracterización, principales resultados y condicionantes de la política económica

Mario Bergara, presidente del BCU, durante la mayor parte del período de gobierno del FA consideró que las reformas implementadas desde 2005 hasta 2014, "tienen un carácter estructural y conforman un cambio sustancial de las reglas de juego generales de la economía y la sociedad uruguaya" (2015, p. 21). Destacó las reformas en el rol del Estado, en las políticas sociales, en el sistema financiero, en la inserción externa del país y en el funcionamiento de los mercados. Las prioridades de reducir la inflación y el déficit fiscal estuvieron presentes desde el comienzo como objetivos declarados. Durante el tercer gobierno del FA los cambios más importantes se aprecian en las políticas de inversiones, de empleo, fiscal, de estabilización de precios y salarial.

Durante los diez primeros años de gobierno del FA el PIB creció aceleradamente, a una tasa media acumulativa anual (TMAA) del 5,4%; entre los componentes del gasto, el mayor crecimiento se observó en la inversión (I), con TMAA del 8,7% en el sector público (I _g) y de 10,4% en el sector privado (I_p) En los cinco años siguientes la TMAA se redujo a 1,2%, con una caída en todo el período de 28,6% de I_g y de 18,1 de I_p. Esta información puede verse en la tabla 1.

Tabla 1 Indicadores de la coyuntura económica. Uruguay, 2014-2019 

Notas: PIB según componente del gasto, miles de pesos constantes 2005. IPC promedio anual de valores mensuales. IPE: Índice de precios de exportaciones, base 2005 = 100. TCRE: tipo de cambio real efectivo a diciembre de cada año. DF/PIB: el Déficit Fiscal corresponde al sector público consolidado.

Fuente: elaboración propia a partir de ^{BCU (s.f.}, s.f.a.), ^{MEF (s.f.)} e ^{INE (s.f.)}.

Desde 2005 se implementaron diversos estímulos a la inversión como las exoneraciones tributarias establecidas en la Ley de Promoción de Inversiones, las zonas francas, el régimen de puerto y aeropuerto libre, los contratos de participación público-privada, los parques industriales y la admisión temporaria (^{Uruguay XXI, 2022}). Las empresas con exoneraciones tributarias pagaron una tasa 13% de impuesto de renta a las actividades económicas -IRAE- y las que no accedieron a estas pagaron un 25% (^{MEF, 2018}). La tendencia descendente de la inversión privada llevó al MEF a aumentar los incentivos en 2018, con mayores tasas y plazos para las exoneraciones tributarias; también se aumentó la ponderación de la creación de empleo en el indicador utilizado para asignar las exoneraciones (^{MEF, 2018}).

El PIT-CNT (2019) tenía una propuesta diferente, priorizar en la promoción de inversiones los sectores de mayor valor agregado, empleo, contenido tecnológico, de innovación y que no dependan directamente de los recursos naturales. Los estímulos de la Ley de Promoción de Inversiones son iguales para todas las actividades económicas y la propuesta del PIT-CNT implica una selección. La propuesta de política de empleo coincide en el uso de subsidios, pero agrega que también se debe utilizar como instrumentos la inversión y las compras públicas.

En 2014 el FMI consideró necesario un ajuste fiscal, con el eufemismo "consolidación fiscal", mediante la reducción progresiva del déficit hasta un 2,5% del PIB en 2019 (FMI, 2014). Este punto de vista es compartido por las agencias calificadoras de riesgo, preocupadas por que la financiación del déficit con emisión de deuda pública aumentaba la relación Deuda Pública/PIB, indicador del aumento del riesgo. Considerando que el aumento de los impuestos no forma parte de las recomendaciones de estos actores, el ajuste implica recortar el gasto público, lo que deprime el producto nacional y los ingresos públicos, dificultando la reducción del déficit, por lo que "es evidente entonces que debe haber otra motivación" (Varoufakis, 2018). Es posible suponer que los objetivos declarados no son los objetivos prioritarios reales.

En los dos últimos años del período los ingresos públicos aumentaron en el equivalente a 1,3% del PIB, "Esta variación se explica principalmente por el ingreso de los fondos del Fideicomiso de la Seguridad Social creado por la Ley N° 19.590" por el cambio de un grupo de personas mayores de cincuenta años desde las instituciones privadas de seguridad social a las públicas (^{MEF, 2019}, p.1). En 2016 se aprobaron aumentos en las tasas de impuestos sobre los ingresos del trabajo, las pasividades y los intereses; la recaudación del impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) sobre los ingresos del trabajo era el 13,0% del total de la recaudación de la Dirección General Impositiva (DGI) en 2016 -año anterior a los aumentos de las tasas- y fue el 16,1% en 2019. En el mismo período la recaudación por la contribución solidaria para la asistencia de la seguridad social (IASS) aumentó de 2,1% a 3,0%, el impuesto a la renta de las actividades económica (IRAE) de empresas privadas se redujo del 12,4% al 11,4% y las empresas públicas aumentaron de 2,3% a 2,6% (^{DGI, 2020}). Desde 2009 el número de contribuyentes del IRPF aumentó de 302,1 miles a 448,0 en 2018 y del IASS pasó de 98,1 miles a 166,2 en el mismo período (^{DGI, 2019}). La relación déficit fiscal/PIB aumentó durante los tres primeros años y descendió luego para terminar en 2019 en el mismo nivel que en 2014 (tabla 1).

En 2017 el FMI consideraba que "Uruguay ha gestionado relativamente bien las recesiones experimentadas por sus vecinos más grandes." El PIB crecía en el segundo semestre de 2016, la inflación había descendido hasta el límite superior del rango meta y la consolidación fiscal sería "un paso decisivo para colocar la deuda neta en una trayectoria descendente, en tanto que se necesitan condiciones monetarias restrictivas para seguir facilitando que el proceso de desinflación continúe" (^{FMI, 2017}, p. 32).

El economista ^{Oddone (2011)}, de la consultora CPA Ferrere, advertía al gobierno desde hacía varios años sobre lo negativo de aumentar impuestos a las actividades agropecuarias y para no perder el grado inversor creía necesario reducir el déficit fiscal, lo que implica contraer el gasto público. Esta propuesta tendría como consecuencia deteriorar las condiciones de vida de los sectores de menores ingresos. La canasta de consumo estimada por el INE es diferente según los niveles de ingresos, las familias de los tres deciles de menores ingresos gastan menos del 1% de sus ingresos en educación, porque sus niños y jóvenes asisten al sistema público que es gratuito; por el contrario, las familias de los tres deciles de mayores ingresos gastan casi 4% porque sus niños y jóvenes asisten al sistema privado (INE, 2008). Algo similar ocurre con los servicios de salud: las familias de mayores ingresos contratan servicios privados y gastan en salud un porcentaje mayor de sus ingresos que las familias de menores ingresos que utilizan el sistema público gratuito. La reducción del gasto público deteriora los servicios públicos de educación y salud que utilizan las familias de bajos ingresos y es irrelevante para las familias de altos ingresos.

El Instituto Cuesta Duarte (ICD) -equipo técnico del PIT-CNT-, consideró que el aumento del gasto social fue bajo en 2016, se redujo en 2017 y, como consecuencia, se afectaron los servicios públicos de salud y educación. Propuso una política fiscal alternativa con redistribución de gastos, menor ritmo de reducción del déficit fiscal y cambios en la tributación considerando que la presión era muy alta sobre el trabajo y muy baja sobre el capital (ICD, 2017).

La política de estabilización de precios, es necesario mencionar que esta se informa mediante los comunicados trimestrales del Comité de Política Monetaria (COPOM) del BCU difundidos en la página web del banco. En junio de 2013 se modificó el principal instrumento utilizado sustituyendo la tasa de política monetaria (TPM) por el control de la oferta monetaria, medida por el M1 (circulante en poder del público y los depósitos que se utilizan como medios de pago -en cuenta corriente y en caja de ahorro-) que se ubicaría dentro de una banda anunciada para los siguientes doce meses. Desde que se estableció la banda para la expansión del M1 se alternaron períodos en los que se ubicó dentro de la banda con otros en los que no se logró. De los primeros, fueron ocho trimestres del total de veintiséis: octubre 2013 a junio 2014, abril 2019 a diciembre del mismo año, julio a setiembre de 2015 y abril a julio de 2018.

Para la inflación, medida por el índice de precios al consumo (IPC), también se definía una banda meta para los doce meses siguientes. En todo el período el límite inferior de la banda fue 3% y el superior 7%, pero el aumento de la inflación sólo se ubicó dentro de la banda meta en 2017, y en los demás años superó el límite máximo (tabla 1).

El Índice de precios de exportación (IPE) alcanzó su máximo en 2012 con un 85% por encima de la base de 2010; desde 2015 presentó una tendencia descendente con ligeras fluctuaciones y en 2019 se ubicaba 12% por debajo del nivel de 2014.

El índice de tipo de cambio real efectivo se define como la relación entre el IPC del país y los de los principales socios comerciales, expresados en una misma moneda y ponderados según su participación en el comercio de bienes -importaciones más exportaciones del año 2017-. Es un indicador aproximado de la brecha con el tipo de cambio de equilibrio (BCU, 2018); en 2019 se encontraba 3,5% por debajo del nivel promedio de 2013 - 2015 (tabla 1). En abril de 2018 el tipo de cambio nominal comenzó a aumentar, en abril de 2019 había acumulado un aumento del 23% y el BCU comenzó a vender reservas para enlentecer el aumento (^{BCU, s.f.d}).

Los indicadores de la coyuntura social muestran una mejora sostenida hasta 2014 pero en 2015 estas tendencias se revirtieron. El nivel y la calidad del empleo mejoraron desde 2006 hasta 2014, el número de personas trabajando alcanzó un máximo de 178000, también alcanzaron un máximo los empleos sin restricciones, definidos como aquellos que tienen cobertura de la seguridad social y una duración acorde con la voluntad del trabajador; el número de personas desocupadas y de cesantes -o desocupados, propiamente dichos, definidos como aquellos trabajadores que perdieron su empleo, están en condiciones de trabajar y buscan un nuevo trabajo- fue mínimo. Durante los cinco años siguientes se redujo el número de personas trabajando y el número de empleos sin restricciones, aumentó el número de personas desocupadas y como parte de estas, el número de cesantes. Esta información puede verse en la tabla 2.

Tabla 2 Indicadores de la coyuntura social en Uruguay, 2004-2019 

Notas: la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del Instituto Nacional de Estadística (INE) cubre la totalidad del país desde 2006, lo que impide hacer comparaciones con la información de los años anteriores. Con las proyecciones de población y las tasas de la ECH del INE se estima el número de personas. Índice de Salario Real: base julio 2008 = 100.

Fuente: elaboración propia a partir de INE (s.f.a., s.f.b.).

El número de personas pobres superaba un millón en 2006 y alcanzó un mínimo de 276000 personas que representaban el 7,9% de la población en 2017; aumentó los dos años siguientes alcanzando a 310000 personas.

El ^{MEF (2018)} remitió un proyecto de ley con incentivos a la generación de nuevos puestos de trabajo y modificaciones a la Ley de Empleo Juvenil, que fue aprobado (Ley 19689 de 2018, con vigencia desde el 1 de enero de 2019). La contratación de nuevos trabajadores tendría un subsidio equivalente al 25% del salario y el 40% en caso de trabajadores mayores a 45 años de edad, por un plazo de 18 meses. En la Ley de Empleo Juvenil (Ley 19133 de 2013) para las prácticas formativas remuneradas, un subsidio de hasta el 50%; también se flexibilizaron los requisitos para acceder a la práctica formativa, se incrementó el monto de los subsidios para la primera experiencia laboral y la práctica laboral de jóvenes con formación técnica.

La política salarial sustituyó la indexación al IPC por aumentos porcentuales diferentes según se tratara de empresas: a) con una situación difícil visibilizada por caída de ventas o envío de trabajadores al seguro de paro; b) intermedia, sin problemas ni logros importantes; c) dinámica, con aumento de las ventas iguales o superiores al 4% anual. Si finalizado el período de vigencia de los convenios el aumento del IPC resultara superior al aumento nominal de salarios, se agregaría un aumento para retornar al nivel de comienzo del período (MTSS - ^{MEF, 2018}).

En diciembre de 2014 el FMI había recomendado la modificación del criterio de aumento de salarios, sustituyendo progresivamente la indexación al aumento previo del IPC (^{FMI, 2014}). Este cambio recibió el apoyo de los economistas de las consultoras que asesoran al capital, que consideran que contribuye a mejorar el nivel de empleo y a reducir la inflación. Para Rosselli (2018), de la consultora transnacional Deloitte, el aumento de los salarios superior al de la actividad económica se suma a los problemas en las relaciones laborales y los altos precios en dólares para explicar la caída de la inversión privada y de la IED. Por su parte, ^{Oddone (2018,} 2019) agregó que los aumentos de salarios eran aceptados por las empresas que luego despedían trabajadores, que los aumentos de salarios debían tener en cuenta la productividad de los factores y posteriormente sentenció "Si no crecemos por intentar distribuir, no podemos seguir distribuyendo" (Montevideo Portal, 2021) y por lo tanto el salario real no debería aumentar.

El ICD manifestó profundas discrepancias considerando que los nuevos criterios no aseguraban el mantenimiento del poder adquisitivo de los salarios y que no se comparte el supuesto que "subyace en los lineamientos de que sólo se puede mejorar la distribución de los ingresos cuando la economía crece significativamente" (^{ICD, 2015b}). Estas consideraciones fueron aprobadas por los órganos de decisión del PIT-CNT y derivaron en aumento de las medidas de lucha; un indicador es el número de paros generales, que implican la paralización de la totalidad de las actividades económicas con excepción de las consideradas esenciales -atención de la salud, servicios de agua y energía, etcétera-, que fueron 26 durante 2015 -2019, duplicando el número de los realizados durante el anterior gobierno del FA. De este total, 19 fueron contra los lineamientos de negociación salarial del Poder Ejecutivo y los proyectos de ingresos y gastos públicos. La declaración de esencialidad, recurso jurídico que obliga a reintegrarse a los trabajadores en huelga, fue utilizada por el poder ejecutivo en una oportunidad durante el gobierno anterior y en cuatro durante el último.

El PIT-CNT insistió en la necesidad de aprobar seis proyectos de ley presentados al parlamento, y dos fueron aprobados: la promoción del trabajo para personas con discapacidad (Ley 19691 de 2018) y la creación de un fondo de garantía de créditos laborales (Ley 19690 de 2018 y Decreto 77/019 de 2019) destinado al pago de salarios ante la insolvencia del empleador, financiado por un aporte patronal sobre la masa salarial de 0,025%. Los otros cuatro proponían limitar los despidos arbitrarios, regular los alquileres, promover la construcción de viviendas y mejorar el Sistema Nacional Integrado de Salud (PIT- CNT, 2019).

La IED acumulada aumentó hasta alcanzar un máximo en 2014 y se redujo un 13,4% hasta 2019; desde 2016 cambió la dirección del flujo de IED, las salidas totalizaron algo más de 3400 millones de dólares, principalmente por devolución de préstamos intra- empresas (^{Uruguay XXI, 2020}). Su participación en las exportaciones de bienes aumentó desde 24% en 2003 a 70% en 2018, principalmente con productos de la forestación y la industria frigorífica, así como diversificando los mercados de destino (^{Uruguay XXI, 2019}).

La relación deuda pública/PIB -uno de los principales indicadores utilizados por las agencias calificadoras de riesgo- tuvo un importante descenso durante los primeros diez años de gobierno del FA, considerando la deuda pública bruta (DPB) o la deuda pública neta (DPN) que resulta de restar de la primera las reservas internacionales netas del BCU. Desde 2014 hasta 2019 ambos indicadores aumentaron, poco más de 1% la DPB y casi 8% la DPN (tabla 3); este resultado es consecuencia de la venta de reservas.

Tabla 3 Indicadores de ingreso de capital. Uruguay, 2004-2019 

Notas: en millones de dólares y cocientes en porcentaje.

Fuente: elaboración propia a partir de ^{Banco Mundial (s.f.)} y ^{BCU (s.f.e}., s.f.f., s.f.g., s.f.h.).

La magnitud de las utilidades de la IED fue creciente. El cociente entre las utilidades y la IED acumulada permite una aproximación a la tasa de ganancia, que durante los tres primeros años fluctuó en torno al 11% promedio anual y alcanzó al 18% promedio anual en 2018-2019. Este cociente mantiene validez como indicador de la tasa de ganancia si se supone que al aumentar el capital constante se reduce el capital variable dedicado a pagar salarios; la contradicción entre el aumento de la tasa de ganancia durante los últimos tres años y la reducción de la IED acumulada es sólo aparente, resulta del criterio utilizado en el registro de la balanza de pagos que considera los créditos recibidos como parte de la IED; con la inversión funcionando plenamente, las mayores utilidades facilitan las devolución de los créditos y se registra como salida de capital.

La aprobación de las agencias calificadoras se manifestó en que, desde 2014,la deuda soberana uruguaya tuvo grado inversor en las cinco calificadoras que la evalúan: Ficht, BBB- con perspectiva negativa; Standard & Poor's (S&P), BBB/A-2' con perspectiva estable; Moody's, Baa2 con perspectiva estable; DBRS Morningstar, BBB bajo en el largo plazo y R-2 medio en el corto plazo estable; Rating and Investment Information (R&I), BBB con perspectiva estable (^{MEF, 2020}). Las agencias consideraron que para mantener la calificación era necesario reducir el déficit fiscal controlando el gasto para evitar que continuara la tendencia al aumento de la relación deuda pública externa/PIB, y estuvieron de acuerdo con la desindexación de los salarios considerando que contribuye a estabilizar los precios.

Como resultado de estas calificaciones -que transmiten confianza al capital financiero- la demanda de bonos superó permanentemente a la emisión. Después de dos años sin participar de los mercados financieros internacionales, en julio de 2016 se volvieron a emitir bonos globales, se colocaron 1147 millones de dólares con rendimientos entre 3,52% y 4,93%, según los plazos de vencimiento, y la demanda fue por 5530 millones. En abril de 2018 se emitieron 1750 millones de dólares con un rendimiento de 5,05% anual y la demanda llegó a 6700 millones de dólares. En enero de 2019 se colocaron 1250 millones de dólares con un rendimiento de 4,465% y la demanda fue de 6200 millones.

Al finalizar el tercer período de gobierno todas las calificadoras mantuvieron el grado inversor. En febrero de 2020, Fitch confirmó la nota BBB- y la perspectiva negativa de las emisiones en moneda extranjera a largo plazo, R&I ratificó la calificación BBB y elevó la perspectiva a positiva, Moody's mantuvo la Baa2 con perspectiva estable, DBRS ratificó la calificación de emisor en moneda nacional o extranjera a largo plazo BBB(low) con tendencia estable en enero de 2020 y S&P mantuvo la calificación 'BBB' con perspectiva estable - en noviembre de 2020- con el "supuesto de continuidad de las principales políticas económicas tras la elección" (^{MEF, s.f.a.}).